農業污染防控亟需加強政府公共服務

　　摘要：保護生態和污染防控是全世界共同關注和亟需解決的問題，長期以來，在我國城鄉二元結構的現實下，公共投入與服務在農村供給不足制約了農業污染防控與農村環境保護，使得農業污染日益嚴重。現階段，必須加強政府公共服務，發揮政府在農業污染防控中的主導作用，構建和完善農村環保工作體制機制，建立長效的公共投入機制，綜合防控農業污染。
　　關鍵詞：公共服務；公共投入；綜合防控；農業污染
　　我國是一個農業大國，農業、農村、農民問題，是制約整個國民經濟發展的重大問題。長期以來，基于我國城鄉二元經濟結構的局限，農村公共服務供給呈現不均衡狀態，相對于城市和工業的污染防控和治理而言，政府在農村環境保護和農業污染的防控建設投資方面的公共服務供給不足。當前，農業污染越來越受到社會各界的關注，也有很多專家和學者針對農業污染治理技術和綜合防治政策做了的大量研究。但必須考慮到的是，農業污染及其防治具有很強的外部效應，市場在該領域是失靈的。因此，綜合防控農業污染，必須加強政府公共服務職能，發揮政府的管理和調控作用。
　　一、農業污染防治必須發揮政府的主導作用
　　（一）農業污染界定及其主要來源概述
　　農業污染主要是過度使用化肥、農藥等農用化學品造成的農作物及土壤污染，人畜糞便等有機肥料對水資源的污染，大棚、溫室種植中廢舊塑料膜等材料不合理處置造成的污染，以及農業機械作業產生的粉塵、焚燒農作物秸稈等產生的煙塵造成對大氣的污染等。農業污染危及農業生產乃至人類的生存與可持續發展。
　　在我國，隨著農業現代化進程的加快，農用機械、農用化肥、農藥的廣泛應用，以及農業產業化發展迅速，農業污染現象日益加劇。我國農業污染的主要來源有以下幾類：化肥使用、農藥使用、禽畜水產養殖排污、污水灌溉、農作物秸稈、農用塑料膜殘留、農村生活廢棄物、農村鄉鎮企業排污等。
　　（二）制約農業污染防控的因素分析
　　農業污染屬于非點源污染，很難監測，治理難度也比較大。加之落后的生產方式，以及農村薄弱的環保意識和管理的缺失，造成農業污染愈發嚴重。我國農業污染防控存在的主要問題及其制約因素主要有：社會的農村環境保護意識滯后、農業的生產技術和生產方式滯后、農村的環境基礎設施和公共服務體系建設滯后、農村的環境保護法制建設滯后、農村的環境保護體制建設滯后；國家對農村的環保事業投入嚴重不足。在二元社會結構下，農村的環境保護長期受到忽視，環保政策、環保機構、環保人員、環保基礎設施以及管理體系等在內的公共服務供給不足、供給制度缺失，導致農村極易“小污成大污”和“小污成大害”。
　　（三）政府主導農業污染防控的必要性
　　用經濟學的理論分析，農業污染具有外部不經濟效應，而農業污染防控具有外部經濟效應。在現行污染防控政策體系下，由于農業污染個體不用承擔生產造成的外部不經濟這一成本，因此會更多地利用資源生產，并產生外部不經濟行為，比如為了養殖方便，往河流中傾倒禽畜糞便，不考慮河水污染。而污染防控是整個社會收益，就個體來看，獲益不明顯，所以私人參與農業污染的防控缺乏積極性和主動性，也很少在農業生產中自覺減少污染，保護環境。政府在農業污染防控上必須發揮主導作用，加大農業和農村環保事業公共投入，通過制定法律法規控制，落實優惠政策激勵引導等措施，提高農村環保意識，綜合防控農業污染。
　　二、構建完善農業污染防控政策體系刻不容緩
　　（一）建立農業污染防控激勵制度
　　在污染防控與治理方面，制訂了一系列優惠政策：如一些城市對主城區環境污染安全隱患重點企業搬遷執行相關優惠政策；城市污水處理廠建設低價或無償征地，企業的排污費返還使用等等。而在農業和農村中類似的優惠政策還有待完善。針對農業污染防控也應建立相關優惠政策：鼓勵農民耕植時使用有機肥、綜合利用禽畜糞便、減少化肥使用，既減少了化肥生產帶來的污染，也降低了禽畜糞便的排放困難。可嘗試對禽畜糞便加工企業實行免稅激勵政策甚至開設專項撥款，對使用有機肥的無公害農產品實行財政補貼，以及生物農藥、生物肥料、可降解農膜等農業生產資料的開發和生產方面，給予項目資金和貸款支持。同時，對采取環境保護措施的畜禽養殖場等農業養殖戶或集體組織給予投資、稅收方面的優惠政策。按照以獎代補、以獎促治的原則，通過政策引導調動社會各階層主動參與農業污染防治，切實落實各項防控措施，改善農業污染現狀，保護農村環境。
　　（二）加強農業污染防控政策效率
　　我國關于農業污染防治方面已制定了相關法律，可是在《農業法》、《環境保護法》、《水污染防治法》等多部法律中只是提出了該規定所規范的主題性內容，而對于這些內容卻缺乏進一步的具體規定。可操作性不強，應學習借鑒國外的政策措施。美國在農業污染控制方面有系統的法律框架，如美國環保局實施了非點源污染管理計劃，農業部實施了鄉村清潔水計劃、國家灌溉水質計劃、農業水土保持計劃等。其他國家職能部門制定的如清潔水法案，最大日負荷計劃、殺蟲劑實施計劃等，并積極鼓勵農民對農業污染進行主動性控制，對減少面源污染起到很大作用。我國農業地區存在不同的污染程度，各地區土地利用類型也有很大差別，加上自然資源稟賦的區域差別，決定了農業污染防控必須制定較強針對性的區域政策。這就需要在中央的立法與政策基礎上，各地方借鑒國際先進經驗的同時，結合本地區實際情況，制定切實有效的污染防控措施和配套政策，提高污染防控效率。
　　（三）完善農業農村環保工作體制
　　在我國農村環境監測管理體系中，環保機構、環保人員的職責權限與農業和農村環境污染的防控工作實際不相符合，也不能調動農民參與農村環境保護和污染防控的主體作用，而農業污染的防控涉及多方短期利益，環保工作執行難度較大。完善農業農村環保工作機制，是加強農村公共服務建設的重要方面，這就要求各級政府必須明確在農業污染防控和農村環境保護中的公共職責，實現財權與事權的匹配。摒棄小團體利益和地方保護主義，切實抓好農業污染防控與農村環境保護。避免不切實際的形象工程、政績工程。
　　三、建立長效的公共財政投入機制為農村現實所期待
　　必須要統籌城鄉污染防控，調整現行城鄉之間環境保護的公共投入結構，建立統籌城鄉環境保護的公共投入體制，加大對農村防污治污的財政投入與管理服務。
　　（一）專項資金投入
　　我國城鄉二元機構的社會現實，使得城鄉環境污染防治財政資金支持嚴重不協調。隨著農村環境污染問題的不斷加劇，逐漸得到社會各界的呼吁與重視。從2010年起中央財政將用三年安排專項資金120億元，重點支持農村環境整村連片治理，約1億農村人口將直接受益。2010年，中國將集中整治一批環境問題最為突出、當地群眾反映最為強烈的村莊，使危害群眾健康的環境污染得到有效控制，環境監管能力得到加強，環保意識得到增強。農業污染防控與農村環境保護是一項長期而艱巨的重大工程，必須建立長效的、穩定的投入政策，并確保高效實施。
　　（二）基礎設施投入
　　農業污染防控和農村環境保護，政府方面要發揮主導作用。一是要支持搞好農業污染防控規劃工作和改善農村污染現狀，重點支持解決農村垃圾處理、禽畜糞便加工基礎設施建設。二是要引導和支持農民開發和利用清潔能源，鼓勵引導農民對污染防治基礎設施、沼氣池修建投工投勞。以新農村建設為契機，加大農村環保基礎設施的投入，建設垃圾處理、禽畜糞便加工場，改善村容村貌，保護農村生產生活環境。
　　（三）農業科技投入
　　綜合防控農業污染，必須強化政府服務職能，建立高效的農業技術研發、推廣體系。一方面要保證農業科技研發與推廣的投入，大力支持農業綠色環保新材料、新產品的研發與引進，支持生態能源的開發與利用。加強對農民如何科學合理施用化肥、農藥的研究投入與培訓投入，向農民宣傳農業污染的原因和防治方法，鼓勵農民采用有效的技術和管理經驗，減少農業污染，增強農民生態環境保護意識。積極培養農業污染監測和防治技術骨干，培訓農民科技人員，保證農村環保事業的發展。
　　加強農村公共服務，綜合防控農業污染，對改善農村生態環境，促進社會主義新農村建設，實現農業可持續發展有著巨大的推動作用和深遠的意義。要與發展生態農業、循環經濟、低碳經濟相結合，以公共政策為引導，公共服務為依托，促進農業產業升級，轉變農業生產方式，促進可持續發展的農業現代化建設。
　　參考文獻：
　　1.袁平.農業污染及其綜合防治的環境經濟學研究[D].中國農業