論政府能力與地方服務型政府的構建

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部，湖南 長沙 430006）

論政府能力與地方服務型政府的構建

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部，湖南 長沙 430006）

建設服務性政府是政府轉型和政府制度創新的必然選擇，地方政府則是將中國政府的政治承諾、為民服務的理念付諸實施的直接承擔者，是向社會提供公共產品和公共服務的直接執行者，這都涉及到政府能力的問題。當前，一些地方政府同服務型政府所要求的政府能力還存在著較大的差距，這一方面需要建立縝密系統的政府能力評估體系，另一方面更要大力提升地方服務型政府的能力：進一步深化財政稅收體制改革；大力推進進公共治理主體的再造；積極挖掘和開發體制內外的資源；重在公共政策過程中的相關機制和制度建設；切實推進地方政府政績考核制度的改革等。

地方服務型政府；政府能力；問題；評估；路徑

在當前經濟全球化和政治民主化的時代背景下，中國的社會和政治生態環境都發生了非常深刻的變化，構建服務型政府正是我國政府為適應此變化而作出的自我改革。不過，“一個現代的民主政府，要得到絕大多數公民的真正擁護，除了必須擁有執政為民的宗旨外，還需要很強的政府能力。”①在中國經濟社會的大轉型和大發展中，地方政府在經濟和社會發展中承擔的職責和扮演的角色越來越關鍵，地方政府能力建設的重要性也就愈發凸顯。

一、當前地方服務型政府能力建設中存在的問題

當前，許多地方在政府能力建設方面確實取得了積極的進展，與此同時，也存在著諸多的問題，同服務型政府所要求的政府能力還存在著較大的差距。

1、地方政府能力的結構不夠合理。這里所謂的地方政府能力結構，主要是指地方政府能力構成要素中的各種不同能力的大小、強弱和比例關系。就現實而言，當前中國許多地方政府能力中的強制能力呈現相對過剩的狀態，對地方經濟社會發展產生了許多不利的影響。例如，“有些地方政府人員在執行公務的過程中，仍迷信于強制性手段，在城市綜合執法、農村土地征用、計劃生育政策的執行等方面表現的尤其明顯。②與此同時，許多地方政府促進經濟發展的能力很強，而促進社會發展的能力和進行再分配的能力卻比較弱。這樣的結構性問題已經導致了中國社會發展與經濟發展嚴重失衡的后果，而且，還嚴重影響著各級地方政府在公共服務型政府建設過程中基本職能的履行，對此，應該進行切實有效的調整，實現地方政府能力結構的協調性和合理性。

2、地方政府能力建設的價值取向存在問題。“行政價值觀影響和塑造著政府行政體系的基本行為取向和行為模式，并影響著政府公共政策的制定和實施。”③可以說，行政體系的變革在很大程度上取決于政府結構和功能的變革，但是，從更為根本的意義上講，政府價值取向的變革才更具有實質性，因為價值層面的變革相對于組織和制度層面的變革而言具有滯后性。具體而言，當前我國地方政府能力建設中政府價值的問題主要表現在以下兩個方面：一是對政府作用發揮的認識是要“小政府”還是要“有效政府”，其實兩者是存在許多矛盾的，小政府要求限制政府對經濟社會生活等領域的過多干預，而有效政府要求政府必須積極回應民眾的各種訴求，以強大的政府能力為保障積極參與到經濟社會中去，以便更好地為民眾提供公共產品和公共服務。另一方面是對政府權力行使的目的缺乏清晰而一致的認識。一般認為，現代國家中政府權力行使的基本目的，就是保障公民最為基本的自由、生命和財產，這是現代政府與公民之間契約原則和精神的必然要求。這也就是說，政府必須為社會公眾的利益服務。但是，在現實政治生活中，不論是中央政府還是地方政府都不可避免地存在著自身的利益要求。在這種情況下，政府就有可能將民眾賦予其的公共權力當做實現和維護其自身利益的手段。就當代中國政治生活而言，現有的政府價值觀似乎過于強調了社會公共利益的特殊重要性和地位的優先性，而對作為公共權力執行者的政府特別是各級地方政府在政治過程中合理的利益訴求有所忽視，這樣“也就形成了政府表面理想化地倡導為公眾謀福利，而在具體行為實施中卻為自己謀利益的現象。”④這是當前中國地方政府能力建設中必須高度關切和切實解決的問題，

3、與地方政府能力建設密切相關的政府責任機制和法治化建設還比較滯后。客觀地講，政府能力建設所產生的經濟、社會和政治效應是復雜的，可謂是“雙刃劍”效應。一方面，在現代國家中，沒有有效的政府能力作為支撐，政府的基本職能就難以真正的履行，就會導致政府治理的危機甚至嚴重的經濟社會危機；另一方面，強大的政府能力可以用來為廣大公民提供基本的公共產品和公共服務，但是，也可能被政府用來侵害公民的各種自由和權利，這是政府能力建設過程中必須防止出現的問題。為此，必須從相關的制度和機制方面尋找對策，從現實的角度來看，主要就是加強政府責任機制和法治化建設（責任政府和法治政府）。必須將加強政府責任機制和法治化建設作為政府能力建設的主要基礎性條件。只有對公民負責任的政府，才會切實保障而不是侵害公民利益。這樣的話，一個責任政府和法治政府即使具有了強大的政府能力，基于其政府的性質，它也是為社會公共利益和公民的合法利益而服務的。正是這種強大的政府能力為履行其職責提供了基本保障；反之，如果一個不負責任的政府，一旦具有了強大的政府能力，它必然會將這種能力中“惡”的因素大量釋放出來，最終導致社會公共利益和公民權利受到損害。所以，必須審慎地對待政府能力建設問題，認識到并不是能力越強越好，而是建立在問責和法治化基礎上的有效的政府能力才是適宜的。

二、地方服務型政府能力的評估問題

從現實的層面來看，當前我國地方政府普遍面臨著地方政府間競爭、來自地方公眾對更高水平公共服務的需求和來自上級政府對促進地方經濟社會可持續發展的更高要求三個方面日益增長的巨大壓力。在這三重壓力下，我國地方政府要提高自身的競爭力、提供更優質的公共服務、創造以經濟社會和諧發展為基礎的更高的業績水平，就必須更加關注自身的能力狀況以及能力建設水平。⑤現在，各級地方政府的發展戰略和整體規劃普遍注重的依然是經濟發展的績效和社會穩定的維護，即使注重進行與之配套的政府行政體制改革，也有諸多的局限性，對政府能力的建設缺乏縝密系統的規劃和評估，這對于服務型政府的建立是非常不利的。因此，高度重視政府能力評估的相關問題，使之成為地方政府發展戰略和整體規劃中不可或缺的重要組成部分就非常必要。政府能力評估體系必須建立在一套科學完備的評估體系和方法的基礎上。

1、必須對地方政府能力的具體內容進行界定。在這方面，吳家慶等人從橫向的角度對地方政府能力進行了細致的劃分，包括市場規制能力、公共服務能力、公共政策執行能力、信用能力、軟環境維護能力、人力資源開發能力、生態平衡能力、社會公正和秩序維護能力、危機處置能力和制度創新能力。⑥張剛等人把地方政府能力指標體系分為總體、準則和變量三層，總體層即地方政府能力的總和，準則層（資源汲取力、資源配置力、資源整合力、資源運用力）反映能力結構，變量層是構成能力值的基本單元，共計由十六個指標組成。他們在之后的研究中又在個案研究中把指標層分為十九個因素，并分別規定了準則層和指標層的權重。⑦我認為，在當前建設服務性政府的進程中，不論對地方政府能力的具體內容如何界定，都必須從最為核心的一點出發，即根據地方政府的基本性質和基本職能（公共產品和公共服務供給）去界定能力，這對后面的評估而言，才是比較科學和具有可操作性的。

2、政府能力的評估必須有一個評估組織或者說評估的主體來進行。“為了便于評估工作的統一進行，應成立一個專門的臨時性評估小組，這個小組可以是由政府相關部門領導，也可以是政府委托具備一定權威性的社會組織來具體執行。”⑧就當前中國地方的具體情況而言，確定多元的評估主體是比較合適和現實的選擇。在社會分化和利益多元化的條件下，社會利益主體也趨于多元化，這無疑對整個利益格局產生深刻影響，政府曾經對社會的絕對權威性難以延續，社會多元力量參與到公共政治生活中是活生生的現實。所以，在政府能力的評估工作中，只有將多元主體共同引入評估過程中，讓他們通過對話、協商、談判和合作的方式保障政府能力的評估，是在民主參與和有效監督的機制下進行的，這樣的評估結果，才會比較真實可靠，因而也更能得到社會的接受和認可。

3、要建立科學、合理和具有可操作性的政府能力評估內容指標體系。在上述兩個方面的基礎上，還需要設計一個科學、合理和具有可操作性的政府能力評估內容指標體系。鄒再進等人在前人研究的基礎上設計了一個這方面的體系，該體系由總體、準則和變量三層組成。總體層即地方政府能力的總和，準則層反映能力結構，變量層是構成能力值的基本單元，共計由十六個指標組成（參見表1）。⑨

表1：地方政府能力評估指標體系

此外，還有許多研究者提出了自己的一些指標體系，但從總體上看，都與上述指標體系大同小異。需要注意的是，這里的指標必須是基于地方政府的實際情況而設計的，而且要隨著地方情況的現實變化作出及時調整，才能保障評估結果的可信度和適應性。

4、評估必須選擇合適的方法。在地方政府能力的評價研究中，學者們比較多地使用了層次分析法和衡平積分卡技術。層次分析法（AHP）是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。在層次分析法中，大多采用因子分析，用較少的幾個具有實際意義的因子可以反映原始指標變量的絕大部分信息，能較好的解決多指標評價的需要。另外，因子分析方法采用客觀的方法確定綜合因子的權重，是一種簡便易行的綜合評價方法，利于進行綜合分析和評價。⑩在確定合適的方法之后，我們就可以對政府能力的相關指標進行具體的分析，最后得出相關的結果，由此可以看出地方政府能力的大小和強弱程度，從而為進一步的決策和相關的政府改革提供科學有價值的參考。

三、提升地方服務型政府能力的路徑

毫無疑問，“中國地方政府是地方現代化事業的領導者、組織者和管理者，是社會公平正義的促進者、制度變遷的推動者、行為規范的制定者、社會穩定的維護者，其治理能力的強弱對于地方的發展極為重要。”?我們認為，當前有效促進中國地方政府能力提升的基本路徑主要體現在下列五個方面：

1、進一步深化財政稅收體制改革，為地方政府能力提升奠定堅實的物質基礎。深化財稅體制改革主要是要改革完善1994年以來的分稅制和轉移支付制度、構建合理的地方政府公共支出的基本結構和進一步規范和完善地方政府的預算制度等三個大的方面。此外，改革財政體制改革中還需要特別注意到的是，“現在的中央、地方和社會三者關系中，呈現出一種學界稱之為‘掠奪’關系。‘中央富、地方窮’和‘國富民窮’的局面，最終會導致各級政府稅基的收縮。改革九四體制就是要改變現在的局面，達成民富、社會富的目標。只有民富和社會富之后，各級政府才會擁有豐厚的稅基；而豐厚的稅基，又為各級政府服務于民和社會提供經濟條件。”?這就告訴我們，下一步的中國財政稅收體制改革，重點是解決民富和社會富的問題，這就“必須把拉近貧富差距、實施宏觀調控作為與時俱進的目標而納入視野。這就意味著，以個人所得稅和物業稅改革為突破口的現代直接稅體系的構建，應當成為完善中國稅制體系的重要方向。”?通過這樣的改革,就可以為各級地方政府產生豐厚的稅基，從而為政府能力的提升奠定堅實的物質基礎。

2、大力推進公共治理主體的再造，為地方政府能力提升提供可持續的動力支撐。在現代社會的治理過程中，政府作為公共事務管理的多元主體之一，主要發揮“掌舵”而非“劃槳”的作用，并通過建立與其他社會管理主體之間的合作伙伴關系，來實現對公共事務管理責任的分擔。在這種情況下，伴隨著市場經濟發展和社會的不斷分化，各級地方政府必須給各種非政府組織松綁，從法律、制度和機制等方面改變其事實上對政府的依附、半依附的狀況，使其具有相對獨立性。在法律方面，“法律應該成為各種社會中介組織、利益團體的孵化器，并明確賦予各種依法成立的社會組織充分的權利和權力，使之成為真正自治自律的法律主體。”?這方面的工作可以通過相關立法對社會非政府組織的性質、地位、職能、行為準則及活動范圍作出規定，以確保非政府組織的行為有法可依，在法律的規范下開展活動。?在制度層面，必須大力推進政治體制改革，對現有的政治權力結構進行優化，使得行使公權力的政府給社會力量的成長留出更廣闊的空間。在機制層面，必須建立健全各種公眾和社會組織參與公共生活的渠道，這樣可以與政府進行有效的合作治理，使得各級地方政府更加專注于基本職能領域內的事務，從而積極推動政府治理能力的提升。

3、積極挖掘和開發體制內外的資源，為地方政府能力提升提供強有力的制度、組織、價值和技術條件。地方政府要進行有效的治理需要有大量的資源支撐，體制內外的各種資源的持續供給是政府保持有效性、提升治理能力的基礎性條件。在現代化進程中，地方政府需要著力開發以下資源：在制度資源層面，“主要使政府理念、制度和行為文明化和理性化，特別注重地方政府的制度建設，增強制度的規范性與正義性，提高政府制度的綜合平衡能力、協調能力，構建延展性強、容納性廣、整合度高的執政制度基礎。”?在組織資源方面，要積極改造政府組織的模式，使其由垂直體系和封閉化向扁平化和開放化方向發展，這可以拉近政府組織同各種社會力量之間的溝通、協商的距離，從而有利于各級地方政府更好地開展工作，促進政府治理能力的提升。在價值資源層面，要汲取和開發“人民當家作主”和作為執政黨宗旨的“全心全意為人民服務”中所蘊含的對公共權力行使者的道德和政治約束，并嘗試使其同現代民主和契約精神的有效銜接。在中國現實的政治邏輯中，各級地方政府官員絕大部分都是共產黨員，他們必須在政府治理的過程中踐行上述原則和宗旨；同時，在當代世界政治民主化的潮流下，任何政府都必須在價值上追求民主，以維護和鞏固自身領導的政治合法性。在這樣的情況下，各級地方政府積極開發民主的價值資源就會對政府能力的提升起到積極作用。在技術資源層面，要充分利用現代日趨發達的網絡、電信等科學技術，促進地方政府治理朝信息化、電子化方向發展，可以極大地提升政府綜合治理和迅捷處理社會問題的能力。

4、注重機制和制度建設，為地方政府能力提升提供系統全面的政策和政治支撐。從公共政策的視角看，可以認為政府能力主要來源于公共政策動態運行過程的各環節之中。因此，提升政府能力的途徑主要有：完善政策問題搜尋系統；建立決策者責任追究制度和決策參與制度；采用適當的政策執行組織形式，完善政策執行監督體制；促進獨立性政策評估組織的發展；建立政策信息管理制度和提高政府人員素質。就中國的各級地方政府而言，通過在公共政策過程中的相關機制和制度建設來提升政府能力的努力，就更為值得重視和關切。既然政府能力來源于公共政策動態過程中的各個環節，那么，政府能力建設就必須從公共政策動態過程中的各個環節入手，通過各種有效的改革和制度建設去解決各個環節上存在的問題，就能對提升地方政府能力起到重要的推動作用。

5、切實推進政績考核制度改革和監督機制建設，為地方政府能力提升提供有效的組織基礎和政治保障。在政績考核制度改革方面，一是要改革考核指標。黨的十六大以來，黨中央提出了科學發展觀和正確的政績觀，這實際上就是要逐漸告別GDP崇拜，“將經濟的可持續發展、群眾滿意度、工作實績等納入考評范圍，在貫徹落實科學發展觀上邁出了一大步。在實際的考核過程中，應該將社會發展指標與經濟發展指標同等看待，將政府執法過程的合法、文明程度與工作成績同等看待。”?二是要改革考核機制，要改變以前考核過程中只對上負責和唯長官意志的種種弊端，切實注重社會民意和向下看，將垂直考核與水平考核有機結合起來，從而實現對領導干部政績相對有效和客觀的評價。無疑，改革政績考核制度，就必須加強監督機制建設，才能保障制度運轉朝著良性的方向發展。

注釋：

①汪永成著：《經濟全球化與中國政府能力現代化》，人民出版社，2006年版，第1頁。

②?羅國亮：《論地方政府能力的現狀、影響因素及其提升》，《華北電力大學學報》，2009年第9期。

③④?黃麗華：《地方政府能力建設與公共治理創新》，《黑龍江社會科學》，2005年第3期。

⑤張鋼、徐賢春：《地方政府能力的評價與規劃——以浙江省11個城市為例》，《政治學研究》，2005年第2期。

⑥吳家慶、徐容雅：《地方政府能力芻議》，《湖南師范大學社會科學學報》，2004年第2期。

⑦張鋼、徐賢春、劉蕾：《長江三角洲16個城市政府能力的比較研究》，《管理世界》，2004年第8期；

⑧楊國棟：《政府能力評估的內容和方法分析》，《長春工程學院學報（社會科學版）》，2009年第4期。

⑨參見鄒再進、張繼良：《中國地方政府能力評價研究》，《云南財貿學院學報》，2005年第5期。

⑩黃燕、楊振斌、孟繁邙：《對廣東省21個地市政府能力的檢驗與分析》，《科技管理研究》，2007年第5期。

?鄭永年：《中國當改革九四年體制》，聯合早報（http://www.zaobao.com/yl/yl100914_001_1.shtml）2010年 9月 14日。

?高培勇：《直接稅：“十二五”稅改的重心地帶》，《南風窗》，2010年第19期。

?汪永成著：《經濟全球化與中國政府能力現代化》，人民出版社，2006年第258頁。

??黃建洪：《現代化進程中的中國地方政府能力建設》，《理論與現代化》，2009年第5期。

D625

A

1671-2994（2012）01-0163-04

2011-12-13

王海峰（1979- ），男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校黨建教研部副教授、政治學博士、黨的建設專業博士后。研究方向：當代中國政府與政治、地方治理。

*本文系作者獨立主持的湖南省社會科學基金項目《構建公共服務型政府研究》（項目編號08ybb052）的階段性研究成果。

責任編輯：許如江