信息化是杭州市城市管理發展的必由之路

浙江大學城市學院 課題組

信息化是杭州市城市管理發展的必由之路

浙江大學城市學院 課題組

隨著經濟與社會發展水平的逐步提高，人們對社會管理和公共服務的要求越來越高，杭州市城市管理部門利用信息化技術全面實施對市政設施、公用事業、市容環衛等方面的管理也顯得越來越迫切和重要。城市信息化和城市管理信息化是時代發展的必然要求，是城市現代化建設的必由之路。

杭州是國家城市信息化試點城市之一，于2005年7月被建設部確定為全國首批10個實施數字化城市管理建設的試點城市之一。

杭州市數字城管借鑒北京東城區試點經驗，立足杭州實際，不斷探索，注重創新，在全國首創了城市管理信息采集市場化運作，通過創立與市場經濟運行規律相適應的城市管理信息采集運作方式，創新城市管理監督新模式，較好地實現了資源整合、機制創新、管理創新、功能創新的工作目標。建設部專家認為：杭州市“數字化城市管理模式”在組織方式、市場化運作、資源整合和共享互聯等方面有許多有益的經驗，對全國市一級的“數字化城市管理”建設具有示范作用和推廣意義，建議浙江省推廣“杭州模式”，并在全國各城市推廣數字化城市管理新模式。

杭州市城市管理信息化的發展歷程

杭州市城市管理委員會秉承“科技強管”的理念，以計算機和網絡為手段，將信息化應用到城市管理中，取得了明顯的實效。縱觀杭州市城市管理信息化的發展歷程，大致可以分為四個階段：

2001年至2005年為城市管理信息化起步階段，其標志是辦公自動化（OA）系統、防汛決策指揮與管理信息系統（一期）、執法局門戶網站（第一版）、執法業務平臺（第一、二版）等項目的建設，實現了簡單的城市管理辦公政務自動化，也是最基礎的信息化。

2005年至2007年為城市管理信息化騰飛發展階段。2005年，杭州市被建設部確定為全國首批十個實施數字化城市管理項目建設的試點城市之一，市“數字城管”建設領導小組成立，出臺了《杭州市數字城管建設總體方案》，“數字城管”項目的實施標志著杭州城市管理信息化建設進入了騰飛階段。“數字城管”系統一期工程于2005年11月開工，2006年建成并在上城、下城、西湖、風景名勝區四個試點城區投入試運行。2006年8月，杭州“數字城管”一期工程通過國家建設部驗收，成為全國第一個通過驗收的城市。“數字城管”一期工程建立了統一受理、層級協調、按責處置的運行管理新模式，覆蓋杭州市192平方公里，共有202萬個城市部件納入數字城管數據庫，同時通過引入市場機制，實行了信息采集市場化，通過資源整合、信息共享，加強了部門之間的管理協同。同期，城市管理執法局開始著手進行視頻監控系統、電子臺帳系統、車載GPS系統、GIS系統等“數字執法”項目的建設，“執法通”系統的建設完成是“數字執法”發展的重要標志。同時，本階段還對辦公自動化系統、執法局門戶網站、執法業務系統進行了升級改進。“數字執法”一系列系統的建設，大大提高了城管執法的工作效率。

2007年到2010年杭州市城市管理信息化進入深化推進階段。2007年4月，“數字城管”二期工程啟動，標志著城市管理信息化開始向行業監管滲透。本階段建設完成了“數字城管”二期及擴展工程、橋隧在線監管系統、節約用水數字化信息管理系統、污水處理廠水質在線監測系統、機動車道路停車收費服務管理系統、行政許可審批系統、綜合統計、呼叫中心、亮燈工程在線監管系統、地下管線系統、環衛GPS系統、排污在線監管系統以及文明工地數字評測系統、應急指揮系統、家銀通系統等十多個子系統，城市管理信息化開始從地上空間向地下空間拓展。至2010年底，杭州市已完成“數字城管”從主城區向近郊各縣（市）、區的推進覆蓋，在市轄所有13個區、縣（市）和兩個市級管委會全面建成數字化城市管理系統，建成了全國首個市轄城域數字城管統一平臺，覆蓋面積達404.19平方公里。

2011年開始杭州市城市管理信息化進入融合拓展階段。“數字城管”、“數字執法”等信息化系統經歷了“從無到有，從小到大，從弱到強”的發展之后，從初級簡單的辦公自動化，逐步發展到統一受理、層級協調、按責處置的運行管理模式，再進一步向行業監管中心、區城管辦和執法局以及城郊結合部延伸，工作重心逐漸從信息化系統的獨立建設向系統間的對接融合轉移。2011年開始，杭州對“數字城管”、“數字執法”和權力陽光等幾大業務系統逐步實現全面融合，包括在業務層級、數據層級和硬件層級都開始進行對接和整合。

杭州市城市管理信息化的五大特色

杭州市城市管理信息化堅持建設和運行管理并舉，努力創新管理模式，形成了“五大特色”。

主動融合、開放服務。長期以來，城管問題主要靠有限的執法人員巡查、市民群眾舉報等渠道發現，基本上是被動的、滯后的。數字化城市管理的實施，全面建立了問題發現的機制，可以通過視頻監控系統發現問題，還可以通過公共網站、互動平臺以及手機短信等途徑來發現問題。數字城管作為城市公共管理的重要信息平臺，涉及范圍廣、數據種類多、網絡覆蓋全，它整合了社會公共資源，促進了公共服務型政府的建設。杭州市城市管理信息化建設形成了全市的基礎設施數據庫，不僅滿足了自身需要，也為公交、電力、通信等部門的設施管理提供了翔實數據，還建立了道路停車服務誘導、自來水遠程抄表、權力陽光許可審批等系統，實現了信息資源的互通共享，也更好地履行了公共服務職能，真正做到服務市民、服務行業監管部門、服務網絡單位和服務城管大局。

問題發現、服務外包。在問題發現上，杭州市大膽創新，在全國首創信息采集市場化，采取政府“花錢買信息”、“養事不養人”的服務外包做法，它將政府傳統的計劃、組織、協調、監控“四大職能”中的監控（監督和控制）職能剝離開來，引進和培育具有良好社會信譽和人力資源管理能力的第三方公司（信息采集公司）從事信息采集工作，擔負數字城管覆蓋范圍內的街面管理、常態化巡查，以市民的眼光發現城市管理問題，居民身邊的瑣事成為了政府案頭的大事。

六性共導、與時俱進。杭州市城市管理信息化建設堅持直觀性、現實性、關聯性、綜合性、差異性和動態性的六性共導，全面分析和把握城市管理的發展趨勢，做到與時俱進，解決城市管理的重要問題。在標準的設定上，根據新形勢不斷提高覆蓋的范圍，并且提高標準的要求；在數字城管的覆蓋面上，逐漸向外拓展，形成了三個“三年計劃”，特別是在統籌城鄉的發展思路下，從主城向副城再向中心鎮逐步覆蓋。數字城管在新技術的應用上也與時俱進，已經在數字城管中進行了物聯網的應用，并且引進了實景三維技術等，這些新技術大大提高了管理的效能。

結果導向、過程控制。杭州市城市管理信息化將“三個第一”作為主要目標，不斷提升杭州市城市管理的科技化、標準化和精細化水平，通過對七大環節的過程控制，打造杭州品牌數字城管。“三個第一”目標實質就是確保城市管理問題的快速采集、快速處置和快速解決問題。為了達到這個目標，杭州市數字城管對采集與受理、立案與交辦、問題派遣、協調處置、問題督查、問題核查和問題結案等環節進行了全過程的控制。如在問題發現上，杭州市首創信息采集市場化，引進和培育信息采集公司從事信息采集工作；杭州市數字城管還通過新技術在過程控制中的集群應用，實現了城市管理的精細化；在數字化城市管理的實踐運用中，通過技術的整合與創新，優化了資源和管理要素的配置，提高了系統的運行效率等。

協同共贏、扁平高效。杭州市城市管理信息化建設設置了市、區兩級協同平臺，強化市、區兩級協同平臺的協調與互動。在協同處置上，建立了跨城區、跨部門的聯動機制，按照“屬地為主，按責處置”的原則，將全市所有網絡單位納入到綜合管理平臺，增強城市管理合力。通過建立“新兩軸”的高位協調，使得各個管理主體實現協同共贏；通過協同平臺的打造，實現了扁平高效的管理模式。傳統的城市管理往往是垂直管理，常常出現各部門扯皮推諉等問題，而扁平化的管理模式則強調問題導向，高位協調。

如何提升城市管理信息化水平

杭州市在城市管理信息化建設方面取得了很大的成績，由于城市管理信息化是一個長期的系統工程，還需要統籌兼顧，采取切實有效的措施，解決逐漸暴露出的問題，穩步加以推進，從而進一步提升城市管理信息化水平。

實施“智慧城管”推進智慧城市建設。杭州市委、市政府提出“十二五”期間加快建設“智慧杭州”的戰略部署，《杭州市“十二五”信息化發展規劃》也明確指出，緊密結合創新型城市建設，圍繞打造“智慧城市”總平臺，以經濟和社會發展對信息化的重大需求為導向，將信息化作為推動城市發展的重要戰略。杭州市應以入選國家創新型試點城市、把握智慧城市發展戰略為契機，在“數字城管”的基礎上，實施“智慧城管”工程，制定杭州市“智慧城管”建設中長期工作方案，引領和支撐杭州城市管理工作的未來發展。“智慧城管”是“數字城管”的拓展與升華，“智慧城管”建設作為杭州智慧城市建設的重要組成部分，也是創新和完善新型城市管理體系的重要工作內容，這必將為杭州城市管理工作帶來新的變革，推動城市管理工作向對象更全面、技術更先進、業務更協同、管理更高效、服務更便捷和決策更科學等幾大方面的轉變。

加快新一代信息技術的綜合性應用。物聯網、云計算、移動互聯網等新興技術的涌現，將對城市管理信息化產生重大影響，極大突破用戶觀念和體驗，改變公眾的互動參與模式，從而推動城市管理理念創新，進一步提高城市管理效率。在城市管理信息化發展過程中，應加快應用物聯網、云計算等技術，使城市管理領域的智能交通、城市安防、公用事業管理和政務信息資源交換等逐步實現智能化；加快應用三網融合、下一代通信網絡等技術，提供市民參與城市管理更為便捷的方式，建立一個更加智能的、惠民的應用平臺，方便市民參與城市管理、獲取城市管理資訊，有效促進城市管理創新。通過各類新一代信息技術在城市管理領域的綜合性應用，將顯著提升社會公共服務的能力和信息化惠民功能。

進一步健全完善法規與標準體系。積極推進既有法律法規規章執行的評估，完善既有相關法律，建立健全數字城管執法監督機制，規范執法行為，提高依法管理能力。盡快研究出臺《杭州市數字化城市管理條例》，逐步形成保障城市管理信息化發展的法律、法規和規章體系。在國家信息化標準體系框架的指導下，研究制定一個合理、開放的城市管理及執法信息化建設技術標準體系，包括研究制定信息技術標準、業務標準、信息接口標準、信息產品標準以及信息管理和服務標準等內容，以適應城市化的推進和廣大市民訴求，進一步實現數字城管處置標準的有機更新，使數字城管事、部件類別漸趨科學、全面。

科學推動高素質人才隊伍建設。積極推進內部人才隊伍提升與外部人才引進相結合，盤活城市管理信息化人才隊伍的“造血”與“輸血”機制，實現整體隊伍的全方面、有序化的有機更新，促進隊伍結構的科學化和高素質。進一步強化對派遣員的業務知識、法規和處置技能培訓，加大對信息采集員的職業道德要求，提高信息采集員的信息服務能力，建設一支業務精、能力強的綜合協調隊伍，通過培訓和實踐，提高分析、協調和解決問題的能力。同時，在城管隊伍建設過程中，應當逐步理順管理隊伍中的編制和體制問題，提高一般工作人員的待遇水平，確保能夠吸引人才、留住人才。

總結數字城管建設與發展的寶貴經驗教訓，不僅可以對其他城市數字城管建設與發展具有借鑒作用，也可以有效促進數字城管的進一步發展。隨著杭州“數字城管”的全面鋪開，試點城市的經驗必將成為其他城市管理者們的“路線圖”。

（課題組成員：陳觀林、張泳、劉珊珊、翁文勇、楊曉杰、梁金華）