公共服務外包問題的研究

劉張彬

摘要：改革開放以來，我國的政治經濟取得了長足的發展，各級政府面臨的行政事務越來越復雜、越來越繁瑣，公共服務外包作為新公共管理行為改革的重要措施，應運而生。公共服務外包是提高公共服務質量、精簡政府機構、縮小政府編制、降低行政成本、提升政府績效的有效途徑。近些年來，公共服務外包雖然取得了一定程度的發展，但外包的質量和發展速度不太盡如人意，是什么原因導致了一系列問題的發生？本文將對這些問題進行分析，并提出自己的一些解決措施。

關鍵詞：公共服務外包問題原因解決

一、背景分析

公共服務外包，即政府采用合同的方式將某些特定的公共服務委托給私營企業或非政府組織，政府制定公共服務的數量和質量標準，由這些政府以外的組織在承包期限內提供特定的公共服務，以實現行政目標的活動。其實質是將市場競爭機制引入原先由政府部門壟斷的公共服務生產領域，以降低服務成本，提高服務效率和質量。公共服務外包作為建設服務型政府的有效措施，有著天生的有利條件，理應得以快速發展，然而，在實際的運行中卻問題叢生、舉步維艱，普遍出現了權力尋租、監管失效、服務質量低下等問題，使老百姓怨聲載道、深惡痛絕。是什么原因導致了這些問題的呢？

二、原因分析

1、政府角色定位不準確。在過去政府高度集權、集中管理的計劃經濟時代，政府片面地用政府手段代替市場機制、價值規律的作用，大事小事都要管，一統到底，受這種傳統思維的影響，很多政府官員不能清楚地認識外包的性質和重要性，認為外包是政府無能的表現，因此對其持懷疑和抵制的態度；此外，一些官員把提供公共服務作為一種包袱，實行外包后，干脆做起了“甩手掌柜”，錯誤地認為實行外包就甩掉了包袱，千方百計減少政府的投入，沒能給自己的角色準確定位，阻礙了服務外包的正常發展。

2、公共服務外包過程中，監管失效。傳統的公共服務提供方式，政府既是生產者又是監督者，既當“運動員”，又當“裁判員”，使得政府公共服務的提供缺乏有效的效益和質量的監督，服務質量得不到保證，政府成本過高。實行公共服務外包以后，政府從公共服務的直接生產者和提供者轉變為公共服務的購買者、委托者、監督者，從理論上保證了政府的公平、公正，能有效地監督公共服務的履行。而現實是，我國外包方面的法律法規不夠完善，監督機制不夠健全，使得工作人員或由于制度的不完善，或由于人才、資源、技術等的缺乏，又或由于工作人員對自身監督者角色認知的欠缺，導致在公共服務外包的過程中缺乏有效的監督，使公共服務履行的結果與合同中的要求和人民的意愿相差甚遠。

3、非政府社會組織發展不健全，市場不完善。改革開放以來，我國政府注重發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，采取各種措施促進市場經濟的發展，雖然說，我國的市場和市場體制不斷得到完善，但不可否認的是，我國的市場體制依然存在很多問題。某些政府機關為了部門利益，利用手中的行政職權過度干涉市場問題，人為地抬高市場準入制度，嚴重阻礙了各種市場主體的正常發展，使得我國市場缺乏有能力、高規格的非政府社會組織，不能有效地開展公共服務外包工作；由于非政府組織的不健全，進一步導致了某些地區出現壟斷，進一步加劇了公共服務供給的不均等化。

三、解決措施

公共服務外包是提高公共服務質量、實現多元化的社會需要、降低行政成本、提高政府效率的有效措施，是實現政府有效“瘦身”，擺脫政府機構規模“膨脹——縮小——再膨脹——再縮小”惡性循環的有效途徑。然而，我們應該采取什么樣的措施解決目前存在的問題，有效地發揮它的作用，以免出現積重難返的局面呢？我認為應給從以下幾方面著手。

1、明晰公共服務外包的范圍。政府工作人員也是經濟人，為了小集團或個人的利益，他們總是千方百計地掌控有利可圖的公共服務，因此明確公共服務外包的范圍是促進政府正確定位自身角色，促進外包正常化、規范化的有效措施。對于哪些公共服務適合外包呢？較多的學者認為他們有一些共性的特征：采用合同承包的公共服務本身具有“硬性”特征，易于列出詳細的質量要求或標準；該服務領域易于進行競爭性招標；服務具有相對獨立性；與多種服務相互交織的部門相比，這一些部門在合同承包制下易于管理等。按照這樣的標準，并跟據我國的國情，對應實行外包的公共服務，按照正規的程序、簽訂明確的合同承包給非政府市場主體，以更好地提高服務質量。

2、建立完善的法律、法規制度。鄧小平曾說過“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無償充分做好事，甚至會走向反面。”建立完善的法律法規制度是促進公共服務外包有效進行的重要保障，是防止權力尋租，遏制腐敗的重要機制。從公共服務外包的決策階段、招標階段以及履行階段都應該有明確的制度規定。決策階段尤其要強調公眾參與、專家論證環節，以確保外包決策的科學化、民主化；招標階段，應將相關信息及時公開，對代理人的信息全面掌握，嚴格規制合同的簽訂，以選擇正確的代理人，規避合同履行中的道德風險，避免行政機關的“暗箱操作”，讓權力在陽光下運行，有效遏制腐敗；在公共服務履行階段應明確政府的監督職責，實行有效監督，以避免因代理問題產生的逆向選擇問題的發生。

3、完善市場，促進非政府社會組織的發展。目前我國市場不夠健全，缺乏有能力、有管理經驗的非政府社會組織，因此，要采取各種措施，促進非政府市場主體的發展。給予合法的非政府社會組織以政策支持，通過財稅、貨幣等經濟手段為其營造寬松的社會環境；保證市場的公平、開放，降低市場準入門檻，讓更多的非政府社會組織平等地參與公共服務的競爭，提高公共服務的效率；進一步明確非政府社會組織的法律地位，以更好地保護各種市場主體的利益。總之，采取各種有效措施，構建政府、市場、公民多中心公共服務體系，以促進公共服務外包的發展。

政府公共服務外包，不僅能有效地提高公共服務的質量和效率，降低行政成本，提高行政效率，有效地解決我國在政府體制改革中出現的一些問題，同時還可以滿足公民多樣化的社會需求，滿足人民日益增長的物質文化生活需要。然而，作為新生事物，在發展的過程中遇到問題在所難免，只要我們堅定信心，各市場主體行動起來，切實采取有效的措施，定能促進我國公共服務外包的快速發展，為政府職能的轉變貢獻應有的力量，促進社會主義和諧社會的構建。