國民政府監察院彈劾權的績效分析

劉云虹

(東南大學馬克思主義學院，江蘇南京 210096)

國民政府監察院彈劾權的績效分析

劉云虹

(東南大學馬克思主義學院，江蘇南京 210096)

監察院是國民政府根據孫中山五權憲法思想創設的政府最高監察機關。彈劾權是監察院的最主要的職權。通過對彈劾對象(被彈劾人的官階、職務、所在區域)、彈劾原因、彈劾結果的統計，可對監察院彈劾權的行使情況做一個明確和具體的分析，說明監察院的績效，并折射出監察院制度創新的成與敗。

彈劾;監察院;績效

三權分立制度是西方近代以來的基本政治制度，對于確立和鞏固資產階級民主制度起了重要的作用，但是，隨著經濟社會的發展，在分權制衡的實踐中普遍存在著行政權膨脹而“成為架空立法權、司法權的集權形式，破壞了分權制度”，所以，“馬克思認為資產階級國家并未按照自己所標榜的三權分立原則來建構政權組織形式，往往是行政權過分龐大，而立法權只是作為一種陪襯而成為一種裝飾品。”①任雪麗:《馬克思恩格斯權力制約思想解讀》，《東岳論叢》2009年第12期。孫中山在對西方三權分立制度考察之后，卻認為三權分立制度的弊端在于議會的立法權過大構成對行政權的制約，導致政府的無能，應將監察權從議會中獨立出來，成立專門的機構獨立行使監察權。監察院正是國民政府根據孫中山五權憲法思想創設的國家監察機關，承擔監察全國公務人員的職責。然而，作為憲政創新設計產物的監察院卻未能實現制度設計的初衷，監察院績效甚低，不僅在當時受到社會各界的批評，而且在以后的學術研究中也是眾口一詞。彈劾權是監察院最主要的職權，彈劾權的行使情況也最能反映監察院的績效。但是，目前學術界對彈劾權的定量研究并不多，即使有，也是大多采用錢端升《民國政制史》中的統計，但錢的數據統計是從1931年到1936年6月的，其后的情況并沒有記載。臺灣學者常澤民在所著的《中國現代監察制度》中，對監察院的彈劾權有很好的定量研究，但其數據來源主要為錢端升所著《民國政制史》和傅啟學所著《中華民國監察院研究》中的統計，以1931—1936年間的數據統計為主，尚不夠全面。所以，筆者在前人研究的基礎上，根據所查詢的《監察院公報》、監察院檔案、監察院的施政報告等資料，對監察院從1931—1949年行使彈劾權的情況做一個更加全面和具體的統計和分析，試圖通過這個角度和具體的定量分析對監察院的績效有一個更為明確和具體的認識，并以此作為監察院制度創新成與敗的一個縮影。

一、監察院歷年彈劾案件數、被彈劾人數

從表1可以看出，彈劾案件數和被彈劾人數從1931年到1936年是逐步增加的，1937年因只有1—2月份數據，所以不能進入統計。1938—1944年明顯減少，處于最低水平。這是由于:一方面，抗戰期間，監察院推行了糾舉權，簡便易行，效率高于彈劾權，適應了戰時的需要，所以，彈劾案件較戰前有所下降，另一方面，戰爭時期，國土大部分淪陷，監察工作的地域大為縮小，彈劾權的行使困難重重。1944年以后，隨著抗日戰爭形勢的好轉，尤其是抗戰勝利后，彈劾案件數和被彈劾人數又有較大上升，到1947年已接近抗戰前的最高年份。但是，隨后，由于國民黨統治已覆滅在即，監察工作也勢必受到很大影響，而且監察重點已在糾正權和糾舉權的行使，所以彈劾案急劇下降至歷史最低。

表1 歷年彈劾案件數、被彈劾人數①監察院:《監察院公報》1—125期;監察院:《監察院工作報告》1945年4月、1946年、1947年;監察院《監察院施政概要》1938年7月;《監察》中華年鑒社1948年版;錢端升:《民國政制史》上冊，(上海)商務引書館1946年版;陶百川:《比較監察制度》，(臺北)三民書局1978年版;常澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)商務印書館1979年版。注:作者根據監察院公報、監察院施政概要、監察院工作報告所載統計，某些年份彈劾案件數的數據與錢端升、常澤民書中所載彈劾案件數的數據有不同。

二、彈劾對象

1、被彈劾人官階

從表2到表5的統計可以看出:從1931年3月監察院成立到1936年12月，被彈劾人數1436人，其中，軍職人員僅41人，占總數的2．8%，文官1362人，占94．8%。文官中，選任官1人，占0．07%、特任官15人，占1．04%、簡任官144人，占7．93%、薦任官394人，占47．77%、委任官415人，占31%。②常澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)臺灣商務印書館1979年版，第134頁。從1937年7月到1947年12月，被彈劾1524人，其中，軍職110人，占7．2%，其中，將官18人，占1．2%、校官31，占2%、尉官33，占2．2%、其他武官28，占1．8%;文職1414 人，占92．8%;文官中，選任官1 人，占0．07%、特任官 9 人，占0．6%、簡任官 118人，占 7．7%、薦任官 636 人，占 41．7%、委任官 421，占 27．6%、其他文官 229，占15%。③常澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)臺灣商務印書館1979年版，第144頁。從1948到1949年，被彈劾的115人中，文官100人，占87%，其中，特任5人，占4．4%、簡任21，占18．3%、薦任42，占36．5%、委任23，占20%、其他文官9，占7．8%;武官 15 人，占13%，其中，將官 7 人，占6．1%、校官 5，占 4．3%、尉官32．6%④陶百川:《比較監察制度》，(臺北)三民書局股份有限公司1978年版，第456－457頁。。

從1931—1936年、1937—1947年和1948—1949年三個階段的統計數據看，首先，被彈劾的官員中文官多，武官少，武官所占的比例始終是小的(盡管所占比例逐步上升)，從2%到7．2%到13%。這并不是由于武官的違法失職現象少，而是因為在軍人當政的國民政府中監察權行使在軍人那里遇到很大的阻礙。其次，被彈劾的官員中官職低的官員多，高級官員少，彈劾對象以中下級官員為主，彈劾的對象是逐步下移:文官中的選任官所占比例為0．07%;特任、簡任官占的比例由最初五年的1．1%、10．8%下降到1937—1947年的0．6%、7．7%;薦任官的比例從最初五年的29．5%上升到1937—1947年的41．7%。但是，1948—1949年情況有所不同，特任官、簡任官的比例上升為4．4%、18．3%，而薦任官的比例下降到36．5%;選任官委被彈劾者為零;委任官由最初的31%到1937—1947年的27．6%再到1948—1949年20%，有所下降。總體看，彈劾對象以中下級的薦任官、委任官為主，以1931—1936年為例，每年被彈劾的縣長人數分別占當年被彈劾人數的 39．6%、51．2%、27．4%、24．9%、38．3%，被彈劾的縣長總數占被彈劾總人數的 31．8%。而且，在大部分的時間段內，高級官員所占比例是逐步下降，而中低級官員所占的比例是逐步上升的，這一方面說明中低級官員的違法違紀現象越發嚴重，另一方面也說明監察院對高級官員的監察越來越無力。

表2 1931年至1936年被彈劾人官階統計① 常 澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)臺灣商務印書館1979年版，第134頁。注:被彈劾不同官階官員在被彈劾總人數中所占比例為本文作者所加。

表3 1938年1月至1944年12月被彈劾人官階統計(武官)②監察院:《監察院工作報告》，1945年4月。注:被彈劾的不同官階官員人數占被彈劾總數比例為本文作者所加。

表4 1938年1月至1944年12月被彈劾人官階統計(文官)③監察院:《監察院工作報告》，1945年4月。注:被彈劾的不同官階官員人數占被彈劾總數比例為本文作者所加。

表5 1948年至1949年被彈劾人官階統計①陶百川:《比較監察制度》，(臺北)三民書局股份有限公司1978年版，第456－457頁。(甲:文官)

乙:武官

2、被彈劾人所在部門

黨政官員中的違法違紀現象主要是官員利用職權謀取私利的結果，不同的部門因所掌握的公共資源和公共權力的不同，違法違紀的程度也有所不同，一般來說，所掌握的公共資源和公共權力越多，違法違紀的可能性就越大，違法違紀的程度就越嚴重。通過對被彈劾人的職務進行統計和分析，可以使我們了解這一時期，不同黨政機關中的違法違紀的大致情況，也可以對國民黨統治時期的吏治情況有一個比較具體的了解。因資料所限，只能對1931—1944年的情況做一個統計，被彈劾人職務的具體情況參見以下表。

如前所述，考慮到行政、司法、財務部門掌握較多資源，也更容易出現違法違紀現象，實際上，從所掌握的資料看，以上三部門被彈劾的人數相對較多，所以，對1931—1944年，行政、司法、財務部門被彈劾人數做一統計，并將以上三部門的被彈劾的人數占被彈劾總人數的比例做一統計，具體參見以下表:

表6 1931年至1936年各部門被彈劾人數統計②常澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)臺灣商務印書館1979年版，第138頁(行政、司法、財務人員占總數所占比例為作者所加)。

表7 1938年1月至1944年12月被彈劾人職務別①監察院:《監察院工作報告》，1945年4月(注:行政、司法、財務人員占總數比例為本文作者所加)。

從以上統計可以看出，1931—1936年，以行政、司法、財政或財務部門被彈劾人數為最多(尤其是行政部門)，三部門人數占被彈劾總數的比例始終較高，并且呈逐步上升趨勢，三部門被彈劾人數之和占被彈劾總數的比例為72．4%。1938—1944年，依然以行政、司法、財政或財務為最多，尤其是行政部門，三者人數占被彈劾人總數的比例從1938年的72．95%上升到1944年的73．9%，始終居高不下。此外，警務、軍事、稅務部門次之，建設、教育、交通、救災、監察、外交、黨務、立法、考試等部門又相對少些，這種情況是與各部門所掌握的權力和資源情況相關的。

3、被彈劾人所在區域

從現有資料看，彈劾權在全國的執行情況有較大區別，被彈劾人主要集中在某些區域，而有些區域被彈劾人數較少，這并不代表被彈劾人數較少的區域的官員違法違紀現象較少，而是因為在這些區域監察權的行使更加困難。對被彈劾人所在區域的統計有助于我們了解監察院在全國行使職權的情況。因資料所限，只能就1931—1936年各地被彈劾人數做一統計，具體見下表:

從表8可以看出，1931—1936年，被彈劾人主要集中在中央、江蘇、浙江、湖南、安徽、河北等處，它們占所列區域的30%，而人數達1078人，占被彈劾人數的75%。而青島、天津、新疆、黑龍江、吉林、綏遠、察哈爾、熱河、青海、四川、云南、貴州、廣東等省占所列比例的43%，人數卻僅有39人，占總數的2．7%。這說明彈劾權在全國行使的情況差異很大，邊緣地區和國民黨中央政府控制較弱的地區彈劾權執行很困難。

三、彈劾原因

彈劾原因即彈劾理由，根據《彈劾法》和監察院的彈劾實踐，彈劾理由主要有違法、失職兩種，相對而言，違法的程度要比失職嚴重。通過對對彈劾原因的統計，可以對這一時期官員的違法違紀現象有一個更為具體的了解。

表8 1931年至1936年各地域被彈劾人數統計①常澤民:《中國現代監察制度》，(臺北)臺灣商務印書館1979年版，第140頁。

表9 1931年至1936年被彈劾理由統計②錢端升、蔭師炯:《民國政制史》，(上海)商務印書館1946年版，第277－278頁。

從1941年3月到1942年8月，在被彈劾的101人中，違法者計69人，占68．3%，失職和其他32人，占31．7%;③監察院:《監察院工作報告》，1942年10月。1945年1月到1946年12月，被彈劾的366人中，違法者310人，占84．7%，失職及其他56人，占15．3%;④監察院:《監察院工作報告》，1946年2月、1947年2月。1946年8月到1947年12月，被彈劾的409人中，違法者328人，占80．2%，失職及其他81人，占19．8%。①中華年鑒社:《監察》，中華年鑒社1948年版。1948—1949年，被彈劾的115人中，違法者27人，占23．5%;失職9人，占7．9%，違法失職者25人，占21．7%。②陶百川:《比較監察制度》，(臺北)三民書局股份有限公司1978年版，第456頁。可見，從1931年到1949年，在被彈劾的事由中，違法總是多于失職的，這也說明國民黨政府的法紀失去權威，官員以身試法，腐敗程度很高。

四、彈劾結果

根據《彈劾法》等法律規定，彈劾案成立后，由監察院移送有關機關辦理，包括:1、懲戒機關。③根 據公務人員的分類，選任政務官被彈劾的懲戒機關是國民黨中央監察委員會;特任政務官與特派政務官被彈劾的懲戒機關是國民政府政務官懲戒委員會;全國薦任職以上事務官及中央機關為任職公務員被彈劾的懲戒機關是司法院的中央公務員懲戒委員會;地方委任職公務員被彈劾的懲戒機關是地方公務員懲戒委員會;少將以上軍事長官屬國民政府軍事委員會軍事長官懲戒委員會，上校以下普通軍官佐屬軍政部和海軍部。立憲后規定，彈劾案成立后，總統副總統彈劾案的懲戒機關是國民大會。2、司法機關。被彈劾人員違法或失職之行為有涉及刑事或軍法者，除向懲戒機關提出外，并應送各該管司法或軍法機關依法辦理。3、國民政府或被彈劾人的主管長官。彈劾法規定公務員違法行為，關系人民生命財產情節重大者，經監察委員提出彈劾案，并經審查，認為應付懲戒時，監察院長除將該彈劾案移付懲戒機關外，并得同時呈請國民政府或通知該主管長官為急速救濟之處分。立憲后規定對于總統副總統的彈劾案，國民大會只就罷免與否為決議，若涉及刑事，須于罷免之后，由法院審判之。監察院彈劾案件的移送和彈劾案的懲戒情況見下列表。

表10 歷年監察院移付懲戒案件辦結及未結統計表④監察院檔案，中國第二歷史檔案館藏，全宗號:八;案卷號:1386。

表11 監察院彈劾案件統計表(一)審查結果1946年8月至1947年12月⑤中華年鑒社:《監察》，(南京)中華年鑒社1948年版。

表12 監察院彈劾案件統計表(二)移付懲戒機關1946年8月至1947年12月⑥中華年鑒社:《監察》，(南京)中華年鑒社1948年版。

表13 監察院彈劾案件數、彈劾人數、懲戒案占彈劾案的比例⑦監察院:《監察院公報(1－125)》，1931－1937年。

從以上統計可以看出，監察院提出的彈劾案件大多數是移付懲戒機關的，但是，在彈懲分離的制度下，存在著大量懲戒機關未處分的現象。從嚴格意義上說，懲戒權既然不屬于監察院的職權范圍之內，對監察院而言，懲戒案件數不應在其績效的考察范圍之內。但是，按照一般常理來說，彈劾的目的是為了

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1003－4145［2012］09－0186－07

2012－04－18

劉云虹，東南大學馬克思主義學院副教授。

本文是教育部2010年度人文社會科學研究規劃基金項目(10YJA770031)中期研究成果。