可持續發展下土地征收補償制度研究

　　摘要：為適應我國工業化、城市化進程的要求，征收農村土地成為新增建設用地、擴大城市規模的主要途徑。探索適應社會主義市場經濟需要的新型土地征收補償制度，規范政府的土地征收行為，促使征地補償工作走向市場化、法制化進程，切實維護失地農民的財產利益，成為落實可持續發展理論、構建和諧社會以及推進我國法制建設的一項重要任務。
　　關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續發展；和諧社會
　　一、我國土地征收補償制度的發展現狀
　　（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失
　　盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統一、補償結果差異性很大，失地農民的權益未受到平等保護。
　　（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規定的遺憾
　　1.土地征收目的不明確
　　（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農民利益于不顧。
　　（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農民集體土地”在內的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農民土地也是合情合理合法之事。
　　2.補償范圍小、補償標準低
　　補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。
　　（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，而與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。
　　（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內各項費用的補償標準的相關規定，可發現以下不足：
　　第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據價值規律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農用地供給量、城鎮建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。
　　第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現有法律，我們是以傳統糧經作物測定前三年的農業產值作為基礎來衡量補償費的具體數額，較少顧及到現代農業的特點。隨著現代農業的不斷發展，農用地可以種植一些高價值的經濟作物，可以發展生態農業、旅游農業等新型農業，其產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。
　　3.補償方式單一
　　現有的補償方式主要是一次性現金補償，對被征地農民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農民的實際問題。
　　4.補償程序不完善
　　（1）征地前失地農民參與、知情權缺失。《土地管理法》第48條規定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。這種事后聽證，忽略了農民的知情權和參與權，使公告環節及聽取工作十分不規范，往往流于形式。即使農民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農民的發言權也是微乎其微的。因為依據《土地管理法實施條例》第25條的規定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。
　　（2）征地后農民的司法救濟途徑不暢。《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規定很難讓農民信服：在出現征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。
　　二、可持續發展下土地征收補償制度的完善
　　（一）合理界定公共利益范圍
　　根據可持續發展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續發展原則的重中之重。一方面，在實體規則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業、體育、氣象、公共衛生等社會公共事業用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。
　　另一方面，可從程序規則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監督。
　　（二）注重社會公平，保障失地農民的利益
　　1.拓寬土地補償范圍、提高土地補償標準
　　《土地管理法》可借鑒其他國家的先進做法，在劃定土地征收補償范圍時，將對于直接損失、間接損失的補償都囊括進來，只要被征收人有證據證明損失是因土地征收而起，都應給予合理的補償，如殘余地補償、相鄰地補償與遷移費補償等。
　　完善征收補償的標準，就要首先轉變本位思想，變土地所有人的“義務本位”為“權利本位”，要切實將保護被征收人權利視為征地工作宗旨，給予失地農民以充分的法律保護。以市場為導向，結合供求關系確定征用土地價格。在尊重市場規律的前提下，做到既能滿足土地使用人有效利用土地的需要，又能彌補被征地人財產利益的損失，在市場經濟環境中均獲得公平合理的對待。因此，要按照征地后土地新用途的市場價格確定補償費標準，而不僅僅著眼于土地原有用途；另一方面，取消以產值作為補償標準的規定，在實施土地征收時，使失地農民獲得一個與土地等價值和等效用的補償，既涵蓋土地的原有產值部分，又包括增值部分，以及因失地而引起的其他必要支出，如購買新居支出、尋找就業機會支出、獲得社會保障支出等。其實，對于補償范圍與補償標準的完善，在使失地農民利益獲得保全的同時，也是對征地主管部門“以地生財”濫占權力的抵制。
　　2.完善失地農民保障體系
　　盡管以上建議可以給予失地農民合理的經濟補償，但是離開世代相隨的土地、喪失惟一的生活來源后，為被征地人構建起全方位的保障體系更能解除其后顧之憂，更能促使其為了“社會公共利益”心甘情愿地參與到征地工作之中，而非徒生阻礙，影響我國工業化、城市化之進程。
　　（1）完善失地農民社會保障體系。具體來說，主要是完善失地農民最低生活保障制度，在廣泛籌集保障資金的前提下，將農民最基本生活的物質需要維持在與當地經濟發展水平、政府財政支出和村集體的承受能力及物價上漲指數相協調的水平上，確定一個可行的最低保障標準；養老保險制度上，結合失地農民的所處環境，將其納入不同的養老保險體系，如對于在城鎮打工的失地農民，可將其與城鎮居民養老保險體系相掛鉤，而對于那些未尋找到就業機會的失地農民，將其視為農村養老保險體系一員，養老保險基金來源上，應由國家、集體、個人三方籌措，個人繳納的比例，要結合當地經濟發展水平來確定，切忌搞“統一化”；此外，還要建立失地農民基本醫療保險制度，解決失地農民“看病難”問題。
　　（2）建立失地農民就業保障體系。首先，為解決失地農民就業問題，要幫助其克服依賴思想，樹立自我創業、自謀職業的心理，同時輔之以政府或者村集體的適當幫助，這對于建立失地農民就業保障體系顯得尤為重要。可通過政策宣講、專家座談、優秀務工人員現身說法等方式，轉變失地農民就業觀念，提高其自謀職業、積極創業的自覺性；其次，由政府相關部門組織，對失地農民進行免費的勞動技能培訓，異地交流、營造氛圍促進失地農民就業；再次，為用人單位和失地農民搭建交流的平臺，以村（社區）為單位將失地農民勞動力資源信息整合化，結合實際情況及時更新就業信息資源，與轄區內外的用人單位保持長期聯系，積極促成失地農民與轄區內外的用人單位達成就業意向。如此，既解決了用人單位用工難問題，又為失地農民解決了后顧之憂。
　　3.增設多種法律救濟手段
　　我國現有土地征收補償的救濟途徑包括行政救濟與司法救濟，但是在實踐中各種司法環節卻不能起到應有的救護作用，而這又本該是保障征地工作公平、公正的強有力的后盾。首先，要及時修改《土地管理法實施條例》在解決征地補償爭議問題上有關“征地批準者”與“征地裁決者”競合的有關規定，變“由批準征收土地的人民政府裁決”為“由批準征收土地的上一級政府裁決”，這樣批準方和裁決方分離，便可保證爭議得到公正的裁決。其次，將司法救濟途徑具體化。給予人民法院對于土地征收補償的司法管轄權，鼓勵法院適時、逐步地擴大對征地農民的司法救濟，明確規定向法院提起訴訟的事由，可針對土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為，由法院在衡量相關利益后作出最終裁決。再次，可考慮建立解決土地糾紛的社會仲裁機構，發揮仲裁部門的尊重當事人意思自治、秘密性強、審理周期短、費用低、少干預、公信度高等特殊優勢來解決土地征收補償中的糾紛，更易于平息征地工作中的矛盾與沖突。
　　參考文獻：
　　1.賈曉卉.農村征地問題透視[J].中國經