我國普通高校的財務困境——成因分析與對策研究

周 楊 許正松

（皖西學院，安徽 六安 237012）

一、問題的提出

高校負債在1998年前并不受外界關注。貸款在我國高校中的大面積展開，始于1999年實行的高校擴招。隨著還貸期的日益臨近，高校財務困境逐漸突顯，并呈現日益加劇的態勢。2004年，審計署對杭州、南京、珠海和廊坊四市高教園區開發建設情況進行了專項審計調查，發現銀行貸款占四城市高教園區建設資金的一半以上。2005年5月30日審計署發布 《四城市高教園區開發建設情況審計調查結果》，提示高校將出現財務危機。報告最后提出了要建立高校債務風險預警體系，嚴格控制新增貸款項目，防范財務風險等[1]。遺憾的是，審計公告當時揭示的高校財務危機警示并沒有引起社會足夠的重視。

北京大學2007年完成的 《高校負債問題的專題研究》報告顯示，截至2005年底，央屬76所高校貸款總額升至336億元，校均貸款額4.4億元，年均增幅達76%。2005年76所高校的校均收入為8.64億元，現有的貸款規模占了高校收入的51.1%[2]。不僅部委直屬院校背負著巨額債務，各省屬高校的債務壓力更大。江蘇省教育廳的調查發現，截至2009年底，江蘇省屬61所地方普通高校的各類債務總額為254億元，其中銀行貸款余額為213億元，生均債務額達到了2.88萬元，2010年各高校僅利息支出就高達20億元。巨額的本息支付，使眾多高校債務風險日益加劇，一些債務較重的高校甚至出現了入不敷出的現象[3]。截止2009年底，我國高校的貸款總額2500億元。其中，地方高校占據了2000億元，平均每所地方高校貸款達3億元以上，平均利息支出占學校總收入的20%，還本付息的壓力已成為高校沉重的財務負擔[4]。

雖然負債運作被認為是高校擺脫擴招后的財務緊張的現實選擇，但產生財務困境顯然不是教育主管部門和政府的初衷，也不是高等教育本身發展的規律，更何況全國性高校財務困境的出現，這就不能不引起學術界和社會的深刻反思。

二、我國普通高校財務困境的成因分析

1.普通高校過度負債的原因分析

財務困境與負債融資之間關系密切，過度負債融資是高校財務困境形成的重要原因和導火索。

（1）擴招迅速，教育成本逐年上升

從1999年開始，我國高等教育實行了擴招政策，高校招生人數和在校學生數持續擴大（見圖1）。以本科普通高校為例，1998年本科生招生數為65.3萬人，2010年招生數躍至351.3萬人，比1998年招生人數凈增286萬人，增長率高達438%，年增加率15.92%。本科在校生人數從1998年的223.5萬人，升至2010年的1265.6萬人，年均遞增86.842萬人。

圖1 1998-2010年本科高校招生數和在校學生數

高校大規模擴招，使得高校對房屋、土地、教學設施的需求迅速增長。《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》規定，綜合性院校的合格標準為：生均教學儀器設備5000元、生均宿舍6.5平方米、生均教學行政用房14平方米、百名學生配備教學用計算機10臺、生均圖書100冊、百名學生配備多媒體教室和語音教室座位等7項要求[5]。按照教育部關于普通高校的設置標準計算，招收一個學生需新增基建投資3.8萬元左右。

以我國普通高校教職工數和專任教師數的變化為例。2000年，普通高校教職工數和專任教師數分別為111.3萬人和46.28萬人，2010年，分別增加至215.7萬和134.3萬，增加率分別為93.8%和190.2%，年均分別遞增6.84%和11.24%。其中，專任教師數的增加率超過財政性教育經費的增長率和學雜費的增長率。我國多數高校屬于事業性編制，教職工的收入每年都有一定幅度的增長。收入沒有實質性增加，但成本持續上升，為保證學校的正常運轉，高校不得不求助于銀行貸款。于是導致債務規模不斷擴大，財務狀況持續惡化[6]。

圖2 2000-2010年我國普通高等學校教職工數和專任教師數

（2）高等教育投入嚴重不足

另一方面，高等教育投入卻嚴重不足。1993年制定的《中國教育改革和發展綱要》第48條規定：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%”。然而時至十年后的今日，國家財政性教育經費占GDP的比例始終沒有達標，見表1。我國的財政性教育經費占GDP的比重不僅低于英美等發達國家，而且還低于印度、馬來西亞等發展中國家。該比例的世界平均水平為7%。

表1 1999-2010年國家財政性支出占GDP的比例（單位：%）

（3）政府鼓勵銀校合作，且貸款期限結構不合理

高等教育規模的擴張是以資源的擴張為條件的，但公立高校無法吸收社會投資，只有向商業銀行融資。與此同時，很多高校領導并不擔心債務規模過大，因為在他們看來，銀行屬于國家，高校也屬于國家，高校不用擔心貸款的償還問題，唯一所需要做的就是積極主動地爭取盡可能多的銀行貸款。從2011年初開始政府相繼出臺化解高校債務的政策措施來看，不能不說這些校長們很有“預見性”。債務規模大的高校暗自慶幸，債務規模小的高校懊惱不已。因為，高校負債最終將由中央財政、地方財政、土地置換和銀團重新進行債務組合化解①。

我國的高校貸款期限一般為1至3年，個別高校為8至10年，并且多數是流動貸款。因為高校是非營利組織，10年內償還貸款不具備現實性。根據籌資組合理論，長期資產由短期資金來融通，屬于冒險型籌資組合，債務期限結構不合理，不易控制財務風險。而美國《高等教育設施法》和《高等教育法》規定，聯邦政府為高等教育機構的設施建設提供的貸款期限不少于50年[7]。

2.管理體制上的弊端是導致高校財務困境的體制性因素

高校財務困境的產生表面上來看是擴招導致教育資源不足，高校為彌補資源不足過度負債融資造成的。然而，高校缺乏有效治理、管理控制和財務控制才是導致高校陷入財務困境的深層次原因。

3.高校經費來源的非多元化加劇了財務困境

我國普通高等學校的經費來源分為國家財政性教育經費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經費、事業收入和其他教育經費五部分。2009年我國普通高校教育總經費為4645億元，其中，高校事業收入（主要為學雜費收入）和國家財政性教育經費（幾乎全部為預算內教育經費）占了絕大部分比例，而民辦學校中舉辦者投入和社會捐贈經費少到幾乎可以忽略不計的地步，見圖3。

圖3 我國普通高等學校教育經費來源分類情況餅狀圖（2009年）

圖4為1999年至2009年間我國普通高等學校各類教育經費來源額占總經費的百分比，從該圖可以看出我國高校教育經費來源非多元化的歷史變化情況。1999年，國家財政性教育經費、事業收入（2005年及之前該統計口徑為“學費和雜費”）和其他教育經費構成了教育總經費的主要來源，這三者分別占總經費的比例為62.53%、17.04%和17.69%。此后，一直到2006年，國家財政性教育經費占總經費的比例一直在下降，2006年為低谷，比例為42.86%。之后幾年該比例略有上升，2009年升至48.75%，但依然與1999年有不小的差距。這也佐證了國家財政性投入在長期中的相對萎縮。事業收入在總經費中所占的比例一直處于上升通道，2007年達到峰值46.74%，之后略有下降。由于事業收入中主要為學雜費收入，該收入已經接近總經費的一半，說明在校生及其家庭承擔了越來越多的教育成本，這也導致了很多家庭尤其是貧困家庭的不滿。

圖4：1999-2009年我國普通高等學校各類教育經費來源額占總經費的百分比及變動情況

1999年至2005年，其他教育經費占總經費的比例一直徘徊在18%左右，可是到了2006年，該比例突然降至7%以下，這種情況一直持續到2009年。民辦學校中舉辦者投入（2006年及之前該統計口徑為“社會團體和公民個人辦學經費”）在總經費中所占的比例，在經歷了2006年的7.92%最高點后，就萎靡不振，比例不足1%。至于社會捐贈經費（2005年及之前該統計口徑為“社會捐資和集資辦學經費”）所占的比例，實在太低，可以忽略不計。該比例的低下，說明由于體制和機制等原因，我國社會還沒有形成捐贈助學的風氣。

三、緩解我國高校財務困境的對策分析

1.逐年增大財政性教育經費投入

高等教育具有混合產品的性質，混合產品的屬性決定其經費供給應該由公共財政與市場共同滿足。高等教育具有很強的正的外部經濟性，對高等教育的投入不僅有利于高校自身的發展，同時也有利于整個社會的發展。而正是由于正的外部經濟性的存在，私人投資者不能完全得到投資的收益，導致私人投資者投資的動力不足，市場供給小于需求。

公共財政投入對高等教育的必要性不言而喻。但也有學者認為，由于我國經濟發展水平較低，財政收入有限，公共財政加大對高等教育支出是不現實的[8]。本文反對該觀點。可以采用舉國體制來發展我國的體育事業，卻難以增加財政對高等教育的投入，觀點難以令人信服，令人質疑。不是有“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”的口號嗎？高等教育對民族和國家的重要性遠大于投入重金在奧運會上獲得的那幾十塊金牌。

對高等教育投入的多少，取決于財政收入，更取決于政府對高等教育的觀念和認識，反映了一個民族從未來發展的高度洞察事物的眼光和魄力。教育投資是以目前的開支換取長遠的國民綜合素質的提高，實現未來經濟持續快速增長和社會和諧的特殊投資。因此，寧可在別的領域減少一些投入，也應保證教育投入在絕對數額和相對比例上的逐年大幅增長。

2.優化財政投入在高等教育中的分配方式

與教育部直屬高校相比，陷入財務困境的高校主要是地方高校。導致這種情況的原因之一是，國家高度重視均屬于重點高校的教育部直屬高校，政府對其撥款較多，資金來源充沛，陷入財務困境的概率較低。而地方高校被國家重視程度相對較低，得到的財政撥款較少，更容易陷入財務困境。另外，相對于經濟發達地區的地方高校，地處經濟欠發達的地方高校得到的財政投入更少，更易出現財務困境。

以國家的重視程度的高低作為對高等教育財政投入的重要依據，或者政府主觀上試圖打造某高校，以期使其成為“世界一流”的高校而投入重金的做法，其合理性和公平性令人懷疑。以當前高校的社會影響力、科研水平和招生規模等做為下一時期財政投入多少的依據，對于那些名氣較小的高校來說是不公平的。由于某個偶然因素，某高校得到了相對于其他高校更多的財政投入，于是其招生規模會增加、科研水平和社會影響等也將會增強。以此為基礎，該高校將有能力游說政府，申請到更多的財政投入。在總的財政投入不變的情況下，該高校一定會擠占其他高校的財政資金來源。于是會形成了一個類似于物理學上的正反饋閉環，強者越強，弱者越弱的“叢林法則”出現。該高校得到的財政投入越來越多，但并不必然意味著其產出同比例上升。如果投入與產出不成比例，則意味著財政資源的錯誤配置。

財政資源總是有限的，財政資源的在高等教育中的分配首先應該考慮公平和效率。鑒于此，本文認為，考慮公平和效率的財政分配方式是采用投入產出法對不同高校進行衡量，當每個高校的產出與得到的投入之比都相等的時候，財政性教育支出就實現了最優化分配。也就是說，如果有n所高校，政府對其財政性投入分別為T1、T2、T3、Tn-1、Tn，其產出分別為 C1、C2、C3、Cn-1、Cn，則當 C1/T1=C2/T2=C3/T3=Cn-1/Tn-1=Cn/Tn時，在高等教育中的財政投入實現了最優化配置。另一等價的衡量教育資源分配是否達到最佳配置的標準是，當最后一單位的財政投入在不同的高校得到的產出，即邊際產出都相等時，則實現了財政資源分配的帕累托最優。如果第m（m≤n）所高校的Cm/Tm均比別的高校的該指標值小，則應該在對第m所高校不增加投入，或者少增加投入的情況下，對投入產出比值高的高校多增加投入。投入產出比值越高的高校，得到的財政投入應該越多。由于存在著邊際產出遞減的規律，隨著投入的增加，理論上總是存在著所有高校的投入產出比均相等的均衡點。本文不贊成減少投入產出比低的高校的財政投入，而將其減少部分用于投入產出比高的高校，一是因為本來我國財政性教育經費支出占國民生產總值的比例遠就低于世界平均水平，二是該做法不是帕累托優化過程，在實施中也將會遭遇很大阻力，實際實施的成本將會很高。對每個高校計算其上個學年度的投入產出比，作為下個學年度的財政投入的依據之一。

每年國家財政對不同高校的投入是清楚具體的，困難主要在于如何衡量高校的產出。高校不同于一般意義上的企業，企業生產具體的產品，其產品的總和或者其產品的市場價值的總和就是其產出。而高校的產出是無形的，不能僅僅將學生理解為高校的產出，更何況由于高校具有正的外部經濟性，這使得衡量高校的產出變得更加困難。但這是一個非常值得努力和探索的方向，可以借鑒人力資源競爭力和城市競爭力排名的做法，設置一套指標體系來對高校的產出進行量化。雖然做到精確的計算有困難，但對高校的產出起碼可以做一個估算，這是種進步。這里僅提出初步的思路和想法，后續的研究將依照這個思路進行。

3.強制實施獨立的外部審計和財務信息公開制度

2010年9月1日頒布實施的 《高等學校信息公開辦法》規定：學校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產的使用與管理情況，物資設備采購和重大基建工程的招投標情況，應主動公開。而財務信息公開是對高校的外部約束，有利于公眾監督，將迫使高校不得不考慮資金使用的合理性和效率。寄希望于高校主動采取行動公開財務信息顯然不切實際。因此，建議教育主管部門強制實施高校財務信息公開制度，除涉及軍事保密性質的院校外，其他院校無一例外必須限期公開財務信息。

當前高校經濟審計的力度不夠、范圍不廣也是高校資金使用效率低的一個重要原因。2000年，財政部和教育部要求高校建立經濟責任審計制。時至今日，各高校中很少有實行經濟責任審計制的。我國多數高校設有內部審計部門，但由于是內設部門，財務監管效果欠佳。即便如此，全國100多所211工程大學，很難做到每年審計一次[9]。因此，建議教育主管部門對高校實施獨立的外部年度審計制度。聘請獨立的第三方審計機構，至少每年對所管轄的高校審計一次，最大限度地杜絕使用資金的隨意性和盲目性，同時也可有效預防高校腐敗的發生。

注：

①湖北省財政決定2011-2012年省本級籌資50億元，并爭取中央專項獎勵，化解全省高校2009年之前形成的142億債務（三湘都市報，2011年02月25日）。河南采取財政獎補和高校置換土地收益等措施減少高校債務負擔，并確定在2012年前，將截至2009年底的高校銀行貸款余額減少三分之二（新華網2011-11/22/）。2011年至2012年，安徽省省級財政將安排10億元省級化債專項資金，采取獎補方式，減少高校債務（中國教育報，2011年10月22日第1版）。根據中央的有關文件，中央將對各地化解債務進行補貼，對東部、中部和西部地區的補貼分別為40%、60%和80%。

[1]王秉禎.關于高校財務危機的思考[J].財會通訊，2012，（1）：143-145.

[2]王娜.76 高校財務全景圖[N].21 世紀經濟報，2007－08－04（5）.

[3]余駿，李永寧.提升地方高校財務管理能力的幾點思考[J].會計之友，2012，（13）：38-40.

[4]屈凱萍.欠發達地區地方高校財務風險防范機制研究[J].財會通訊，2011，（10）：55-57.

[5]張文兵.如何紓解地方高校債務壓力[J].國家教育行政學院學報，2007，（5）：11-15.

[6]尹之海.高校貸款規模過大的影響、原因和對策[J].教育財會研究，2005，（5）.

[7]林莉.中國高校貸款問題研究[D].廈門：廈門大學博士學位論文，2007.

[8]劉宇.我國高校財務困境成因與預警研究[D].天津：南開大學博士論文，2009.

[9]王培蓮.高校腐敗又發窩案，財務公開鮮有動靜[N].中國青年報，2012-05-02（3）.