教師流動政策的能力限度及其定位

　　編者按：羅馬建成，非一日之功。當前我國城鄉之間、區域之間、校際之間的教育發展水平存在較大差距，且有著進一步拉大的趨勢。與基礎薄弱學校、農村學校相比，所謂的示范校、優質學校等有著無與倫比的優勢，其中一個主要方面就是擁有一流的師資。薄弱校不經過多年的積淀很難發展成為優質學校；薄弱校的新教師，甚至包括其骨干教師都很難在短期內成為優秀教師；優秀教師團隊的培養也是如此。鑒于此，很多地方教育行政部門先后制定了旨在通過均衡配置師資促進教育均衡發展的教師流動政策。但各地當前的教師流動政策究竟能起到多大作用；各地制定的政策有哪些不足和亮點，將來的教師流動政策應當怎么制定；要想更好地實現教育均衡，是否還要通過綜合性更強、傾斜度更大的舉措？這些問題，值得我們進一步深入思考。為此，本刊特邀北京教育科學研究院郝保偉和北京師范大學吳蔚分享他們的研究發現。
　　促進教師流動已經成為我國各地區推動教育均衡發展的重要舉措之一，北京、江蘇、安徽等各地紛紛出臺了教師流動政策，以期通過均衡配置師資，實現教育均衡發展和教育公平。然而，教師流動政策是有其自身能力限度的，其能否擔負起這一價值目標的“重任”，受到諸多因素的影響與制約。分析影響、制約教師流動政策的因素，對于科學、合理界定教師流動政策的內容和目標具有重要意義。
　　一、教育政策及其能力限度
　　教育政策的能力限度是指教育政策作為政府調控教育的手段在調控教育問題時所能實現的范圍和程度。從學理上分析，任何教育政策都指向特定的教育問題，有其發揮調控作用的范圍和程度，有著明確的預期目標。“盡管這種范圍可能是模糊的，不如自然科學領域那樣清晰，但確實是存在的。”教育政策實踐活動亦是如此。教育政策的能力限度，表現為兩個方面，一是某一教育政策所能施加影響的范圍，二是對某一教育問題的調控所能達到的程度。教育政策的能力限度，受到來自教育系統內外部諸多因素的影響與制約。
　　教師流動政策作為一項具體的教育政策，對教師流動問題和教育均衡發展的影響有著一定的廣度和深度。分析影響和制約教師流動的諸多因素，對于合理界定教師流動政策的目標與價值定位、科學界定教師流動政策的內容要素、確保教師流動政策發揮實效等具有重要的政策實踐意義。
　　二、影響教師流動政策能力限度的因素分析
　　教師流動政策涉及對現行教師管理體制的突破，涉及眾多相關者的利益，因而其能力限度、執行效果都不可避免地受到這些因素的影響與制約。同時，教師流動政策自身內容的規定性、執行落實過程的管理也在很大程度上影響著其政策效果的發揮和政策目標的實現。
　　1.現行教師管理體制阻礙著教師流動
　　（1）教師聘任制阻礙著教師流動
　　依據《中華人民共和國教師法》，教師和學校簽訂的是聘任合同，是一種勞動合同關系，雙方法律地位平等，而教育行政部門和教師并無直接的法律關系，因此沒有權力直接要求教師參加流動。教育行政部門出臺教師流動政策強行要求教師流動，違反了教師聘任合同制的內容，損害了教師的合法權益，使得教師處于不利地位。所以，若強制推行教師流動政策，勢必造成學校和教育行政部門違約、違法，教師可以拿起法律的武器維護自身的權益。
　　（2）現行中小學教師編制制度和編制標準制約著教師流動
　　在當前教師編制標準下和各級教育行政部門對中小學教師的管理實踐中，廣大中小學普遍存在編制偏緊的問題，“一個蘿卜一個坑”，甚至“一個蘿卜幾個坑”。因此，現實情況往往是優質學校難以派出教師參加流動，普通學校也沒有崗位安排流動進來的教師。所以，在編制如此緊張的情況下，無論是優質學校還是普通學校，在教師流動上都面臨著這一瓶頸。優質學校派出了骨干教師參與流動，其工作崗位由誰來頂替，對校長來說是不小的管理難題。
　　（3）相對固定的學校崗位比例結構制約著教師流動
　　現行的聘任制是按崗位設置來管理的。學校教師的各級各類崗位設置比例是相對固定的，與學校教師的職稱結構、績效工資密切相關。若接收流動過來的教師，而學校卻不能提供與其職稱相應的崗位，造成高職低聘現象，既影響流動教師的工資收入，也會影響他們的工作積極性。崗位設置制度給學校的管理和教師個人的發展帶來諸多難題，這在一定程度上制約著學校和教師參與流動的積極性。
　　2.教師頻繁流動給學校管理與教學帶來一定沖擊，優質學校參與的動力不足
　　（1）優質學校派出骨干教師參與流動的動力不足
　　在教師流動政策的執行過程中，優質學校存在著選派骨干教師參與流動的動力不足問題。據在北京市的調研，許多城鎮名校的校長明確表示，他們不愿意派出自己的骨干教師，也難以派出骨干教師。究其原因，除了編制緊張，沒有機動編制之外，更為重要的一個原因是，骨干教師的流出，即便周期不長，也會起到稀釋學校優質師資的作用，影響優質學校的教育教學工作。所以優質學校對教師流動政策的認可度較低。
　　（2）流動比例過大給學校的日常管理和長遠發展帶來負面沖擊
　　教師隊伍較大比例的流進流出，不僅給學校的日常管理帶來較大難度，也違背了教師隊伍建設的規律，會使學校的師資隊伍建設缺乏長遠規劃，影響學校培養師資隊伍的積極性。從長遠來看，必將不利于學校的戰略發展。
　　（3）教師頻繁流動給學校文化的傳承帶來影響
　　教師既是學校文化的創造者，也是學校文化的承載者、延續者，教師頻繁流動，會對學校的文化帶來不良沖擊。這是因為學校文化的形成需要較長時間的積淀，若教師大比例、頻繁地流出流入，勢必沖擊學校文化的整體性、穩定性。長此以往，會對學校的校園文化建設產生非常不好的影響，使學校缺乏文化積淀，難以形成辦學特色，成為沒有文化、沒有生氣與活力的“流水線工廠”。
　　（4）頻繁更換教師必將影響學生的學業
　　除了流動教師適應新學生之外，還存在學生適應新教師的問題。如果學段中途更換新教師，學生在心理上對新教師的接納程度、接納時間的長短，以及對新教師管理風格、教法的適應、自己學法的調整等等都是必須考慮的問題，若教師和學生雙方磨合不當或者時間過長，都將影響教育教學效果，影響師生關系，影響學生的學習成績和成長。
　　3.交通、生活、家庭、適應新環境等問題影響著教師參與流動工作
　　調研發現，除非施以一定程度的誘惑或強制，很少有骨干教師會主動申請參加流動。在名校、示范學校、城區學校，教師的社會地位高，工作條件好，待遇高，生源質量高，教學容易出成績；在進修、在職讀研、出國考察等方面有更好的機會；子女入學也有優惠條件等。而這些條件是普通學校、農村學校教師所不具備的。再加上路途遙遠、條件艱苦、家庭情況等，優質學校、城鎮學校的教師不愿意流動到工作條件差的學校。在將流動與評優評職掛鉤的情況下，有的教師寧愿不評高一級職稱，也不愿意流動到薄弱學校、農村學校和山區學校。
　　（1）不論是區域內流動，還是跨區域流動，交通與住宿都是一個顯著的問題。交通成本高，住宿不便，直接影響著教師的工作心態和成效。加上參與流動的教師一般為中青年骨干教師，都面臨著“上有老，下有小”的家庭狀況，他們一旦被派到較遠的學校工作，就難以照顧家中老人的生活和孩子的學業。長時間在外支教也會影響夫妻雙方的感情，影響家庭穩定。
　　（2）城鄉之間、校際之間存在差異，學校間的校園文化、教研文化、生源質量、社會資本、家長素質等也都存在較大差異。新到一所學校，參與流動的教師和新領導之間、和新同事之間，尤其是和新學生之間，都需要較長時間的磨合和相互適應。流動的教師在短期內難以適應學校的一切，至少需要半年的磨合時間才能適應新的環境，逐步融入到學校的主流文化之中。
　　（3）兼職支教，城鄉中小學“手拉手”，參與的教師都屬于兼職流動。在當前編制緊張的情況下，他們不但要保證自己學校的工作量，還要額外擔負支教和“手拉手”的任務。這無疑會造成這些教師的超負荷運轉。
　　（4）參與流動的教師在普通學校或者農村校工作，由于生源質量、學校文化、資源和各種進修學習機會等各種因素，其專業發展可能停滯，甚至倒退；流動結束回到原學校時，很可能已經難以勝任原學校的教育教學工作，或者難以再評上高一級職稱。還存在一種情況，部分流動的教師在流入學校的任教學科與原來所教學科不一致，這種現象更會阻礙這些教師的可持續專業發展。
　　4.教師流動政策本身的完善程度、執行過程的管理等影響著其政策效力的發揮
　　教育政策內容，從根本上決定著教育政策的實效。就教師流動政策而言，其內容包括流動的對象、流動的比例、流動的性質、流動年限、流動范圍、激勵措施等要素。僅以流動對象為例，若界定為區級及以上骨干教師，則參與流動的教師的規模就比較小；若界定為全體專任教師，則流動的規模就比較大。而流動比例同樣影響著流動的規模，這些要素都直接決定著流動政策的影響力和預期實效。
　　除了政策內容本身，政策執行過程也直接決定著政策的實效。影響教師流動政策執行過程的因素有政策執行者的素質；政策各利益相關者的態度和責權利關系，包括各級教育行政部門、流出學校、流入學校、流動教師本人及其家屬、流入學校的教師和學生等；政策執行過程的監督管理及落實情況；執行過程中流動政策與其他教育政策之間的統籌協調等。
　　三、對教師流動政策的目標、價值定位的思考
　　1.社會經濟發展的非均衡性和教育體制、教育政策的不完善性共同導致了教育的非均衡發展，包括師資配置的不均衡
　　實際上，師資配置的不均衡只是加劇了教育的非均衡發展，而并非導致教育在區域之間、校際之間非均衡發展的核心要素。區域之間、城鄉之間社會經濟發展不平衡是我國的基本國情和客觀事實。東部、中部、西部之間存在較大差距。同一地區內的不同區域之間，社會經濟發展水平差距也較為明顯。社會經濟的發展是教育發展的基礎和動力，其發展差距從根本上決定了區域教育發展的非均衡性。
　　在體制和政策層面上，教育資源投入的傾斜直接導致了城鄉之間、區域之間、校際之間發展的差距。我國基礎教育“由地方負責、分級管理”的管理體制，將基礎教育尤其是義務教育發展的主要責任推給了地方政府，尤其是縣級城府，這往往導致富裕的省份、富裕的縣市地區其對教育的投入能力較強，教育發展較快，大大領先于落后地區。
　　“重點校”政策是導致校際發展差距的直接政策原因。我國基礎教育“重點校”政策由來已久。從1952年到20世紀90年代，國家出臺了一系列關于“重點校”建設的政策，全國各省市自治區都先后形成了一大批重點小學、重點中學。重點中小學分布集中于縣及縣以上的大中城市，包括國家級重點校、省市級重點校、縣級重點校、行業重點校等等，不一而足。
　　“重點校”是在教育資源稀缺的情況下，將公共教育資源集中向部分學校傾斜，以推動其辦學條件的極大改善和教育質量的提高，使其能為培養頂尖人才的上一級學校輸送更優質的生源，同時打造一批具有輻射作用的“示范校”。因此，在有關建立重點中小學的政策文件中，都對重點學校的人員配置、教育經費投入、辦學條件、教育教學管理等做出了十分明確的傾斜性規定。“重點校”政策擴大和加劇了基礎教育的不均衡，與政府公平地分配公共教育資源、提供均等化教育服務的基本職能相違背，是基礎教育群體間入學機會不公平，尤其接受優質教育機會不均等的制度原因。長久以來，這些“重點校”利用政策的偏愛，累積了無以倫比的“資本”，而這些因素的累積，其中包括優質師資，反過來又進一步強化了這種累積效應，進一步拉大了與其他學校的發展差距。
　　2.均衡配置師資是促進教育均衡發展的有效手段，但不是唯一手段，不能從根本上實現教育均衡發展的目標
　　導致教育非均衡發展的因素是復雜的、交織的，既有歷史的遺留因素，也有現實政策的助推。社會經濟發展的非均衡性是導致教育非均衡發展的根本原因；行政主導體制下，對各種教育資源的非均衡配置是導致校際間發展不平衡的政策性原因。影響教育質量的因素有很多，地域文化、校園文化、師資水平、辦學條件、生源質量等都是影響教育質量的因素，而教師只是其中的一個因素。優質教育質量是眾多因素共同發揮作用的結果，優質師資并不等于優質教育。從長遠來看，政府在繼續保持教育投入穩定增長的情況下，均衡、協調地配置各種教育資源，有利于實現教育均衡發展。若僅讓教師階段性地流動起來，沒有教育管理體制一體化、經費保障水平一體化、辦學條件一體化、教師編制一體化、教師待遇一體化、生源配置均衡化等配套措施，很難真正實現均衡發展。
　　3.教師流動政策難以根除愈演愈烈的“擇校熱”
　　“擇校熱”高燒不退的深層次“熱因”是應試教育的指揮棒下優質教育資源的稀缺。區域之間、校際之間優質教育資源配置失衡、不合理，優質中小學數量有限，難以滿足家長和學生的需求。如前所述，優質師資并不必然等于優質教育，即是說僅有好的老師并不必然就能產生好的教育質量。家長們“擇”的并不僅僅是優質師資，還包括良好的校園文化、一流的硬件設備以及學校的聲譽等。因此，指望通過教師流動政策遏制“擇校熱”，恐怕只是杯水車薪。
　　4.提高教師流動政策的科學性、民主性，加強對執行過程的監督與評估
　　影響教育政策能力限度的因素并非僅僅體現在執行環節，在政策執行之前的各個環節就已然存在諸多限制因素。政策內容本身就是一個非常重要的因素。因此，要通過提升決策的科學化和民主化水平，科學、合理地界定教師流動政策的要素。民主化一方面是為了“集智”，提高政策的科學性，另一方面是為了給各方利益相關者表達的渠道，完善政策內容，提升后續政策執行的效率。教師流動政策的要素主要包括流動對象、流動性質、流動比例、流動范圍、流動時限、激勵措施、保障措施等，這些要素內容的不同界定，直接決定著教師流動政策的內容、影響范圍和預期成效等。
　　當地教育行政部門、流出校和流入學校要切實加強對流動教師的管理與考核工作，實施過程管理，定期考核。各級教育行政部門要做好資金、政策等方面的激勵和保障工作，協調好教師流動政策與其他相關政策的統籌關系，確保教師流動政策運行順暢，要強化對教師流動政策執行過程的監督與評估，明確自身、學校和教師本人的責、權、利，提高政策執行過程中的信息透明度，完善政策執行的責任追究制度。流出校要加強責任意識，甘于奉獻，派出真正的骨干教師，加強和流出教師的聯系，做好指導與支援工作，解除其后顧之憂，使其在流入學校能夠真正發揮引領和輻射作用。流入學校要合理安排流動教師的工作量和工作崗位，做好住宿、交通等后勤保障，確保流入教師縮短對新環境的適應期，盡快融入新環境，卓有成效地開展工作。
　　本文系作者主持的北京市教育科學“十一五”規劃重點課題“北京市中小學教師區域流動制度研究”的研究成果，課題編號：AIB10217。
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　　（作者單位：北京市教育科學研究院）
　　（責任編輯：孫彥