公共治理視角下我國地方政府機構改革分析

　　 摘要：近年來，我國地方政府機構改革，漸漸走入視野，但多就中央與地方關系而言，或者則從地方政府機構改革面臨的問題與阻礙入手，分析地方政府改革，而未以一種有效理論為指導來探討地方政府機構改革。在強調“多元-參與”的當下，地方機構改革必須用新的理念來指導。因此，將強調多方參與的公共治理理念引入地方政府機構改革就具有一定的現實基礎與實際意義。
　　 關鍵詞：公共治理；地方政府；機構改革
　　 地方政府機構改革一直是我國理論與實踐的熱點問題，在強調“多元-參與”的當下，對地方政府機構改革的分析，應該將強調“多元、參與、協作”的公共治理理念引入地方政府機構改革當中。
　　 一、當前我國地方政府機構改革的滯后
　　 雖然我國中央政府機構改革以及中央與地方關系的調整已開展多次，然而地方政府的機構改革卻又顯滯后。
　　 第一，政府層級較多，管理幅度小。我國四個層級的地方政府處于一個等級制中，下級對上級負責，形成了一種“負責-約束”的制約機制，這種機制“使垂層行政人員難以準確的理解高層愈圖，無法保證各項決策的正確執行。”此外，還使下級政府缺乏應有的決策自主權和對突發問題做出及時反映的優越性。
　　 第二，機構設置職能交叉，互相推諉，導致行政成本提高，行政效率降低。我國政府機構的“直線-職能”式的組織結構在運行中實際上已經形成了一種網狀的行政管理體制。這種體制在實際運行中導致一些職能部門間出現職能交叉或職能不清，甚至出現某些“空洞”。
　　 第三，“上行下效、職責同構”仍然是我國地方政府機構設置的一大特點。 “在縱向政府間‘職責同構’模式的影響下，當代中國的地方政府形成了完全雷同和高度整齊劃一的地方治理結構。”這種縱向政府間的“上行下效、職責同構”的模式，使下級政府不能根據自身地方特點少設某些職能部門，使行政成本的增加，行政管理的低效。
　　 第四，觀念轉變較慢，多元參與不足，服務意識不夠。在強調多元主體參與社會公共事務治理的當下，部分地方政府仍然把地方治理視為政府惟一的特權而不敢放開，未能博采眾長。此外，地方政府仍然重視“管制”而非“服務”，對自身的角色定位依然是事務管理者而非公共服務的供給者。
　　 二、公共治理的理念要求
　　 公共治理是一個上下互動的管理過程，要求以多元的、民主的、協作的行政模式管理公共事物。“政府的角色不是劃槳而是掌舵，不是控制而是協調。”
　　 公共治理首先強調的是注重顧客——公民的意見和治理結果，政府要傾聽民眾呼聲，注重對社會公眾的需求的了解和回應，要求建立回應性政府和責任性政府。
　　 其次，公共治理要求在公共事務領域的多元參與和多中心。政府須摒棄傳統的對公共事務的“壟斷”，要注重發揮企業、第三部門以及公民的共同作用。政府要充分挖掘各種管理工具的潛力，重視社會各組織之間的平等對話與合作。
　　 再次，公共治理強調對公共事務管理的彈性化。面對多變的社會環境、差異性的地區環境、繁雜的社會事務、多樣的社會需求，沒有千篇一律的政府機構設置，以及處事程序與方式，因此要做到因地制宜，因時制宜。
　　 “如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求。”這是公共治理理念關注的重要問題。因此，基于公共治理理念的顧客導向性、回應性、多元性、彈性化的要求，地方政府必然要對其機構設置、職能方向、角色定位等進行重新思考與定位。
　　 三、法國與日本地方政府機構設置的經驗分析
　　 法國、日本和中國同為單一制國家，在某些領域具有一定的相似性。與法國而言，我國與法國同為中央高度集權的單一制國家，地方的自主權較少；日本雖然推行地方自治，但日本在一定程度上仍偏向于中央集權型。我國與日本同樣東方國家，均受中華儒家文化影響，具有一定的相似性。然而，日本現代化進程中較多學習了西方的經驗，又具有一定的借鑒意義。
　　 （一）法國地方政府的機構設置
　　 在法國的大區、省與市鎮的地方行政組織關系上，大區側重于經濟與社會計劃和領土整治。“省負責農村事務，在制訂和實施支援農村計劃中有決定權，但也必須征求各鎮的意見。市鎮在城市規劃、建設和管理方面享有充分的自主權。”同時為適應社會經濟生活的發展，以及作較大的區域發展統籌規劃的需要，出現了市鎮間的合作。“市鎮組合”是農村市鎮的合作形式，主要管理市鎮間共同性的經濟和行政事務；而作為城市及其附近的市鎮組成的“城市共同體”則主要考慮“整個共同體的現3cb9e1342ee59361eee9a2658ee2abfe代化計劃，如綠化、住房建筑、火警、救護、供水、文化體育設施管理等”。
　　 （二）日本地方政府機構設置
　　 二戰后，日本地方政府強調以間接調節為主、行政干預為輔的輔導型和服務型的政府職能。雖然日本實行地方自治制度，由于地方政府掌握的財權決定其實際所能發揮的作用，因此其地方自治權較有限。“由于地方政府的自主性收入即地方稅收入在其預算中只占 30% 左右，因此日本的地方自治被戲稱為‘三成自治’。”
　　 日本的地方政府包括都道府縣和市町村等機構，“保留了都道府縣和市町村之間的上下指揮、監督的科層結構。”但二者彼此獨立，原則上不存在上下級的領導與被領導的關系。道府縣為“廣域的地方自治體”，對于廣泛的行政事務，一般都是由都道府縣來處理，“這樣就使都道府縣成了即受中央政府一定的監督制約，又同市町村保持一定的協調關系作用的機構。”在地方政府的部局設里上也是因地制宜。例如，在知事之下，東京都設有10個局，北海道設了9個部，府和縣按人口多少設4-8個部不等。
　　 （三）法國與日本地方政府機構設置的經驗分析
　　 根據上述對法國和日本的地方政府機構設置的介紹，我們可以看出以下共同點。
　　 第一，地方政府層級很少，且可以直接面向底層。法國地方政府雖然有三級，但作為地方較高層級的大區與省在制定計劃時，都要聽取鎮的意見。而日本都道府與市町村原則上是不存在上下級關系，因此，其地方行政層級就更少，就更能直接面向社會。
　　 第二，地方政府無論是上下級還是同級機構之間，職責劃分非常明晰。無論是在法國的大區、省與市鎮之間，還是在日本的都道府與市町村之間，它們各自的職能、權責劃分都很清晰，不存在著職能的同一性與重疊交叉。
　　 第三，機構部門設置的因地制宜而非一刀切。在法國雖然地方政府具有上下級關系，但是機構的設置與職能亦并非均一致。例如，“市鎮組合”與“城市共同體”之間的區別；而在日本更是因地制宜按人口多少與經濟發展情況來確定各地方機構的設置多少。
　　 四、公共治理視角下我國地方政府機構設置的改革方向
　　 在公共治理視角下，地方政府機構改革要求以“上下互動，重視公共服務，強調多元、民主、協作”等為理念基礎，實現互動回應、多元參與以及彈性化的政府機構設置模式，以便構建回應型與責任型政府。
　　 第一，加大因地制宜的力度，有差異性地設置地方政府機構。“機構設置差異性是處理中央政府與地方政府及地方各級政府機構設置關系的重要原則。”地方人口多寡的不同、經濟發展水平的不同、社會發育程度的不同，這些都直接導致地方事務差異性，這就必然決定不同地區地方政府職權的差異。根據公共治理理念，地方政府機構的設置也應具有差異性，應根據不同地方的發展階段與特點以及歷史情況，酌情增添或減少某些職能部門的設置。
　　 第二，明確界定行政職能所屬的政府層級。我國可以學習法國的大區與省之間在職能劃分上的經驗。減少“上行下效”、“職能一致”的情況。“應當先將行政職能明確到某一級政府，在此基礎上推行大部制，如明確縣級政府管理農業或林業，則市級政府不應當有農業或林業管理職能，相應也就不會有市農業局或林業局。”
　　
　　 第三，彈性化設置地方政府機構，減少行政層級。多元參與和多中心治理要求政府機構層級的簡化、機構數量的減少，而增加政府機構的管理幅度，從而利于多元參與的協作機制的構建和多中心治理地開展。按照公共治理理念的原則，為了更好地實現廣泛的參與，在某些地區可以適當擴大現有某層次政府的管轄幅度，相應地減少層級的設置，做到既因地制宜又實現彈性化。
　　 第四，清晰橫向各政府部門的職責權限，同時推行大部門制。回應性政府與責任性政府對于政府機構的設置而言，則要求政府機構的職責權限清晰，從而對于公眾需求能夠馬上由相應的部門做出及時的反應。職責清晰是構建回應性政府的前提基礎，只有政府部門之間職責的清晰才不至于政府部門之間“踢皮球”，從而做到有效的回應。而推行大部制，把性質相近或有直接關聯的公共事務納入到一個政府部門的職責范圍內，既在機構設置本身就先做到了“職責清晰”，又有利于回應性與責任性政府的構建。例如，南京市推行的 “一站式政務超市”，即市政服務中心暨公共資源交易中心。“13個單位共50個窗口，一字排開，319項政務服務‘同堂’辦理。”此舉正是構建職責清晰，行政高效的回應性政府的真實寫照。
　　 五、結論
　　 公共治理理念要求構建回應性與責任性、多元化與彈性化的政府治理模式。這對我國地方政府的機構改革而言，則要求既要在橫向上下功夫，又要在縱向上做出區分。縱向上，一是要注意合理規劃政府的層級，二是要注意區分上下級政府機構間的差異性，三是要明確劃定行政職能所屬的行政層級，而非從上至下層層設置。在橫向上，首先要明晰同一層級政府部門之間的權責，既要保證行政事務有對應的部門負責，又要保證各自職能的非交叉與非重疊。
　　 參考文獻：
　　 1.石黃慧.構建扁平化政府組織結構的建議[J].廣西大學學報(哲學社會科