城鄉統籌：跨越式發展的有益探索

○梅祖壽

城鄉統籌：跨越式發展的有益探索

○梅祖壽

據統計預計，宜都2011年全市地區生產總值240億元，較2006年增長3.1倍，年均增長17.4%；地方一般預算收入13.2億元，增長3.9倍，年均增長37.6%；工業總產值420億元，增長4.2倍，年均增長38.9%；農業總產值32.9億元，增長1.2倍，年均增長17%；城鎮居民人均可支配收入可達到16000元、農民人均純收入突破9000元，5年分別年均遞增10%、17.6%；城鎮化率提高到52.5%。以上基本數據表明，宜都5年來發展速度快、發展質量高、發展效果好，高于全國和湖北省平均水平，體現了又好又快，實現了跨越式發展。在工業高速增長的同時，宜都的農業也實現了與整體經濟的同比快速增長，尤其是農民人均純收入增長快，城鄉差距小，雖然城鎮居民人均可支配收入低于全國和湖北省平均水平，但農民人均純收入包括城鎮化率遠遠高于全國和湖北省平均水平。這足以說明宜都的跨越式發展是城鄉統籌的跨越式發展，也正是實施城鄉統籌戰略成就了宜都的跨越式發展，體現了全面協調可持續和鮮明的宜都特色。那么，宜都是如何通過城鄉統籌實現跨越式發展的，在城鄉統籌上又進行了哪些體制機制性的有益探索？這是我們倍加關注并希望借鑒的。本文試作梳理和概括。

一、堅持規劃優先，推進城鄉空間布局一體化

宜都從發展實際和需要出發，堅持規劃優先，先易后難，突出重點，努力推進城鄉合理分工和空間布局一體化。從“一主三化”的前期探索到2005年形成城鄉一體化發展思路，從城市總體規劃到2006年制定市、鄉（鎮）、村三級規劃體系，從綜合前期各類規劃到2008年在湖北省縣市中率先編制《宜都市統籌城鄉發展規劃綱要》，宜都的三大產業發展和各類園區建設、中心城區和重點鄉鎮建設、基礎設施和交通網絡建設、新農村建設和社會事業發展等，都有了明確的目標功能定位和區域空間布局，并在全面規劃的基礎上完善城鄉統籌政策配套。如今，多元的開發區雖坐落在不同鄉鎮，經營著各自的產業集群，但都支撐著縣域經濟的大發展；沿長江經濟帶上的重點鄉鎮雖然有著明確的化工、醫藥、建材、機械、紡織、電子材料、食品加工、商貿、物流等主導產業的主體功能分工，但都承載著工業強市的經濟基礎；“七山一水二分田”的地理格局雖然造成市域發展不平衡的現實狀況，但日趨便利的交通和因地制宜發展起來的柑桔、茶葉、畜牧、水產等農業特色產業，正在把城鄉統籌發展的藍圖變成全面小康的現實。宜都的發展快而有序、活而不亂，城鄉一體朝著又好又快方向發展，很重要的一條，就是有形的手牽著無形的手，堅持在城鄉統籌、規劃優先的指導下良性發展，協同推進。

二、堅持產業聯動，推進城鄉經濟結構一體化

按照規劃綱要和主攻方向，宜都以“壯規模，擴總量，提質量”為目標，確立“精一壯二活三”的產業發展思路，加快轉變經濟發展方式，大力推進產業結構優化升級，在傳統農業向現代農業、傳統工業向新興工業、傳統服務業向現代服務業的聯動轉變中，實現縣域經濟持續快速協調發展。

一是發展精細農業。堅持用工業化理念謀劃農業，重點實施主導產業規模化、特色農業精品化、推進現代農業的“兩化一推”，提高農業整體效益。為此，努力建設“三大載體”：采取板塊示范、基地輻射、龍頭帶動、投入引導等方式，努力建設優質柑桔、優質糧油、高效茶葉、生豬標準化養殖加工、優質高效農產品等五大現代農業示范區。以清江綠色產業園為中心，以豐島食品、土老憨、宜紅茶業、天峽鱘業等企業為龍頭，努力建設食品、柑桔、茶葉、水產等農產品加工集中區。努力建設大型綜合批發交易市場和生豬交易、三峽柑桔冷鏈物流等專業特色市場，逐步實現農產品購銷經營網絡村級全覆蓋。努力推進“三大合作”：按照“三個一、五統一”的要求，即有一個規模設施基地、一個規模特色產業、建一個專業合作社的要求，統一品種、統一標準、統一技術、統一品牌、統一銷售，努力推進農民專業合作。健全市、鄉、村土地流轉交易體系，發展適度規模經營，形成“龍頭企業+專業合作社+農戶”的發展格局，努力推進土地股份合作。大力發展適應農村需求的合作性金融組織和各種微型金融服務，探索發展村鎮銀行、小額貸款公司、金融互助社等新型農村合作金融組織，確保“三農”貸款增長不低于各項貸款增長水平，努力推進資金互助合作。努力健全“三大體系”：即農業生產標準體系、科技服務體系和農產品銷售體系，不斷完善農民增收長效機制。

二是壯大工業規模。堅持“抓招商就是抓發展、抓項目重點抓工業”的理念，圍繞新產品、新技術、新能源，積極開展專業招商、以商招商、駐點招商和產業鏈招商，堅持不懈地抓好招商引資。按照“簽約項目抓開工、開工項目抓投產、投產項目抓達產、達產項目抓效益”的思路，健全項目專班推進機制，加大項目推進力度，堅定不移地抓好項目建設。按照“設施共建、產業共樹、資源共享、生態共創”的思路，把園區規劃建設與推動城鄉統籌發展緊密結合起來，不斷完善適應產業特點、推動統籌發展的園區基礎設施體系，把工業園區建設成為招商引資和項目建設聚集區、循環經濟示范區和中小企業培育“孵化器”。通過大力實施“優勢產業集群工程”、“市場主體培育工程”、“專業園區培育工程”、“節能減排工程”、“品牌創建工程”等五大工程，全面推動工業提檔升級，全面提高新興工業化水平。

三是激活第三產業。按照“城區大超市、城中特色街、城郊大市場、村村連鎖店”的發展模式，實施“萬村千鄉市場工程”，積極發展商貿流通業。充分發揮長江航運和沿江碼頭優勢，鐵路、公路、港口等交通組合功能，大力發展現代物流業。充分利用地處長江三峽旅游與清江流域旅游的節點區位優勢，搶抓鄂西生態文化旅游圈建設機遇，著力培植新的經濟增長點和后發優勢，加快發展旅游業。以加快城鎮化和新農村建設為契機，大力發展金融證券保險、房地產業，加快發展會展、中介、信息服務等新興行業，突破性發展文化創意、休閑娛樂、教育培訓、體育健身、社區服務等潛力行業，不斷增強城鄉服務功能，全面提升現代服務業。

在宜都三大產業的發展過程中，工農、城鄉各自為政的格局已經打破，城強鄉弱的局面正在改變，工業在城鄉兩大市場全面展開發揮支撐作用，農業不僅是基礎而且助推二三產業，第三產業服務一二產業并不斷拓展新的發展空間。三大產業的聯動發展，城鄉經濟結構的一體化，正成為宜都經濟發展的鮮明特色和內生優勢。

三、堅持投入傾斜，推進城鄉資金配套一體化

城鄉統籌、新農村建設，人們最關注的一是錢從哪里來？二是來錢怎么用？應該說，近些年宜都突破性發展工業主導的縣域經濟，雖然還不富裕，但已有條件以工促農、以城帶鄉了，而且國家大量的基礎建設投資、對農村的轉移支付、充裕的金融資金、豐富的民間資本等，都為加快城鄉統籌促進新農村建設提供了現實條件。顯然，關鍵的是如何建立健全投入傾斜、資金配套的長效機制，對此宜都進行了卓有成效的探索，逐步建立起了加快城鄉統籌和新農村建設的資金投入綜合配套機制。一是完善財政“三農”投入的整合增長機制。按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的辦法，集中整合項目、資金等資源，并全力保障，全面配套，確保增長。二是健全涉農惠農的補貼機制。全額實行財政涉農補貼資金“一卡通”制度，確保補貼資金直接發放到農民手中。同時，加大本級財政惠農扶農力度，專項安排農業產業化發展、農業結構調整、手把手技能培訓等獎補資金。三是強化農村公共服務的激勵機制。對鄉鎮政府實行核定收支、確保運轉、超收全留的發展激勵機制，提高基層財政的保障能力；健全基層組織的運轉機制，確保村級組織正常運轉、村干部報酬、“五保”供養和“以錢養事”經費，并遠遠高于湖北省規定的補助標準。四是激活金融資本的引導機制。堅持財政支農和金融支農相結合，運用農業貸款貼息、貸款擔保、保險補貼等經濟手段，引導金融機構投資現代農業，使財政支農放大效應達2-3倍。五是聚合社會投入的多元機制。運用政府行為，通過以獎代補、民辦公助、貼息擔保等激勵手段，引導社會力量和農民參與現代農業建設。同時建立規模企業支農機制，以“百企反哺”為抓手，組織動員規模企業聯系幫扶新農村建設。

宜都之所以能夠實現對城鄉統籌和新農村建設的大規模投入，還有一個重要原因，就是宜都工業經濟主要在工業園區，工業園區由政府派出機構和投資公司自主經營，很少動用財政資金，政府財政實現了由建設財政向公共財政的轉變，就能夠把更多財力物力用在城鄉統籌、新農村建設和社會事業發展上。

四、堅持服務均等，推進城鄉社會事業一體化

政府投入傾斜，推進城鄉資金配套，主要體現在把城市公共設施向農村延伸、向城鄉提供均等的公共服務等社會事業上，讓改革發展成果惠及全體人民，最終實現共同富裕。為了推動城鎮公共設施向農村延伸，構建城鄉一體化的公共設施網絡體系，宜都堅持向農村大手筆投入，一是加快推進新農村建設；二是大力改善道路交通條件；三是大力推進農村電網改造；四是大力實施城鄉信息共享工程；五是大力加強農村陣地建設；六是不斷完善城鎮綜合功能，進一步發揮中心城鎮對農村的輻射帶動作用。

為了解決農村社會事業發展滯后、城鄉公共服務差距大的問題，宜都按照“均衡教育、發展科技、重視衛生、繁榮文化、保障覆蓋”的工作思路，強化政府公共服務職能，加快推進城鄉公共服務均等化。一是推進城鄉教育均衡發展。做到農村學校與城鎮學校師資力量配備、城鎮教師與農村教師工資待遇、教師收入與公務員收入“三個一樣”。二是完善城鄉科技服務體系。不斷加大科技經費投入，不斷健全市、鄉、村三級農業科技推廣、服務體系。三是提高城鄉公共衛生和醫療服務水平。加大鄉級衛生院和村級衛生室建設，全市137家村衛生室全部達到甲級村衛生室標準。四是加強城鄉文化服務體系建設。不斷加強文化體育硬件設施建設和農村文化站、農家書屋、文化中心戶建設，建立健全市、鄉、村、文化中心戶四級文化服務網絡，努力豐富農村文化生活。五是建立健全城鄉就業再就業保障體系、醫療保障體系、養老等保障體系、新型社會救助體系等，切實讓改革發展成果惠及全市人民，促進共同富裕。

五、堅持組織共建，推進城鄉社會管理一體化

推進城鄉統籌和新農村建設，關鍵在黨，關鍵在黨領導下的各級各類組織，關鍵在提高農村黨建工作水平和社會管理水平，這就要統籌城鄉黨的建設和各級各類組織建設，推進城鄉社會管理一體化。宜都市委市政府堅持強化黨委統一領導、黨政齊抓共管、綜合部門組織協調、有關部門各負其責的工作領導體制和工作機制，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，增強村級組織承上啟下和村民自我管理、自我教育、自我服務能力；健全集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織和鄉鎮企業工會組織等，使之在村黨組織的領導和支持下開展工作，充分發揮作用；著力拓寬農村基層干部來源，注重從農村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉農民中選拔村干部，引導高校畢業生到村任職，鼓勵黨政機關和企事業單位優秀年輕干部到村幫助工作；創新農村黨的基層組織設置形式，注重在農村社區、農民專業合作社、專業協會和產業鏈上建立黨組織，壯大黨員隊伍；組織、引導農民自愿建立各類社區民間組織和中介服務組織等社會公益組織，使之成為民主理事、服務群眾、維護權益、保障利益的紐帶和橋梁，做到用社會人管社會事，使管理服務網絡全覆蓋的同時，特別突出以下工作和特色：一是不斷深化黨代表常任制試點工作；二是不斷加強基層組織規范化建設；三是不斷推進干部人才隊伍建設；四是不斷完善城鄉便民服務體系。

宜都大力實施城鄉統籌、率先推進城鄉經濟社會一體化跨越式發展的有益探索，已使宜都站在全新的歷史起點上。面向“十二五”，我們更加期待宜都再創輝煌！

（作者系湖北省宜昌市委黨校教授）

（責任編輯 楚樸）