村民自治機制的理論建構與實踐特質*
——關于完善黨組織領導下農村村民自治制度的思考

楊 勇

(廣西財經學院 廣西區域政治發展高等研究中心，廣西 南寧 530003)

人民公社解體后，作為人民公社制度功能體系“基腳”的最基層社會管理組織的生產隊或村民組的制度功能也隨之瓦解。農村的公共事務怎么辦？誰來管理？以什么方式管理？廣西宜州市屏南鄉合寨村的村民自發性地創建了中國首個農村群眾性自治組織——村民委員會來管理村級的公共事務，這一基層民主制度具有劃時代的政治意義，不但在制度上找到了替代原來公社體制的新型基層自治組織，而且對推進和發展中國特色社會主義民主政治制度具有特別重要的意義。

一、村民自治制度的運行機制與運轉機理

當人民公社解體使得村民公共事務出現管理真空時，村民自發基于管理生產與生活的現實需要與利益訴求，主動出擊創建了自主管理的自治組織——村民委員會，這一組織是一種集自救、自助和自保于一體的自治性群眾組織。在整個國家對于農村基層事務的管理缺乏制度安排和組織建設時，村民無法坐視關涉自己生產與生活的事務任由他人作惡和破壞。為避免更大程度上的利益損失，村民自發地組織起來，動員和聯合集體的力量，通過尋求建立共同認可的公共組織來保護共同的利益。可見，村民自治組織——村民委員會從誕生之日起，它完全是經由村民自發創立、自下而上發展與自上而下推行所完成和實現的。村民自治組織經由30多年的實踐與發展，成為中國特色社會主義民主政治的基本制度，充分反映出村民自治制度強大的發展力和生命力。這不能不讓人深入思考和探尋一個根本性問題，即村民自治制度何以這般頑強和健碩？這一制度演進的內在成長“基因”——調適機制究竟是什么？

調適機制是指，在面對由于外在環境變化等造成的諸多確定性與不確定性的綜合狀況時，一個制度吸納與順應各類挑戰和壓力的能力及其表現出來的運行機制與運轉機理。調適機制與適應能力有緊密關聯。適應能力強調制度對因環境變化造成的不確定性所作出的反映以及改進制度本身運作的能力[1]。調適機制則是凸顯出制度在面臨確定性與不確定性的綜合時，吸納和順應挑戰和壓力的能力及其制度要素的運行機制與運轉機理。因此，調適機制比適應能力更復雜、更難把握，調適機制既包括制度適應能力的方面，又含有制度要素運行與運轉的方面。“吸納”與“順應”是調適機制發生作用的兩種基本方式。吸納是指制度把外部環境中確定性與不確定性的信息吸收進來并接納到制度已有的運作架構，即制度把外界環境的挑戰和壓力所生成的要求與支持統合到制度原有的運作結構的過程；順應是指在外部環境變化等造成的確定性與不確定性的綜合狀況時，制度原有的運作架構無法“吸納”這一新的信息(要求與支持)時自身所發生的重組、改造與革新的過程，即制度的運作架構因受外部環境變化導致的確定性與不確定性的影響而發生改變的過程。

一個制度吸納與順應各類挑戰和壓力的調適能力本身是通過制度內在結構與要素的運行機制與運轉機理所體現出來。“機制”概念在社會科學領域頗為興盛，諸多學科借用說明和論述本學科內的重大問題。“機制(Mechanism)”一詞最早為物理學和機械工程研究領域中的概念，原意是指機器的構造和工作原理，引申為機器的各個零部件之間相互作用、相互制約的關系和機理。后來運用于生物學、醫學、經濟學以及其它社會科學，通過類比借用此詞，從闡明一種生物功能的機制到社會科學的借用，意味著對機制的認識從現象的描述推進到本質的說明，其含義被引申、擴展為事物的內在結構及其相互關系。在一般意義上，所謂“機制”是指復雜系統結構各個組成部分相互聯系、相互制約、相互作用的聯結方式，以及通過它們之間的有序作用而完成整體目標、實現其整體功能的運行方式。機制本身是系統內在制度、體制、結構、機構、方法、途徑等等之間的聯結方式，是客觀規律的運行載體與表現形式，“它(機制)既不是單純地涉及對象的構造，也不是單純地涉及對象的工作和運行，而是把這兩方面結合起來，研究結構與運動之間的相互影響，以及從中體現出的規律。”[2]具體來說，機制是使系統(狹義指稱制度)能夠正常運行并發揮預期功能、實現預定目標的制度安排與動力構造及其兩者的交互方式。它有兩個基本要件：一是要有比較規范、穩定、配套的制度架構；二是要有推動制度正常運行的“動力源”，即要有出于特定利益需求而積極推動和監督制度體系運行的組織或個體。村民自治制度的調適能力的兩個作用機制包括運行機制與運轉機理：運行機制是調適機制的縱向機制，是指調適機制的要素通過“吸納”與“順應”兩個過程實現制度的持續運行的方式。運轉機理是調適機制的橫向機制，是指調適機制的結構為實現某一特定功能，制度結構中諸要素在一定環境條件下相互聯系、相互作用的運行規則和原理。調適機制運行與運轉的動力源自利益需求的組織或個體的持續推進。利益是人們需要的社會轉化，反映和體現著人與人之間的關系，一如恩格斯所言，“每一既定社會的經濟關系首先表現為利益。”[3]對此，馬克思更是深刻指出，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。所以，村民自治制度的調適機制是村民基于深層的利益需要與訴求經由“吸納”與“順應”的作用過程通過制度內在要素相互聯系而實現的運行與運轉。

村民自治制度的調適機制經由自治的實踐通過立法程序逐步生成了具有穩定特性的制度架構——村民委員會。村民委員會在全國各地按照實際情況采取了多種多樣的試驗形式，經過比較醞釀終于在1982年底被正式載入憲法第111條，其功能定位為基層群眾性自治組織，村民委員會負責“辦理居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并向人民政府反映群眾意見、要求和提出建議”。之后六屆全國人大常委會于1987年審議通過了《村民委員會組織法(試行)》，將村民自治進一步納入剛性的法制軌道，直至1998年九屆全國人大常委會正式出臺《村民委員會組織法》，從而使得村民自治制度進一步完善和鞏固。村民自治制度運行與運轉的“動力源”則在于以村民委員會的組織形式維護自治利益。《村民委員會組織法》第2條明確規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村委會基于法律所賦予的各項法定權限，在自治實踐中實施和推行的自治行為皆在于最大限度地獲取最大化的自治利益，自治活動的自主性、自治性與自覺性則為充分實現最大化利益提供了可靠的保障。

二、村民自治機制的實踐歷程及其變遷特性

經過30多年的實踐和發展，村民自治制度的調適機制通過縱向的“吸納”與“順應”過程，以及橫向的運行機制與運轉機理生成，并強化了制度本身的適應性、實效性和開放性。村民自治機制表現出村民自治制度所具有的超強的自我調適能力或者說自我應變能力，歷經社會的變遷和發展進而迸發出勃勃生機。村民自治制度調適機制的實踐過程大致可以分為三個階段，即農民生存的自給性階段，農民增收的他給性階段和農民發展的共給性階段，三個階段總體上處于廣大群眾直接參與式民主與政治整合的階段。[4]

(一)1978～1988，農民生存的自給性階段

這一階段村民自治制度的調適機制展示出一種主動出擊的“吸納”機能，對于自治過程中出現的開放性政策、法制化規定等確定性因素與政治、經濟體制改革的力度、進度和程度等不確定性因素同時納入到自治實踐當中來，在自我管理、自我教育、自我服務中逐步實現自治利益以解決生產生活的問題和困難。從1978年雖然開始逐步推進改革開放，但是在經濟體制上還處于計劃經濟階段，計劃經濟產生的生產經營限制和社會物資短缺，造成村民利益的單一性，恰恰是利益的單一性能夠保證村民自治制度的有效運作。農村家庭的社會支出與發展成本低廉，村民守住土地并悉心耕種就能基本滿足家庭之所需。同時由于勞動生產率總體上比較低，從事農業生產占用了大量時間，所以對于公共事務的管理客觀上也需要集中和借助集體的力量，運用組織的形式，對家庭及個人財產進行有效地保護以實現存量的增值。農民生存主要依賴個體家庭的農業生產勞動，只要付出勞動就會有收入和回報。隨著鄉鎮企業的發展，加之農業勞動生產率的提高，大多數農民身兼兩職，既從事農業生產又從事企業生產，整個農業、農村、農民情勢和境況較好，全國農村發展勢頭強勁。

村民自治制度基于國家立法授權而向全國各地有序地擴展和推進，[5]雖然這一制度為中國農民自發的創舉，但是自身的力量還遠不足以向外延展和擴張，只有通過國家力量自上而下的推動才可發展壯大；另一方面，國家亦有乘勢借用這一新生的基層治理制度和形式以解決因自身難以通過單一的行政管理有效治理社會，不得不因將部分治理權下放給基層，并在這一層次實行直接民主的方式治理。村民自治制度顯然與此正合拍，以此促成了人民公社體制廢除之后新的替代性組織的有效銜接和運作，為國家節省和節約巨大的治理成本。村民自治制度之所以能夠有效地推向全國，根本上是由于這一制度完全是由土生土長的中國農民基于中國特殊的國情與狀況自發的創造和自主的選擇，因而是有深厚的群眾基礎和現實需要的新生制度。從村民自治制度調適機制考察，可以透視出“吸納”過程的作用方式，即國家通過制度供給賦予村民自治權，村民自治制度即刻與所在地區對接起來并發揮相應功能用以解決村民公共事務中的問題與難題，水土不服的現象并未出現和產生，新出現的現象只是在于村民自治制度具體的運行機制與運轉機理因為地區的差別而呈現出不同的特點。

(二)1988～2002，農民增收的他給性階段

村民自治外部環境所發生的政策變化、法律變動與形勢變遷都對村民自治制度的運行與運轉產生影響并形成壓力。這一時期，村民自治制度早期階段所具有的適應能力在外在環境的新挑戰和新壓力的擠壓下無法主動“吸納”不利因素，為尋求自我的持續存在而被動地選擇自我重組、改造和變革以“順應”形勢變遷的現實。由于農村資源的占有以及資源配置主體的差異，村民自治制度的功能經由單一的自我保護向自我擴展的轉變，從農民生存的自給性階段向農民增收的他給性階段進展。這一階段主要通過國家的政策供給，對農業、農村和農民產生了的重要影響，分別以1987年開始推行財政分灶、財政包干的財政政策供給；1988年《中華人民共和國土地管理法》規定由政府和機構收回農民集體的土地非農用權利，改由政府和機構實施土地政策供給；1994年分稅制的實行為分水嶺與轉折點；三大國家政策供給的相繼出籠先后導致農民農業生產收益出現增產不增收的現象，越發展農業生產收益越少，即農業生產的邊際收益遞減現象越來越嚴重。生存空間的日益縮減，使村民生存的收益來源發生巨大變化，村民立足于鄉土從事農耕養家糊口的意識隨之發生重大轉變，即依靠農耕副業不但無法維持生計，還要倒貼成本。在此境況下，廣大農民不得不離土又離鄉外出打工，生活與生存的重心向打工所在地轉移和傾斜，對原住地村社事務只能是無暇關照和無心料理。

村民自治制度在許多農村地區功能嚴重地弱化和退化，原因始于國家農業政策供給的單向性。在此之前農民從事農業生產經營滿足生活需要的狀況已不復存在，即使土地的產出較之以前有所增產但是仍無法滿足基本的家庭所需。國家在此階段總體上是基于從農村汲取資源而非輸入資源，農民基本無望直接從國家層面得到增量收益，又一次尋求自救轉向外出較發達地區從事企業生產增加收入以支付家庭生產與生活所需的各項開支和費用。由于村民生產、生活重心的轉移，村民自治組織——村民委員會的職能也出現錯位，屬于自治性的群眾組織主要應為村民提供服務和幫助，但是因為整個國家財政政策的變化，村委會成為鄉鎮基層政權的執行機構，從催糧催款到計劃生育，都由村民委員會來承擔和落實。村民自治制度的調適機制在這一階段也表現出“順應”過程的作用方式，從容應對前所未有的狀況和挑戰。國家政策供給的調整和變化并沒有使得村民自治制度“停擺”，而是通過制度調適機制的“順應”來延續和發揮弱勢的功能。

(三)2002～至今，農民發展的共給性階段

村民自治制度經由前述兩個階段的“吸納”與“順應”自治性調適，極大地增強了自身的調適機能，同時也增強了自身抵御外部力量干預的適應能力。村民在自治實踐中逐步得到了自我管理的各項訓練、養成了自我教育的自治意識、掌握了自我服務的方法技巧，使得村民自治制度具有更強的自主性、靈活性和適應性。從2002年開始由國家推動的制度、政策與資源“三位一體”的復合供給，使得村民自治制度重新煥發出新的生機與活力，其中村民個體的主動性在村民自治制度調適機制的運行與運轉中開始發揮強勁的關鍵作用。社會主義新農村建設的推進、免征農業稅的實施、城鄉一體化統籌相繼出臺，使得農業、農村、農民進入全面發展的共給性階段，特別是資源的供給讓村民自治制度再次回歸村民治理的原初要旨，即村民自我管理、自我教育、自我服務的基本定位。

從村民自治制度的實踐歷程來看，制度的運作和施行仍面臨諸多挑戰和問題，但是不容否認的是，村民自治制度經過千錘百煉也正在走向成熟和穩定，盡管還有許多有待完善之處。城鄉一體化的推進對于村民自治制度建設是具有決定性意義的重大轉變，促使廣大村民從“逐利”思維向“擇利”思維的轉向。城鄉一體化是以城市為中心、小城鎮為紐帶、鄉村為基礎，城鄉依托、互利互惠、相互促進、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，國家通過體制改革和政策調整，促進城鄉在政治、經濟、社會、文化和生態建設的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉居民與村民在國民待遇上的一致，讓億萬村民享受到與城鎮居民同樣體面的文明生活，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。“逐利”思維迫使農民尋求短期內自身利益最大化，表現為對于公共事務目光短淺、注重小利、

有利可圖就賣力干活，無利可期就撒手不管。“擇利”思維是對“逐利”思維的超越和揚棄，面對多元化的利益訴求以及多樣性的利益分化，村民更注意從生態、文化等方面長遠謀劃鄉村的發展，會選擇一種能夠讓村落全面、協調、可持續發展的方式。村民自治制度的調適機制在“吸納”和“順應”作用方式的交互作用下實現運行機制與運轉機理的良性循環，保障村民自治，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等各個方面和環節的順暢運作，推動當代中國基層群眾自治制度進一步的發展和完善。

三、結 語

基于大國區域政治發展與農村建設的多樣性與差異性，在總結和歸納各地村民自治制度的具體運作與實踐經驗的基礎之上，進一步豐富和完善符合和適應社會主義初級階段基本國情的農村基層治理機制，尤其是建立健全既充分保證黨的領導又扎實保障村民自治權利的村級民主自治機制，是我國社會主義新農村建設的重中之重，對于政府政務誠信建設，推進政務公開，提升政府決策的公信力以及鞏固黨在農村的執政基礎具有十分重要的戰略意義。

[參考文獻]

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[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：209.

[4]徐勇.社會動員,自主參與與政治整合——中國基層民主政治發展60年研究[J].社會科學戰線，2009(6)：19-26.

[5]徐勇.村民自治的成長:行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思[J].華中師范大學學報:人文社會科學版，2005，44(2)：2-8.