城市經濟轉型與社會管理創新※
——基于遼寧省阜新市的調查

課題組

城市經濟轉型與社會管理創新※
——基于遼寧省阜新市的調查

課題組

阜新市在全國資源枯竭城市中成功實現經濟轉型的同時也在不斷探索社會管理創新方面的經驗，取得了一定成績，但是也存在許多問題。2011年出臺的《中共阜新市委、市人民政府關于加強和創新社會管理的意見》，為阜新市的社會管理體制創新提供了思路，指明了方向。本調研報告對阜新市社會管理創新作了較深入的分析，并提出對策性建議。

城市經濟轉型；社會管理創新；現狀；對策

一、阜新市創新社會管理體制中存在的問題

根據遼寧省委黨校與阜新市簽訂的 “市校戰略合作協議”，我們對阜新的社會管理創新作了大量的調研，發現在創新社會管理體制上存在下列問題。

（一）各級干部對創新社會管理體制的重要性認識不足

阜新市已意識到從中央到地方都很重視社會管理創新工作，但仍沒有從本質上理解社會管理創新的重大意義，內涵仍不夠明確、清晰。對我們的調研各個部門很重視，并且盡最大的努力全力配合，但是許多材料是臨時拼湊的，基本上是頭痛醫頭，腳痛醫腳，雖然做了許多工作，但是缺乏一個統一的規劃，停留在字面上，缺乏實際操作的具體方法和措施。2011年11月市委、市政府出臺了《加強和創新社會管理的意見》（以下簡稱 《意見》），在改革和創新社會管理體制上明確了領導、組織架構，提出了工作思路，規定了眾多工作部門詳細的工作規劃、計劃，但是多是原則性的，缺乏行之有效的辦法、做法、措施和對策。比如：《意見》中民政局的重點任務是“健全管理服務體系，加大對各類服務性、公益性、互動性社會組織的培育、扶持和監管力度。”再比如市委、市人大、市政府、市政協辦公室的重點任務是 “實行市委群眾干部介入各項重要決策，進行信訪穩定評價制度”。市委群眾工作部、市公安局、市中級法院、市檢察院的重點工作“創新社會矛盾糾紛調解機制”、“深化司法制度改革，提高公正執法水平，規范行政行為，提高依法行政水平”等等。

（二）行政管理體制改革不到位，有限政府的理念尚未真正確立

傳統計劃經濟體制基礎上形成的以單位制管理為主、街居管理為輔的體制模式仍未打破，表現在：一是社會管理的理念陳舊，重經濟建設、輕社會管理的思想很突出。一些地方過于強調GDP增長、招商引資、上大項目，對于社會管理缺乏興趣和熱情，經濟建設與社會建設之間，“一頭重、一頭輕”、“一條腿長、一條腿短”的問題比較突出。二是社會管理的組織體系仍未理順。政府的一元主體地位，長期壟斷了所有社會公共事務，發揮著“掌舵”和“劃槳”雙重功能，沒有形成社會公共事務多元主體共同治理的網絡。三是管控思想嚴重，有限政府意識淡薄。處于全能轉型過程中的政府總是習慣于凌駕于社會之上，很難形成治理理念，不能整合市場和公民社會的力量共同完成社會管理；習慣于對各種社會組織和社會成員進行全面而嚴格的控制、管制，很難形成公民社會理念，滿足不了公民的自由發展權利，阻礙了社會向自主、自立和自治的方向發展；習慣于從滿足政府自身管理的便利和自上而下的內部控制需求出發，采用行政強制力，造成管制有余而服務不足，很難形成服務理念。

（三）社會管理領導體制不健全，各級黨委政府對社會管理重視不夠

各級黨委、政府對社會管理不夠重視，致使經濟建設“一手硬”、社會管理“一手軟”，沒有建立相應的領導體制，沒有實現解決群眾利益訴求的職能化。調研中發現，在《意見》下發以前，社會管理創新工作由政法委牽頭，市民政局、公安局、市委組織部等部門配合，各個部門之間缺乏相互聯系的工作機制，各干各的工作，沒有實現相互協同、資源共享。社會管理工作是個系統工程，需要社會各個職能部門、非政府公共組織以及廣大公眾的相互協調、合作配合才能完成。在《意見》中提出，將阜新社會治安綜合治理委員會改為阜新社會管理綜合治理委員會。這個領導機構一看就是帶有很濃厚的維護社會穩定、社會治安綜合治理的味道，根本不能涵蓋社會管理的全部內涵。許多領導對社會管理創新的認識還停留在社會治安管理，社會安全、治安，維穩上，這只是幾個職能部門的任務，而不是整個社會管理的任務。將市委信訪局改成市委群眾工作部，由市委副書記張鵬任主任。但這個部的重點任務中仍是原則性的規定：“完善黨政主要領導作為維穩第一責任人等制度，發揮市信訪大廳核心平臺作用，整合資源，及時處理反饋各種合理訴求。強化各地區、各部門在維穩方面的協調性和聯動性”。“信訪大廳”隨著社會管理創新工作的深入，必將走向壽終正寢。

（四）社會組織管理體制滯后，發展受到制約

社會組織既是社會管理的主體也是社會管理的客體。由于民間組織難以獲得法律身份，政府對這些組織的管理和監管不足，社會組織管理體制滯后，官辦色彩濃厚。調研發現：一是絕大多數有重要影響的社會組織由政府創立，主要領導人由從現職領導崗位上退休下來或從機構改革分流出來的原黨政官員擔任。二是“分級登記、雙重管理”的管理模式，決定了社會組織的主管機關對其負政治領導責任，同時社會組織編制由政府確定、官員由主管部門任命、工作人員擁有公務員身份。三是社會組織中，社會團體的經費主要依靠政府財政撥款。對于自籌經費這類組織，如公益性捐助資金，雖然有關部門已經給予了捐者稅前扣除，但對籌資方的社會組織的收入仍無規范的稅制安排，不得不依賴有關部門出面“保護”。到2011年底在阜新民政部門注冊的社會團體、民辦非企業單位、財政部門審批的各類會計師事務所、司法部門審批的各級律師事務所總計829個。在《意見》中規定市委、市人大、市政府、市政協辦公室的重點任務是“實行市委群眾工作部介入各項重要決策，進行信訪穩定評價制度”，但沒有職能部門負起對社會組織監督、指導責任。《意見》中市民政局的重點任務是，“加強社區和‘兩委’組織居民自治的能力建設，構建社區和村管理服務站承接公共管理服務、社區和村綜合辦負責維穩的組織框架。加強志愿者隊伍建設，搭建多元化的群眾參與社會管理平臺”，也是原則的。對重點領域管理機制不完善，流動人口、特殊人群、“兩新組織”、媒體網絡等管理與服務均不到位。《意見》中第七、八部分雖然提到了流動人口和網絡信息管理，但在市公安局的重點任務有第5、13、16等三項，其中第5項是“加強對社區刑釋解教人員過渡性幫教安置工作，加強對肇事肇禍精神病人的監管”，對流動人口管理只字未提。網絡安全作為市委宣傳部的重點任務，而沒有作為公安局的重點任務。

（五）社區建設和管理體制改革進展緩慢，社會管理載體不夠明確

阜新市有7個縣區，共65個鄉鎮，619個行政村。到2011年，新建農村社區服務中心80個。但社區在社會管理中的作用有限，城市居民對于社區的認同感和歸屬感不強，對于社區事務的參與度不高，社區治理主體單一化、行政化。一是社區管理體制受傳統的“大政府”觀念和長期的行政化管理的影響，居委會仍扮演“政府派出機構的派出機構”的角色。二是現有的街道辦事處下設居委會的管理體制與真正意義上的社區管理委員會體制，在性質和功能上存在一定差距，居委會扮演著“政府的腿”和“居民的頭”的雙重身份，角色沖突，行政職能過重，自治任務較虛，政社不分。三是社區居委會行政性負擔沒有明顯減輕。由于政府職能轉變不到位，重心下移成了任務下移，一些本該由政府直接承擔的行政事務交給居委會，政府有多少塊牌子，社區就有多少副擔子，“上面千條線，下面一根針”。四是居委會、居民自治組織和物業管理公司三者間關系沒有理順，在社區管理中職責、權力、利益不清，沒有形成政府、社會和市場相互銜接、相互配合、各司其職的管理體制。目前，社區組織很多，但能夠作為治理主體的只有社區居委會，其他組織發育不全，有的與居委會重疊，有的屬于非常設機構，有的力量薄弱，都沒有成為獨立的治理主體。

（六）基層政權和社區任務重，編制少，經費不足

本研究還發現，術前矯形棒預彎弧度會影響AIS矢狀面平衡的恢復，適當增加矯形棒的胸段預彎弧度能夠更好地維持矢狀面矯形效果，與文獻報道一致［17-18］。但是當預彎弧度增加時，也會導致螺釘拔出應力增加，同時矯形棒的抗疲勞性會顯著下降，增加了斷棒的風險［15］。目前手術醫師在確定彎棒弧度時多由自身經驗決定，本研究初步探討了采用基于金屬棒性質的有限元模型預測矯形棒預彎弧度，為個體化設計矯形棒預彎弧度及矯形棒材料選擇提供了新思路。但本研究采用的是仿真模型，無法納入患者體質量、柔韌性、骨骼發育等情況，其可行性仍需進一步驗證。

到2011年底阜新市7個縣區的社區黨組織成員總人數451人，其中書記192人，副書記73人，委員186人。大專以上學歷的311人，女性352人。社區工作者總人數841人，其中主任186人，副主任287人，委員368人，書記兼主任的68人，中共黨員686人，占81.57%，平均年齡42歲，大專以上學歷的611人，占72.65%。從中共黨員人數、年齡、學歷結構看，這支社區工作者隊伍總體還是不錯的，但基層政權和社區建設仍有諸多難題，阜新市對社區的指導、支持、監督有些力不從心。一是任務繁重，人員編制較少，經費不足。基層政權和社區建設科是阜新市民政局內設機構之一，正科級辦公室，編制2人，該科室現有4名工作人員暫屬借調人員。二是社區基礎設施建設差。雖然全市社區基礎設施條件較以往有了改善，但距國家和省、市要求還有距離。特別社區服務中心項目建設上，目前阜新已經落在了全省的后面。因此，急需建設一個5000平方米的“阜新市社區服務中心”，創新社區服務方式，搭建為民服務平臺。三是社區工作者待遇不高。需要市政府在財政上給予支持和扶持。《意見》中對市財政局、民政局的重點任務是“按省規定的標準，落實社會管理綜合治理專項經費，并切實保障到位”，但是沒有具體的操作流程和保障方法。《意見》中規定市人社局的重點任務是“適應勞動力供給新變化，健全向城鄉全體勞動者的就業服務體系，完善促進就業的財稅金融政策體系。”“完善社會保險制度，建立適應農民工的社會保險制度，實現社會保險人群的全覆蓋”也是原則性的規定。

二、推進阜新市創新社會管理體制的對策建議

改革和創新社會管理體制，還需要大膽探索，積極實踐，努力開創一條新路子。從阜新實際出發，在社會管理體制改革上應著力于:

（一）提高對社會管理創新的認識，科學制定社會管理體制改革方案

需要深刻領會黨中央關于社會管理創新方面的指示精神，積極理順和探索阜新市社會管理創新的思路，阜新市已經邁出了可喜的一步。借用外腦，與省委黨校簽訂“市校戰略合作協議”，合作攻堅，把脈解困，推進社會管理創新。黨中央在“十二五”規劃中強調全面推進各個領域改革，需“更加重視改革頂層設計和總體規劃”。只有從社會管理改革的體制、制度、機制建設的層面，加大統籌力度、全面設計，對已經進行或將要進行的改革、創新進行更具操作性的連接，才能為有序改革與發展提供可供遵循的“序”。在2011年中歐社會管理論壇上，國務委員馬凱指出，社會管理改革需正確把握和處理好四個關系：努力實現維系社會秩序與激發社會活力的統一；正確處理政府主導和發揮社會參與的關系；既要及時有效化解社會矛盾，更要注重源頭治理；統籌現實社會管理和虛擬社會管理。阜新市應把此作為完善社會管理體制頂層設計的關鍵點，科學制定社會管理體制改革方案。一是有利于提高管理效率，減少社會行政成本。通過改革減少機構、理順關系、壓縮職能、下放權力、便利百姓，這是社會管理體制改革的初衷。二是有利于經濟社會發展，減少各種社會矛盾。通過改革解決經濟發展不平衡、不協調、不可持續的問題。三是要通過改革，不斷改善人民的物質和文化生活。只有圍繞這些原則研究制定方案，才具有實際意義。

（二）優化體制架構，健全社會管理創新工作的領導機制

要形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。社會管理體制改革的核心是管理機構的設置。我們以街道體制改革和居委會組織結構優化為例，以求為完善阜新社會管理工作的領導體系提供一些新的思路。關于街道體制改革，各地的看法不盡一致。有主張把街道建成一級政府，實行“三級政府（市、區、街）、三級管理”的城市管理體制；有主張繼續維持街道辦事處的派出機關性質，但應擴大其職權，使其成為城市社會管理的一個重要層次；有主張取消街道辦事處的，實行“兩級政府（市、區）、兩級管理”的體制。如安徽銅陵在2011年全面撤銷街道辦事處，成立大社區，強化居民自治功能。廣東在部分地級以上市城區開展城市基層管理扁平化試點，省編辦擬定的路徑：一是撤銷街道，實行“市—區—社區”的“二級政府、三級管理”體制；二是撤銷區，實行“市—街道—社區”的“一級政府、三級管理”體制。我們認為，如果把街道建成一級政府，實行“三級政府（市、區、街）、三級管理”，增加一級政權機關，不符合行政體制改革方向；如果取消街道辦事處，由區政府直接指導居委會開展社會管理和公共服務，又難以應對經濟社會快速轉型時期基層社會管理事項復雜，任務艱巨的現實。阜新市城區面積已達53平方公里，城市規劃面積674平方公里。城區人口已達95萬人，較2000年相比增加約11萬，流動人口大量涌入，居民利益社區化趨勢已經凸顯，利益主體多元化格局逐漸形成。基層社會管理和服務對象相當復雜，工作量成倍增加，已超出了市、區兩級政府所能承受的管理幅度。因此，我們建議在“兩級政府、三級管理”的總體框架內進一步細化阜新社會管理體制改革，也就是在街道黨工委和街道辦事處分別作為區委、區政府派出機關的前提下，優化其地位和功能，使其在基層社會管理體系中發揮主導作用。《意見》中提出建立組織領導體系，將阜新社會治安綜合治理委員會更名為阜新社會管理綜合治理委員會，以市委副書記張鵬為主任，常務副市長、政法委書記等10人任副主任，由市政府秘書長及各個黨委、政府主要部門、相關群團組織、大型國企一把手等56人參加的委員會。市社會管理綜合治理委員會下設辦公室，具體負責組織、推進、協調和監督社會管理工作。市直各部門明確相關科室和人員負責加強和創新社會管理工作，各縣區也成立了相應的領導機構，建立權責明確的工作機制。《意見》要求，“完善黨政主要領導作為維穩第一責任人等制度，發揮市信訪大廳核心平臺作用，整合資源，及時處理反饋各種合理訴求。強化各地區、各部門在維穩方面的協調性和聯動性。”我們建議學習鞍山模式，將“阜新社會治安綜合治理委員會”改為“阜新市社會管理委員會”，將市委群眾工作部改成群眾訴求工作部，將市信訪大廳改成群眾訴求中心。

阜新市民政部門注冊的社會團體共370家，其中市本級和縣區級各185家。民辦非企業單位440家，其中市本級245家，縣區級195家。司法部門審批的各級律師事務所，總共15家，其中合伙所11家，國資所4家。社會管理體制的創新，要充分發揮多元主體的協同、自治、自律、互律作用，形成多方參與、共同治理的局面，這就要求阜新做到：一是繼續實行備案登記制度，進一步發展壯大社區民間組織，特別是社區志愿服務組織、社區老年人組織、社區群眾性文體組織、社區慈善組織等。2010年廣東省民政廳出臺 “促進公益服務類社會組織發展”的規定，繼在全國率先實現行業協會民間化之后，又著力推進社會組織民間化。公益慈善組織注冊，不需有“主管單位”，只需“業務指導單位”，這一做法值得借鑒。二是搭建民間組織參與基層社會管理和公共服務的工作“平臺”。政府職能部門和街道辦事處及居委會，在社區服務中心（站）、社區文體活動中心、勞動保障服務中心等社區福利性、公益性服務設施中為民間組織提供必要的辦公用房和活動場所。街道和社區可將部分社區福利服務設施、服務項目委托給民間服務組織管理、運營，也可用政府購買服務的方式，吸引和扶持民間組織承擔部分社區公共服務。三是指導民間組織找準參與基層社會管理和公共服務的切入點，引導它們開展“社區成員所需，民間組織所能，黨和政府試圖解決而又力所不及”的服務項目。

（四）加強人才隊伍建設，造就一支高素質的社區專職工作隊伍

社區專職工作隊伍是指社區專職黨務工作者、社區居委會專職干部和面向社會招聘的社區專職工作者組成的社區工作者隊伍，是社區管理的骨干力量。阜新市加強人才隊伍建設需要做到：一是通過選聘結合拓寬社區專職工作者的來源渠道。應通過民主選舉使那些素質較高的居民進入居委會領導班子；也可通過面向社會招聘選拔一批文化程度較高、綜合素質較好、具有社會工作任職資格的中青年人才任社區工作助理。政府有關部門招聘的協管員等社區工作者，納入社區專職工作者行列，由社區黨組織、居委會統一管理，有關部門給予業務指導。二是通過逐步提高收入待遇，推進社區專職工作者的職業化進程。雖然阜新已多次提高社區工作者補貼標準，但按照省市建設社區標準要求，社區工作者的配備和落實福利待遇上仍顯不足。三是通過社區工作人才培訓工程，推進社區工作隊伍的專業化進程。要按照國家和遼寧省關于社區工作人才隊伍建設的要求，從專業培訓、崗位設置和職業制度建設入手，建立健全以培養、評價、使用、激勵為主要內容的政策措施，鼓勵社區工作者參加社會工作任職資格培訓和考試，使越來越多的社區專職工作者具備國家承認的社會工作任職資格。舉辦市級培訓班8次，培訓學員2000人以上，舉辦縣區培訓班36次，培訓學員5000人以上。

（五）推進信息化建設，建立以電子政務為支撐的社會管理體制

現實社會的一些問題不斷向虛擬社會蔓延，并呈現現實與虛擬之間遙相呼應的態勢。因此，要強化對虛擬社會的管理，重視對網絡輿論的把握和引導，同時要大力推進政府信息化建設，構建以電子政務為支撐的管理體制。對此阜新應積極借鑒沈陽市和平區、沈河區的經驗。2007年，和平區明確提出要切實把信息化建設放在全區經濟和社會發展的優先地位，成立了“數字和平”管理辦公室，專門負責全區的數字化城區建設工作。“數字和平”建設是在構建現代化信息綜合平臺基礎上全面整合全區的信息資源，形成以數字化與多媒體為根本特征、集區域經濟發展、城區綜合管理、社會事業服務和服務型政府建設于一體的信息共享與綜合體系。通過依托信息和網絡技術，通過政府的組織行為，用信息化、數字化的手段來處理、分析和管理整個城區，加強和改善對城區的綜合有效管理。2009年，沈河區成立了數字化城市管理監督指揮中心 （沈河區社會管理服務指揮中心），依托數字化城市管理平臺，積極開發建設具有13個子系統、51個模塊、187項功能的城市管理監督指揮系統，創建了精確、高效、全時段監控、全方位覆蓋的城市管理新模式。

（執筆人：周維強 課題組成員：薛艷榮、秦浩）

責任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2012）07－0076－04

※本文系中共遼寧省委黨校與阜新市委、市政府戰略協作課題階段性成果。