人口較少民族權益保障之立法思考*

譚萬霞

我國是一個統一的多民族國家，各民族發展水平參差不一，人口有占絕大多數的漢族，也有寥寥數千人的珞巴族、獨龍族等，這些人口數量極少的民族被稱為“人口較少民族”。［1］2005年5月國務院審議通過的《扶持人口較少民族發展規劃 (2005—2010年)》中將人口較少民族確定為22個，總人口63萬人，它們是:毛南、撒拉、高山、布朗、阿昌、普米、塔吉克、怒、烏孜別克、俄羅斯、鄂溫克、德昂、保安、裕固、京、塔塔爾、獨龍、鄂倫春、赫哲、門巴、珞巴、基諾族，其中毛南族和撒拉族在2000年第五次全國人口普查時人口已超過10萬人。2011年6月，國務院批準實施的《扶持人口較少民族發展規劃 (2011—2015年)》將全國總人口在20—30萬人以下的景頗、達斡爾、柯爾克孜、錫伯、仫佬、土族6個民族納入“十二五”扶持范圍，將人口較少民族數量增至28個。這些民族主要居住在內蒙古、云南、西藏、廣西、貴州、青海等西部和邊疆地區，大部分為跨界民族，與國外同一民族相鄰。經過六十多年的現代化建設，我國各少數民族建設獲得長足發展，人口較少民族也不例外，政治、經濟、文化、社會保障水平顯著提高。但同時，由于底子薄、根基淺等原因，人口較少民族社會經濟發展總體水平低下，面臨公共基礎設施薄弱、教育資源匱乏、社會保障滯后等眾多困難，直接影響到這些民族各方面權益的充分享有與行使。人口較少民族作為社會主義法治建設權利主體之一，伴隨國家民主法制進程的推進，權利意識逐漸增強，日益重視自身的權利訴求。因此，給予人口較少民族更多的關注，積極主動地探討其權益的法律保障，是每個法律工作者所應擔負和不可推卸的責任。

一、人口較少民族權益法律保障現狀

為了將已經形成的平等、團結、互助、共同發展、共同繁榮的民族關系深入推進，對人口較少民族給予更多關注與重視，國家在出臺和實施扶持人口較少民族發展政策之外，從法律層面對人口較少民族的各項權益予以保障，提供法律依據。當然，必須面對的是，目前的保障體系中仍然存在保障不力、權益缺失等現象，這將成為我們今后必需改進的方向和內容。

(一)平等權益的保障

民族平等是指民族不分人口多少、歷史長短、先進與落后，他們在國家的政治、經濟、文化和社會生活等各方面都要一律平等。［2］(P119)

我國《憲法》序言規定:“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強”。同時，第四條規定:“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。”憲法明確肯定人口較少民族作為國家的共同締造者，是統一的多民族國家的一部分，它們與其他民族具有同等法律地位。國家從憲法層面對人口較少民族平等權益保障作出的根本性規定，是我國人口較少民族法治建設的基本方向和首要原則。此外，我國《民族區域自治法》序言和第九條再次重申憲法對民族平等所作的規定，強調禁止民族歧視和壓迫，國家《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《人民法院組織法》、《勞動法》等都規定公民在法律適用上的平等，強調不分民族、種族在適用法律上的一律平等，不允許有任何特權。這些規定旨在闡明各民族的平等，保障少數民族尤其是人口較少民族在社會生活中免受歧視。

然而，作為我國根本法的《憲法》和作為自治區基本法的《民族區域自治法》更多的是綱領性、原則性的規定，對人口較少民族平等權益的保障缺乏具體的操作細則，面對那些歧視行為往往無力規制。其他法律在具體內容和實施上對人口較少民族的保障亦是十分欠缺，例如我國《刑法》，關于反對民族歧視的范圍仍然狹窄，僅是針對少數民族宗教信仰、民族文化、風俗習慣等方面的歧視予以禁止，缺少對于少數民族在更為迫切需要的經濟往來、就業、商業經營等機會上歧視的禁止;除外，該法的實施尤為重視證據，被害人必須自己收集證據來證明所遭受的歧視，其中的困難可想而知，最后的結果也可想而知。

(二)政治權益的保障

人口較少民族政治權益主要體現在民族自治權和民族參與國家政治生活權利兩個方面。

民族自治權是各民族自主地管理本民族內部事務的一種特有權利，這是我國少數民族聚居地方享有的國家政權管理制度下的法定權利。我國《憲法》第四條規定:“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”第六節規定民族自治地方的自治機關的具體事宜，明確人口較少民族享有自主管理本民族各項事務的權利，例如自主地安排和管理地方性的經濟建設事業、自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業等。《民族區域自治法》依據憲法作出相應規定。據此，人口較少民族中毛南、布朗、怒、獨龍、普米、塔吉克、鄂倫春、鄂溫克、保安、裕固、撒拉等11個民族建立了相應的民族區域自治地方，行使自治權，自主地管理本民族地方性事務。同時，憲法明確規定民族鄉作為我國行政區域的一種形式，旨在解決散雜居少數民族自主管理內部事務。人口較少民族共建立了50個民族鄉，為這些民族政治權利的實現提供了堅實的基礎和充分的保障。

國家對于人口較少民族參與國家政治生活權利是與其他少數民族一樣在相關法律中作原則性的規定，《民族區域自治法》第二章第十六、十七、十八條強調民族自治地方人民代表大會及其常務委員會中要有適當少數民族的代表，自治地方公務職位要有適當少數民族公民擔任，法律上的適當傾斜給予了人口較少民族參與國家政治生活的話語權。因此，人口較少民族與其他民族一樣擁有平等的參與國家政治生活的權利，它們都有全國和地方人民代表大會的代表;同時這些民族公民擔任公務職位數量大增，涉及政治、經濟、文化、社會事業等各個領域，人才隊伍的壯大、干部素質的提高為人口較少民族各項事業的發展提供了堅強的后盾。

當然，我們也會發現，還有不少人口較少民族并沒有建立自己的民族自治地方，他們享受不到民族區域自治制度帶來的優惠政策和特別照顧，因此無法行使管理本民族事務的自治權。民族鄉是少數民族聚居的鄉級行政區域，是不同于民族自治地方又不同于一般鄉的具有特殊地位的一級政權，它雖然具有一定的民族自主自治的權利，但又不同于民族自治地方的自治權利，不能完全享有《民族區域自治法》所規定的權利。［3］相應地，民族自治地方所擁有的自治條例、單行條例以及變通補充規定的立法權對于沒有建立自治地方的人口較少民族來說也無法想象。人口較少民族在參與國家政治生活權利方面，限于其人口數量特別少、居住分散且各方面發展較為落后等原因，政治參與意愿不強、積極性不高、參與程度較低、影響力有限。這些民族往往生活在艱苦的貧窮地區，大多為溫飽和生計奔波，嚴重缺乏參與政治的意愿和熱情，即使參與也多是被動參與，極少是自發主動地參與;人口較少民族的特點也決定了他們參與國家政治生活空間較小，參與的次數、頻率都有限，通常局限于小范圍如村、組之類社區的參與，影響力也較低。

(三)經濟權益的保障

前文列舉我國《憲法》的第四條規定，明確賦予人口較少民族進行自主管理本民族地方性事務的權利，人口較少民族可依據自身情況建立民族區域自治地方或民族鄉，有對本地方財政、經濟、教育等事務管理的自治權利。在《民族區域自治法》及《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》中有很多關于民族地方發展經濟的相關規定，例如《自治法》第二十五條規定:“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的特點和需要，制定經濟建設的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”該法第二十九條至第三十五條都是關于民族自治地方自主安排經濟發展的規定，《若干規定》第十五條著重對人口較少民族經濟發展進行了強調，規定:“上級人民政府將人口較少民族聚居的地區發展納入經濟和社會發展規劃，加大扶持力度，在交通、能源、生態環境保護與建設、農業基礎設施建設、廣播影視、文化、教育、醫療衛生以及群眾生產生活等方面，給予重點支持。”為人口較少民族經濟方面的權益提供了制度保障，使得人口較少民族既能夠與其他少數民族一樣享有國家規定的如經濟發展權、國家幫助權、民族自治地方的財政經貿管理權等，同時還能享有國家給予的特殊扶持的權利。

由于國家法律不完善、執行不到位、民族地區發展水平不高等原因，人口較少民族經濟權益的保障仍然存在不足。例如前文所及《若干規定》十五條的內容目前尚停留在原則層面，沒有相關立法對人口較少民族經濟發展各項權利進行細化，導致權利的具體行使缺乏操作性，一定程度上阻滯了該權利的實現。經濟的落后直接帶來人口較少民族地區生活水平的低下。2009年，2119個聚居村農牧民人均純收入為2591元，相當于民族地區平均水平 (3369元)的3/4、全國平均水平(5153元)的1/2。［4］不少人口較少民族生活比較困難，甚至生活在貧困線以下，發展經濟成為這些民族改善生活的唯一出路。

(四)文化權益的保障

少數民族文化權利有著豐富的內涵，它既包含少數民族成員作為一個普通公民所享有的享受文化成果的權益、參與文化活動的權益、開展文化創造的權益及對個人進行文化藝術創造所產生的精神和物質上的利益，也包含少數民族保持和發展其文化特性固有的生活方式的權益。［5］(P257)民族文化承載著一個民族特有的價值取向、涵蓋著一個民族獨特的文化認同感，對民族文化的保護得力與否直接關系到該民族的發展方向。因此，國家對人口較少民族文化權益進行了較為全面的規定。《憲法》第四條規定:“國家根據少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”第一百一十九條規定:“民族自治地方的自治機關自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業，保護和整理民族的文化遺產，發展和繁榮民族文化。”《民族區域自治法》第三十八條規定:“民族自治地方的自治機關自主地發展具有民族形式和民族特點的文學、藝術、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業，加大對文化事業的投入，加強文化設施建設，加快各項文化事業的發展。……”可見，國家對自治地方少數民族文化的保護也包含了對人口較少民族文化的保護，為這些民族文化權利的穩步發展提供了良好的環境條件。

然而，對人口較少民族文化權利的保障更多停滯于紙面之上，現代社會的飛速發展，在與外界社會的交往過程中，人口較少民族受新興事物與新型思想觀念的沖擊不斷加大，很多人口較少民族的傳統文化呈現瀕危與消亡的態勢，有學者對鄂倫春族的生存和發展狀況進行研究之后，對他們面臨的文化困境深為憂慮，“對于民族來講，因為文化的特殊性，由于開發而造成的自然環境和社會環境的改變，事實上已經造成許多小民族文化的衰亡或走向衰亡。”［6］再者，法律對少數民族文化權利保障的相關規定主要針對自治地方做出的，實際上對人口較少民族中那些未建立自治地方民族的文化權利保護缺乏具體規定。因此，對人口較少民族文化的保護和發展、民族文化權利的保障尤其的重要和迫切。

(五)人口發展權益的保障

人口較少民族在建國前呈現人口不斷減少的趨勢，面臨民族生存危機。建國后，國家關注這些民族人口發展，憲法明確規定各民族一律平等的基礎上，賦予人口較少民族可根據不同情況實行不同的規定以促進其族群發展。比如我國《人口與計劃生育法》第十八條規定:“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”該規定屬于授權性規范，據此，各人口較少民族所屬轄區的地方享有自行制定地方法規的權利，可以結合地方實際情況進行立法。此外，據我國憲法和立法對民族自治地方變通立法權的規定，民族自治地方有權對法律和行政法規進行變通，當然也包括對《人口與計劃生育法》的變通立法，從而產生了眾多民族自治地方“人口與計劃生育變通規定”的地方法規。經過國家的大力扶持，人口較少民族人口數量不斷增加，除臺灣高山族外，1990年22個民族的人口合計為52.58萬人，2000年增加到63.24萬人，10年增加了10萬余人。以內蒙古鄂倫春自治旗，旗政府出臺鄂倫春族生育規定之后，該族獲得大幅度發展，鄂倫春族從建旗之初的700余人發展到2009年的2564人。

但是，正如前文所言，人口較少民族政治參與程度較低容易導致這些民族利益訴求被掩蓋、民族人口發展利益被忽視等后果，人口較少民族中高山、阿昌、烏孜別克、俄羅斯、德昂、京、塔塔爾、赫哲、門巴、珞巴、基諾族11個民族因為沒有建立自己的民族自治地方，直接影響其參與國家政治生活權利的行使程度，在涉及人口的公共政策或立法中，這些民族的特殊權益容易被忽視或遺漏。［7］此外，對人口較少民族人口發展權益的保障主要依據地方立法來予以實現，但地方立法所具有的地域性與公民民族身份的永恒性之間的矛盾沖突無可避免，導致不能最有效地達到保障目的。①地方立法具有一定的地域性，只在特定的地域范圍內發生法律效力;而民族是一種身份認定，是基于自然基礎而獲得的一種法律確認，通常具有永恒性。一個民族的人口發展指的是該民族整體，保障措施效力應及于我國領域內的所有該民族公民。但地方立法保障的模式難以實現這一目標，例如一個鄂溫克族公民在內蒙古自治區可以享有人口與計劃生育優惠政策，但當他移民北京或上海后，該優惠權就會因地方立法的效力地域性而終止。參見杜社會:《人口較少民族人口與計劃生育地方立法研究》，《人口與經濟》2011年第5期。

二、加強人口較少民族權益保障的法律路徑

目前，對人口較少民族的扶持尚處于政策階段，其所取得的成績也是有目共睹的。截止2010年底，640個人口較少民族聚居行政村基本實現“四通五有三達到”①通路、通電、通水、通廣播電視，有安居房、有學校、有衛生室、有安全飲用水、有解決溫飽的穩產基本農田或牧場，人均純收入、人均有糧、九年義務教育普及率達到國家扶貧綱要和“兩基”攻堅計劃要求的目標。，如廣西壯族自治區截止2010年底，77個人口較少民族行政村全部實現“四通五有三達到”目標，其中廣西東興市“京族三島”近2萬京族群眾的人均純收入遠遠高于其所在的東興市和廣西自治區的平均水平。［8］

政策歷來具有調控靈活、實施簡易的特點，為我國人口較少民族各項事業的發展起到強有力的推動作用，同時，那些實踐檢驗較為成熟的政策則是我國民族法制的內核、民族法治建設的重要淵源。“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略之下，民族問題的解決、民族關系的調整只有依靠法治，運用具有規范性、權威性、強制性的法律來予以治理，這是我國建設法治國家的必然要求，是現代民族社會發展的必然趨勢。因此，以構建人口較少民族各項權益保障的法律體系為宗旨，我們可從以下路徑來加強完善:

(一)制定保障人口較少民族權益的專門法律

從前文現狀的分析可見，為切實保障人口較少民族各項權益，創建優質的法治環境，我們必須制定保障人口較少民族權益的專門法律，將國家對這些民族大力扶持的政策納入到法治化軌道，使這些行之有效的政策法律化、明確化、具體化。

實踐證明，我國針對人口較少民族的扶持政策是有力而有效、成熟而可靠的，已經具備了政策法律化的時機和條件，因此，考慮到國家加強人口較少民族法律保護的迫切要求，對這些民族權益保障的立法工作應加緊步伐，盡快制定《人口較少民族權益保障法》②此觀點參見張殿軍、金利鋒:《我國人口較少民族的法律保護》，《西北民族大學學報 (哲學社會科學版)》2008年第2期。。我國法律體系中有針對一些特殊主體的法律法規，例如《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人權益保障法》等，同樣，我們可以針對人口較少民族這一主體立法，更加有的放矢地解決好人口較少民族權益保障的問題。筆者認為，制定《人口較少民族權益保障法》可以仿效《婦女權益保障法》的體例和模式，按各項權益分章予以規定，具體為總則、政治權利、經濟權益、文化教育權益、人口發展權利、社會保障權益、法律責任、附則等，力爭從各個環節各個方面最大限度地保障人口較少民族這個特殊群體的發展。立法過程中，尤其要突出民族性，將少數民族習慣法有選擇地、適當地納入到制定法當中，使所立之法能夠為這些民族所認可并自覺遵守。

(二)完善人口較少民族政治權利的保障

人口較少民族政治權利的保障可在《人口較少民族權益保障法》第二章進行專門規定:

一是明確“國家保障人口較少民族享有平等的政治權利”原則，作為這些民族政治權利具體保障規定的總綱領和宗旨。

二是明確人口較少民族對本地區民族性事務自主管理的自治權。無論是毛南、布朗、怒、獨龍族等已經建立民族區域自治地方的民族，還是基諾、赫哲、塔塔爾、俄羅斯族等11個沒有建立自治地方的民族，我們都可以通過《人口較少民族權益保障法》的屬性賦予這些民族一定的自主權。因此，一方面重申《民族區域自治法》關于民族自治地方的自治機關“在國家統一領導下，實行區域自治，行使自治權”，自主管理本民族、本地區內部事務;另一方面則由人口較少民族所在省和自治區立法機關以及各級政府，可以根據各相關民族的具體特點和實際情況，制定地方性法規或者政府規章，［9］更好地保護那些散居在城鎮、農村的人口較少民族的權利。

三是明確人口較少民族參與國家政治生活的權利。對人口較少民族參與國家政治生活最主要的行使選舉權與被選舉權、擔任國家機關公職、參與與自身相關利益的公共決策的渠道應予以具體規定，保障渠道暢通、途徑充足;堅持保證少數民族適當名額代表的原則，對人口較少民族參與政治的權利以及擔任國家機關公職的權利要有適當的傾斜，保證他們能夠充分地行使各項政治權利。

四是明確人口較少民族干部的培養和選拔。雖然人口較少民族干部較前些年有了很大的發展，但總體數量和質量均不能滿足這些地區社會經濟發展的需要，《人口較少民族權益保障法》必須明確這些民族干部的培養和選拔，將此作為人口較少民族政治權利保障的重要一環。因此，根據所處地方社會經濟發展的實際要求，制定人才發展專項規劃，制定人才管理和考核機制，培養緊缺的經濟管理人才、各項技術技能人才等;對民族干部尤其是年輕干部應多予以在各級領導崗位鍛煉的機會，通過實踐考查選拔出優秀的民族干部，任用適當數量的人口較少民族干部擔任領導成員。

(三)完善人口較少民族經濟權益的保障

人口較少民族經濟權益保障在《人口較少民族權益保障法》第三章進行規定，具體確認、細化人口較少民族經濟發展的各項權利，規范人口較少民族經濟發展的各種關系和行為。需要注意以下兩方面:

第一，將國家對人口較少民族的扶持法治化、規范化。國務院《扶持人口較少民族發展規劃(2005－2010年)》實施以來，人口較少民族面貌一新，社會經濟發展取得了巨大成就，經濟獲得持續發展，人民生活水平大為提高。例如云南的布朗族和基諾族2006年農民人均純收入，從2000年的550元和800元增加到3025元和1096元。［10］2011年起，國務院批準實施了《扶持人口較少民族發展規劃 (2011－2015年)》，繼續全面而深入地扶持人口較少民族，該政策所包含的各項優惠措施必將更好地促進人口較少民族社會經濟的發展。按照我國政策先行再上升為法律的傳統經驗，《人口較少民族權益保障法》可將國家采取的行之有效的經濟扶持舉措用法律的形式確定下來，予以規范化，繼續適當傾斜。具體說來，一是明確對人口較少民族的資金投入力度。國家“十一五”規劃實施的6年里，國家投入資金近37.51億元，但實踐證明資金仍不足，缺口較大，新一輪的扶持規劃中將投入更多的資金。用法律的形式將國家對人口較少民族的資金扶持明確化，將其作為一項穩定的法律制度固定下來，為人口較少民族經濟發展提供有效的法律供給，進而促進這些地區經濟的持續性發展。二是明確對人口較少民族地區的信貸支持力度。對于人口較少民族地區開展的各類促進群眾增收例如種植、養殖等項目，明確國家對其安排貼息資金，實行貸款利率優惠，同時鼓勵和引導金融機構加大信貸支持力度，為這些地區注入更為充足的動力，有效地促進區域自身發展。

第二，支持人口較少民族地區大力發展特色經濟。人口較少民族地區往往都擁有發達地區無法比擬的地形地貌、豐富的自然資源以及獨特的民族傳統文化等優勢條件，立法中大可突出特色經濟的發展，大力支持人口較少民族地區開發式發展，因地制宜、因族制宜地發揮特有資源優勢，例如民俗文化、特色林業、生態旅游業、傳統民族工藝等。例如內蒙古額爾古納市室韋俄羅斯族鄉室韋村利用大草原、大森林、大濕地和古樸的俄羅斯民俗民風、地道的俄式木刻楞和傳統的俄式美食以及曾經的“蒙兀·室韋”部落發源地、天驕故里的美譽等獨特的生態、民俗、歷史文化等特殊資源發展家庭民俗旅游經濟，截至2008年底，共接待游客15.2萬人次，產生經濟效益達1096萬元，僅2008年一年旅游收入就達到300萬元，戶均年收入8至10萬元。又如廣西東興市“京族三島”靠發展海洋捕撈、養殖、海產品加工和邊貿以及“金灘”、京族民俗旅游，大力發展特色產業經濟，成為中國最富裕的少數民族之一。［11］這些成功的案例說明，支持人口較少民族地區加大對外開放力度，充分利用和發揮本土本族資源優勢，必將為當地帶來巨大的商機與活力，有效地促進區域經濟的發展。

(四)完善人口較少民族文化權益的保障

民族傳統文化往往是其文化特性及固有生活方式的體現，因此，保護一個民族的傳統文化其實就是保護這個民族。《人口較少民族權益保障》第四章可針對人口較少民族的文化權益進行保障，具體說來:

首先，確定“國家保障人口較少民族特有的民族文化權利”，作為國家對這些民族文化權利保障的宗旨和總則。

其次，把科學發展觀確定為其指導思想。現代化進程中，人口較少民族雖然地處偏遠，信息閉塞，卻也避免不了外界的影響，其傳統文化也面臨著保護和開發的現實問題。本著實事求是的態度，對人口較少民族傳統文化的保護我們確立科學發展觀為其指導思想，即保護人口較少民族傳統文化的同時并推動民族經濟的發展，努力實現二者在各自發展中互相促進、共謀未來。

再次，確定人口較少民族文化權利保護的法律關系。該法律關系中，主體是擁有、認同該文化的民族全體。［12］該民族全體成員享受、行使其民族文化權利的同時必須承擔其文化權利保護的法定義務;另外，國家相關部門、地方政府及各部門等在行使人口較少民族文化權利時也應承擔相應的法律義務。

客體則是人口較少民族傳統文化，包括其物質文化與非物質文化。物質文化如民族生產、生活建筑、宗教活動場所、生產生活資料等，非物質文化如民族文學、傳統工藝、民俗風情、民歌民舞、民族生產、生活方式的體現等。2011年我國頒布《非物質文化遺產保護法》，成為非物質文化遺產法律保護方面的基本法，成為人口較少民族非物質文化保護的基本法。

內容是人口較少民族傳統文化保護過程中享有的法律權利與承擔的法律義務。尤為需要指出的是政府保護民族文化權利中應履行的基本義務職責，包括對人口較少民族傳統的文化財政扶持、保證這些民族在涉及其文化決策方面的有效參與、提供文化權利遭受侵犯時的救濟以及因公共決策影響民族文化權利實現的利益補償等。

最后，確定侵犯人口較少民族文化權利的相關法律責任。隨著人口較少民族的快速發展，現實中侵害其傳統文化合法權利的事件屢有發生，如著名的“《烏蘇里船歌》著作權糾紛”中侵犯了赫哲族的文化權利，但由于這些民族觀念的落后和法律知識的欠缺，通過司法途徑追究相關法律責任的案件卻是極少。因此，保障法應明確規定侵犯人口較少民族文化權利的相關法律責任，為權利的救濟提供司法依據，為民族傳統文化的延續提供可靠的法律保障。

(五)完善人口較少民族人口發展權利的保障

民族經濟、政治、文化等權利保障都以民族的存在與發展為前提，人口較少民族的人口數量少這一突出特點決定了族群的發展。2000年“五普”數據顯示人口較少民族的人口安全危機的存在，普米族 (13.05%)、裕固族 (11.60%)、布朗族 (11.51%)人口增長率低于少數民族評價平均人口增長率，怒族 (5.77%)、赫哲族 (5.17%)低于全國平均人口增長率，烏孜別克族和塔塔爾族甚至出現人口負增長，分別減少2393人、174人，負增長率為16.21%和3.44%。［13］因此，《人口較少民族權益保障法》以專章的形式對這些民族人口發展權利保障作具體規定。另外，前文提到的地方性立法與公民民族身份永恒性之間沖突矛盾的問題，我們大可通過《人口較少民族權益保障法》予以解決，規定只要屬于國家劃定的人口較少民族成員即可適用該法，采用屬人主義促進民族人口的增長。同時，對人口較少民族、人口特少民族的人口發展實行合理差別待遇制度，［14］通過人口普查數據將人口較少的22個少數民族進行適當區分，以“五普”數據為例，總人口1萬為界限，1萬以下的劃分為“人口特少”民族，包括高山族 (大陸人口0.45萬人)、塔塔爾族(0.49萬人)、獨龍族 (0.74萬人)、鄂倫春族 (0.82萬人)、赫哲族 (0.45萬人)、門巴族(0.89萬人)、珞巴族 (0.29萬人)，對這些民族實行有差別的人口發展制度，比如生育孩子數量為3個或者完全不限制等。

［1］費孝通.民族生存與發展——在中國第六屆社會學人類學高級研討班開幕式上的即興講演［J］.西北民族研究，2002(1).

［2］吳宗金.中國民族法學［M］.北京:法律出版社，2004.

［3］張殿軍，金利鋒.我國人口較少民族的法律保護［J］.西北民族大學學報(哲學社會科學版)，2008(2).

［4］《關于印發扶持人口較少民族發展規劃2011－2015年的通知》，http://www.seac.gov.cn，2011年7月1日.

［5］徐中起.中國少數民族文化權益保障研究［M］.北京:中央民族大學出版社，2009.

［6］何群.綜述和討論:關于小民族的生存及前景［J］.西北民族研究，2007(1).

［7］朱玉福，伍淑花.人口較少民族政治參與探討［J］.黑龍江民族叢刊，2010(2).

［8］朱玉福，伍淑花.中國扶持人口較少民族發展的政策及其實踐研究［J］.貴州民族研究，2011(3).

［9］同［3］.

［10］朱玉福.人口較少民族特色經濟研究［J］.廣西民族研究，2008(2).

［11］同［8］.

［12］張鈞.文化權法律保護研究——少數民族地區旅游開發中的文化權保護［J］.思想戰線，2005(4).

［13］周方，雷勁.解讀“五普”的少數民族人口［J］.中國民族，2003(09).

［14］杜社會.人口較少民族人口與計劃生育地方立法研究［J］.人口與經濟，2011(5).