柳州市城市管理行政執法工作存在的問題及對策

　　 摘要：隨著城市化的快速發展和城市建設的不斷推進，城市管理行政執法工作的重要性也越來越突出。文章從柳州城市管理行政執法的實際出發，對柳州城市管理行政執法工作過程中存在的相關問題進行了分析，并在此基礎上提出了相應的對策與建議。
　　 關鍵詞：柳州；城市管理；對策
　　 一、前言
　　 城市管理行政執法在柳州的發展已有幾十年的歷史，從最初的市容環境衛生管理發展到今天的城市管理綜合執法，經過了幾個歷史階段和革新廢舊的過程，在每個階段都發揮著不可缺失的作用。2005年12月6日，為了適應新形勢下柳州城市管理的需要，柳州市城市管理行政執法局正式掛牌成立，有效解決了城市管理行政執法領域存在的機構膨脹、多頭執法、重復處罰、執法擾民、推諉扯皮等問題，為柳州經濟社會的發展做出了積極的貢獻。但在實際運行過程中，柳州城市管理行政執法工作也出現了一系列新的問題，一定程度上影響了城市管理水平的提升。
　　 二、柳州市城市管理行政執法工作存在的問題分析
　　 第一，管理制度不夠健全，管理流程不夠規范。雖然各級地方政府都成立了城市管理行政執法的專門機構和部門，也對其工作職責和工作任務有了明確的規定。但從國家立法層面來看，到目前為止還沒有一部專門的城市管理法，城市管理行政執法工作的執法主體、執法手段、執法范圍等問題還是不夠明確和具體。在目前的國家立法中，除了《中國人民共和國行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定，并對存在問題予以規范。柳州市政府雖然也出臺了指導規范城市管理的相關文件和規定，但是其法律效力過低，內容比較分散，不足以規范相對集中行政處罰權工作中出現的各種新情況、新問題。
　　 此外，從柳州城市管理行政執法局自身來說，雖然在成立的6年中制定了相關管理規章和制度，對于執法局的工作職責、處罰權限、執法過程進行了相應的約束和規范，但是這些規章和制度還是不夠全面和具體，對于行政執法人員的行為規范、工作職責等方面的規定過于籠統，一定程度上影響了行政執法流程和規范的管理。由于管理制度不健全，體制不夠完善，難以做到監督執法隊員各個方面的表現，不利于行政執法隊伍的建設。在完成執法文書的過程中，因為沒有詳細、嚴格的規定，填寫過程不夠統一，采集證言筆錄、送達回執過程也出現很多問題，以致辦案效率下降。
　　 第二，財政撥款不足，員工工作待遇不高。伴隨著我國城市化的快速發展和城市規模的不斷擴充，城市管理行政執法的范圍和對象也日益擴大，城市管理相對集中行政處罰權正是在這一背景下作為應對城市管理難題而出現的。地方政府部門對于城市管理行政執法部門重要性的認識有一個過程，對于執法局的部門設置、辦公條件、人員編制等問題還缺乏深入的了解。柳州市政府最初設立城市管理行政執法局主要是迫于城市管理壓力，應付城市管理的需要。柳州市城市管理行政執法局與市容管理局合署辦公，一套人員，兩塊牌子，是柳州市人民政府在城市管理方面相對集中行使行政處罰權的行政機關。由此可以看出，柳州市城市管理行政執法局實際上是在原市容部門管理機構基礎上進行的簡單重組。
　　 柳州市對執法局的財政撥款和人員編制安排與其應當承擔的工作職責和工作任務不相匹配，現有的城管執法經費與日益增加的執法辦案實際需要有很大差距，以致辦公經費拮據，基礎設施落后。目前，柳州市局各部門特別是市局直屬大隊、各城區執法局等一線執法單位，辦公經費不足、車輛短缺、硬件設施缺乏。此外，由于受編制限制，執法局聘用的編外人員占較大比重，這些執法人員工資待遇普遍較低，對于日常工作的開展產生了一系列不良影響，容易出現“靠執法養執法”、“執法靠狠、經費靠罰”的作法，形成“執法經濟”的不正常現象，從而背離城市管理工作的宗旨，激化執法人員與普通大眾的矛盾。
　　 第三，執法人員綜合素質不高，行政執法水平有待提升。柳州市城市管理行政執法局的員工來源比較復雜，有一部分是復轉軍人和地方農村城管人員，雖然2005年以來新進入的人員主要是通過國家公務員考試招錄的，對文化程度、政治面貌、專業知識等的要求都比較嚴格，但受到單位編制限制，這部分人員在整個行政執法隊伍中所占的比重較低。行政執法人員的綜合素質總體上來說還是偏低，并且參差不齊。某些同志有熱情、有社會經驗，但是缺少法律知識和業務知識，更主要的是缺少行政執法的工作經驗，在現實工作中表現為對法律的理解和適用上存在偏差，在執法的程序的理解不完備。部分隊員的思想狀態不穩定，思想情緒波動，在工作中不能團結協作，對于自己的工作目標和責任主觀認識不到位。
　　 某些執法一線的大隊長、中隊長等基層領導不能正確地指導工作，對隊員的思想教育不夠重視，關心不多。極少數執法人員政治觀念淡薄，理想信念動搖，對黨的方針政策理解不透，執行不力，特權思想嚴重，全心全意為人民服務的宗旨觀念淡化。此外，由于人事體制上的差異，在編人員享受國家公務員待遇，工作穩定且社會地位較高，而一些臨時聘用人員的工資和福利較低，在單位內部的地位也較低，容易產生不滿情緒，造成在編執法人員和部分聘用人員存在不同的價值取向。少數執法人員缺乏依法執法的自覺意識，不尊重行政相對人的人格，濫用強制措施，越權辦案，容易造成執法過程中與執法對象產生激烈沖突，影響城市管理行政執法的權威性和公正性。
　　 第四，行政執法人員的形象不佳，綜合監督機制不完善。柳州城市管理行政執法的方式和方法相對來說比較溫和，暴力執法或者野蠻執法的現象也相對較少，但是由于執法人員需要和違章群眾正面接觸，并且雙方存在明顯的利益沖突，使得柳州城市管理行政執法工作人員與執法對象發生沖突的事件還時有發生，一定程度上影響了整個行政執法隊伍的公眾形象。此外，在全國范圍來看，關于“城管野蠻執法”、“毆打當事人”等的負面報道不少，執法對象“暴力抗法、執法后遭報復”的事也屢見不鮮，也在很大程度上影響了社會公眾對行政執法隊伍的印象。
　　 城管執法部門手中的權力集中，地位高，但配套內外監督制約機制不夠健全，權力和金錢交換的問題屢禁不止。缺乏應有的監督獨立性，執法監督制度不夠健全，監督工作尚未做到經常化、制度化，靠搞突擊檢查，過后依然如故。未普遍建立并認真實行監督責任制，出現執法違法行為時相互推諉，無人查究。執法監督機制的缺失，往往導致監督不力，心有余而力不足，造成許多空擋，執法監督工作中形式主義嚴重。此外，群眾監督難以受到重視，因而逐漸喪失民主監督的積極性。輿論監督的獨立性不夠，相應的安全保障不夠，對重大監督案件往往只能避重就輕地作事后報道。社會組織的監督分散和乏力，人民群眾的監督渠道有限。
　　 三、改進和完善柳州市城市管理行政執法工作的對策與建議
　　 第一，建立健全管理制度，加強對行政執法工作的規范管理。為保證日常行政工作的正常運行，要制定出臺《柳州市城市管理行政執法人員規范用語》、《柳州市城市管理行政執法人員儀容風紀規定》、《柳州市城市管理行政執法人員執勤規則》、《柳州市城市管理行政執法人員廉潔自律規定》、《柳州市城市管理行政執法人員禁酒規定》等相關規定，切實做到以制度約束人，以制度規范人。并對著裝、儀容、稱呼、舉止、風紀行為、違反規定的處罰都做出明確規定，要求執法人員執行公務時，必須佩戴統一制發的標志及行政執法證，做到持證上崗，著裝整齊，切實達到儀容端正、風紀嚴謹、統一化、規范化。同時將內部管理制度印制成冊，逐個下發，做到人手一冊，便于人員學習和提高執法質量。在使用全市范圍內統一的行政執法文書的基礎上，從采集證言筆錄，規范填寫使用各類執法文書，到下達處罰決定、送達回執、建檔立卷等各個執法環節，都由市局法制科及執法大隊長嚴格把關，以達到依法辦案、依程序辦案、處罰適當，適用法律準確的目標。
　　
　　 第二，積極爭取上級財政支持，改善辦公條件和員工待遇。隨著柳州城市管理行政執法局的成立，柳州市城市管理相對集中處罰的范圍和內容不斷擴充，城市管理行政執法的難度也在不斷加大，特別是隨著廣大人民群眾權益保護意識的增強，也對柳州城市管理工作提出了更高的要求。因此，柳州市城市管理行政執法局應通過相關途徑積極爭取各級政府的財政支持，提高辦公經費等的投入水平。要改變“以罰代管”的“執法經濟”，樹立公正、廉潔的執法形象，惟有從根本上解決辦公經費不足、車輛短缺、硬件設施缺乏以及執法人員工資、福利待遇保障等問題。執法機構所需經費必須由市政府財政予以全額保障，嚴禁以“罰沒收入返還”作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。提高城市管理行政執法人員的工資及福利待遇，有利于調動廣大行政執法隊員的工作積極性，可以有效杜絕“靠執法養執法”、“執法靠狠、經費靠罰”的作法，避免“執法經濟”的不正常現象。
　　 第三，努力提升執法人員的綜合素質，提高執法人員業務水平。近年來，城市管理行政執法人員的素質和業務水平問題越來越受到關注，柳州市城市管理行政執法局應結合現有人員實際，采取多種途徑進一步提升執法人員的法治觀念、溝通協調能力、專業知識、專業技能等，從而更好地適應新形勢下城市管理工作的需要。城市管理行政執法工作的對抗性較強，且直接面對執法對象，如果簡單地采取強制措施，很可能引發矛盾，嚴重的情況下甚至可能引發暴力沖突和群體性事件。因此，平時應加強對執法人員法律知識、人本觀念的學習，引導執法人員牢固樹立依法行政、法律面前人人平等、尊重和保障人權等社會主義法治理念，確立“以人為本，公平正義”的執法理念，使得城管執法人員將合法、合理性結合起來，既要考慮現行法律的規范性，也要考慮城管執法的社會效果。此外，還要強化對執法人員業務知識和業務技能的培訓和考核，加強執法人員業務技能訓練，培養扎實的業務能力。執法過程中復雜多變的情況，要求執法人員苦練基本功，能在最短的時間，準確無誤地填好執法文書，以最簡單、最方便的辦法處理問題，以減少沖突和對抗。
　　 第四，樹立行政執法的良好形象，強化各項監督制約機制建設。城市管理行政執法的對象主要是社會的弱勢群體，他們生活在社會的底層，生活條件和生活環境都相對較差，如果簡單地對他們在城市中的違章行為進行強制處理，甚至采取暴力執法手段沒收其生產經營工具，無法有效達到城市管理的最終目的，也容易引發社會各界對城市管理行政執法工作的誤解和偏見。因此，應深入開展對城管執法人員全心全意為人民服務的宗旨教育，大力弘揚文明執法、秉公執法的工作作風，樹立行政執法隊伍中的先進典型，宣傳他們的先進事跡，引導執法人員學習他們的執法技巧和工作經驗，從而切實改善執法人員的工作作風，樹立行政執法人員的良好形象。此外，應強化對柳州城市管理行政執法工作的監督制約機制，特別是充分利用信息網絡環境下的監督手段和方式，采取公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結果等形式，完善外部的監督，特別是權力機關的監督，主動地接受人大的監督以及社會輿論和人民群眾的民主監督。在群團組織、社會各界聘請廉政監督員，健全群眾性監督網絡，定期召開座談會，傾聽意見和建議，虛心接受批評和監督。通過健全信訪制度、舉報投訴制度等方式接受社會的監督，把嚴格執法、秉公執法落實到人。
　　 參考文獻：
　　 1.尹艷華.現代城市政府與城市管理[M].上海大學