增值稅擴圍改革的影響分析及對策研究

　　 摘要：增值稅擴圍改革是繼增值稅轉型改革之后中國增值稅改革的新方向，這符合“簡稅制、寬稅基”的稅制改革要求，對我國服務業發展、產業結構優化升級具有重要意義。但增值稅擴圍涉及地方財政收入、地方經濟發展、共享稅分成比例、增值稅稅率調整以及服務型企業發展等諸多難題。能否破解這些難題對于中國能否順利實施增值稅擴圍改革的意義重大。文章分析增值稅擴圍改革面臨的問題和帶來的影響，并試圖提出一些有針對性的建議和對策。
　　 關鍵詞：增值稅擴圍；營業稅；完善稅制；對策研究
　　 增值稅擴圍，即把目前征收營業稅的行業納入到增值稅征收的范圍，進而取消營業稅。自1994年分稅制改革開始，增值稅就被賦予轉型與擴圍兩大目標，2009年國務院全面啟動增值稅轉型改革，擴大了增值稅抵扣范圍，完成了由生產型增值稅到消費型增值稅的轉變。即便如此，我國增值稅稅制仍存在征收體系不規范、征收范圍不廣泛、抵扣鏈條不完整等問題。隨著市場經濟的進一步發展，減輕服務業稅收負擔、促進服務業發展，擴大增值稅征收范圍已成為我國增值稅改革最重要的內容之一。
　　 但是這項改革將觸及中央、地方財政收入變動、相關行業發展、企業稅負調整、地方主體稅種重新確認等一系列問題。因此，需要在推行增值稅擴圍改革之前就認真研究其影響和對策。
　　 一、對目前增值稅征收體系的分析
　　 （一）目前增值稅征收的不足
　　 增值稅作為一種間接稅，在征收過程中更關注效率。隨著我國經濟市場化程度日益提高，新的經濟行為不斷出現，現行增值稅征收體系效率低下的問題不斷顯現。
　　 第一，社會分工細化，營業稅重復征收嚴重。一項服務需要多個企業協同完成時，本環節的企業需要向上一個環節的企業購買服務，同時在轉售該服務時需要對營業額全額交稅。如一個物流企業將業務分包給倉儲、運輸或者其他相關企業，這個物流企業要就對其全部營業額繳納營業稅，其他接受分包業務的企業還要根據自己的營業額再次繳納營業稅，同一道業務被重復征稅，導致采取專業化協作方式生產、分工細化的納稅人稅收負擔較重，而采取一個企業單獨處理所有業務經營模式的納稅人稅收負擔較輕。在市場化程度日益加深，社會分工不斷深化的今天重復征稅不利于社會分工專業化發展。
　　 第二，制造業、服務業稅負失衡，限制服務產業優化升級。增值稅主要適用于第二產業尤其是制造業，在增值稅完成轉型改革之后，生產型企業在購進生產設備時可以進行抵扣，如此則營業稅的稅負水平便顯得相對偏重，而營業稅主要適用于服務業、交通運輸業，尤其是服務業，因此隨著增值稅、營業稅稅負分別相對減輕及加重，在制造業和服務業之間出現稅負失衡現象，不利于產業優化升級和結構調整。
　　 第三，增值稅征收范圍較窄，抵扣鏈條不完善。稅收理論表明，增值稅的征收范圍越大、抵扣鏈條越完整，稅收中性和促進經濟發展的效果就會越明顯。因此，增值稅征收范圍應盡可能地覆蓋經濟活動的各個領域，形成一個緊密連接、環環相扣、相互稽核、相互制約的有機整體。
　　 第四，增值稅增收管理體系不完善導致征管成本較高。目前的增值稅增收需要稅務部門按照規定將可抵扣的購進貨物、勞務與不可抵扣的購進貨物、勞務分開，將營業額與增值額進行分列計算，使計算變得復雜，增加了稅務部門的工作量，提高了稅收征收成本。
　　 （二）對上海增值稅擴圍改革試點的解讀
　　 為了進一步完善增值稅稅制，規范增值稅征收機制，2011年10月國務院常務會議決定于2012年起在上海交通運輸業和部分現代服務業開展增值稅擴圍改革試點。本次試點選擇交通物流業的目的在于加快推進交通運輸業的改革，這不僅能解決物流行業成本過高造成的物價偏高問題，更關鍵的是能推動我國現代服務業健康發展。之所以把試點放到上海，主要是因為上海是全國為數不多的幾個國稅地稅合一的省市之一，選在上海征收，管理壓力相對較小。
　　 由于過去服務業一直繳納營業稅，增值稅抵扣的鏈條未理順，而且不同行業的利潤率不同，因此，根據試點行業的實際情況，針對生產性服務業專門新增了不同于普通制造業和貿易類企業的11%和6%兩檔稅率。同時，為了降低地方政府對擴圍改革的排斥，試點方案還是明確規定改征后的增值稅收入仍歸地方所有。這表明這次試點不影響中央、地方原來的分稅比例，試點期間原歸屬所在地的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸所在地財政。這是在原有財政體制框架內進行的稅制改革。
　　 二、增值稅擴圍改革的影響分析
　　 （一）增值稅擴圍改革對地方財政收入的影響
　　 2010年，國內增值稅收入為21092億元，占稅收總量的28.8%，為中國第一大稅。同期營業稅收入為11158億元，占稅收總收入的比重為15.2%。2010年，在全國性地方財政收入中，增值稅約為5196億元，占地方財政收入比例約為15.9%；營業稅收入占地方財政收入比例約為33.7%。目前增值稅已是共享稅，若再將營業稅改為增值稅，增值稅份額將接近稅收總量的一半（見表1）。由此可見，增值稅擴圍對地方財政影響巨大。并且在其他國地稅共存的省份推行增值稅擴圍改革時，將由國稅部門來征收原屬地稅部門征收的稅收，國稅收入將大幅度增加，地稅收入明顯減少，地方財政減收。
　　 （二）增值稅擴圍改革對稅收體制的影響
　　 目前國家設立國、地稅兩套征管機構，國家稅務局負責中央和中央、地方共享稅收的征管，地方稅務局負責地方稅收的征管。營業稅是地方政府的主體稅種，是現行分稅制得以施行的重要基礎。增值稅擴圍改革的推行，即擴大增值稅增收范圍、調減甚至取消營業稅，原先的地方稅將成為共享稅，這將對現行分稅制的基礎條件構成挑戰。由于目前地方財政對營業稅的依賴度較高（見表2），增值稅擴圍，將導致地方政府財政收入的大幅度降低，這直接影響地方政府有效行使基礎設施建設、公共服務提供的職能，故需要中央政府為地方政府尋找新的財稅收入來源或重新設定增值稅分成比例，這意味著現行分稅制體制要重新構建。
　　 （三）增值稅擴圍改革對行業發展的影響
　　 目前我國營業稅的征稅范圍主要集中在服務業、交通運輸業。從產業發展和經濟結構調整的角度來看，增值稅擴圍改革將大部分服務性企業納入增值稅的征稅范圍之內，有利于其形成完整的稅收鏈條。推行增值稅改革之后，物流及部分生產性服務業等行業將能享受到增值稅抵扣所帶來的稅收優惠。這項改革將會降低中國服務業的行業稅負，極大地促進中國服務業的發展，有利于中國產業結構的優化與升級，實現中國經濟發展方式轉變的戰略目標。就上下游行業而言，在企業外購服務時，可以全額抵扣上一環節的增值稅，降低了下游行業的稅負，有利于促進行業分工、細化，優化產業結構。因此，增值稅擴圍，有利于帶動下游行業對擴圍行業的需求增長。
　　 （四）增值稅擴圍改革對企業的影響
　　 營業稅改征增值稅后，服務性企業購買原材料、固定資產、相關服務時支付的增值稅可以順利抵扣。因此，稅改有利于降低營業成本。同時，稅負的下降也有助于營業稅金及附加中應繳納的城建稅、教育費的下降，從而有利于提升企業整體利潤水平。增值稅擴圍，將降低企業的稅負，受益于財政減稅、利潤增加，企業資金充裕、現金流充足、投資積極性增強對企業做細、做大、做強，向專業化、集約化發展具有重要意義。
　　 三、推進增值稅擴圍改革的政策建議
　　 （一）重新構建增值稅收入分享體制，確保地方財政收入穩定
　　
　　 為確保增值稅擴圍改革的平穩開展，需要重新劃定中央、地方稅收分成，開啟“按比例分享”新模式。新的劃分模式，要基本保持地方既有財力，按照全國的一個平均基數調整擴圍改革后的增值稅分享比例，再通過稅收返還或轉移支付等手段對省際之間的差異進行微調，可以大體解決現行財政體制對擴圍改革的阻力。在對稅收返還地區的分配結構進行調整時，不能僅僅依據稅收來源地這個單一標準，還應考慮增值稅在生產地與消費地之間的實際承受情況。
　　 （二）完善財政管理體制，配合其他財稅改革同步進行
　　 在當前地方財力已經比較緊張的情況下，應在不減少地方財力的前提下，完善中央與地方財政管理體制。一是擴圍改革應與整體稅收制度改革相結合，如房產稅、資源稅的改革同步推進，為增值稅改革創造良好的外部環境，同時建立和完善以財產稅為主體的地方稅收體系，減少增值稅改革的壓力。二是要盡快研究完善地方稅制，明確地方主體稅種，完善新稅種征管的具體辦法。三是按照事權與財權相結合的原則，理順國地稅的征管范圍，實行各征各稅，合理分權，并賦予地方必要的稅收立法權。
　　 （三）盡快提高增值稅的法律級次，確保擴圍改革平穩運行
　　 首先，應將暫行條例、實施細則和其他規章制度進行整合，保護改革順利實施，并可以以法律修正案的形式予以確認。其次，從法理學角度來看，增值稅立法需要體現增值稅的基本原理和相關經濟規律，強調增值稅的中性和效率特征，避免為了解決一時的經濟和社會問題而任意變動，為增值稅擴圍提供一個穩定可靠的法律環境，增加改革的連貫性和統一性。最后，增值稅擴圍改革應擁有原則性規定，同時增值稅法應留出一定缺口，適當授權，以應對各地增值稅擴圍改革進行過程中的出現的各種問題。
　　 （四）分步驟、分行業，有針對、有重點地穩步推進擴圍改革
　　 由于目前我國市場經濟不夠成熟、企業間差異明顯以及國家稅收征管體制不完善等問題，建立一套各增值環節征收到位、覆蓋全面的增值稅征收體系需要分步驟、分行業進行。第一步，在試點的基礎上，把那些與貨物交易密切相連的服務業，如倉儲運輸業、建筑業、廣告業、代理業等納入增值稅的征收范圍，推行一套完整的商品流轉稅征收辦法。這樣可以促進社會分工日趨專業化，同時也便于簡化稅制和稅收征管。第二步，在第一步改革實施較為完善時，再利用已取得的擴圍成果，把金融業、保險業、咨詢業等與貨物交易關系不甚密切的服務業納入增值稅的征收范圍，而且要采取簡易課征的辦法，既不破壞其他服務業增值稅征收的運作機制，又能達到稅收征管的科學、高效。
　　 四、結束語
　　 增值稅擴圍改革難度很大，可預見的阻力也很多，鑒于擴圍改革對促進我國服務業發展和產業結構優化升級具有的重要意義，改革應當堅定決心，全力推進。當然為了保證擴圍能夠取得成功，要切實考慮我國國情，充分考慮多種相關因素，循序漸進，穩步開展。
　　 參考文獻：
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