論農(nóng)民發(fā)展能力的實現(xiàn)途徑※

○倪榮遠(yuǎn)

論農(nóng)民發(fā)展能力的實現(xiàn)途徑※

○倪榮遠(yuǎn)

國家統(tǒng)計局2011年底公布的《中國全面建設(shè)小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告（2011）》稱，總體上我國小康社會已實現(xiàn)八成。東部地區(qū)實現(xiàn)程度最高，發(fā)展速度最快，江蘇、上海等7省（市）全面建設(shè)小康社會實現(xiàn)程度超過了90%。但如果你去蘇北農(nóng)村實地考察一下就會發(fā)現(xiàn)，情況似乎并不像統(tǒng)計數(shù)字那么令人歡心鼓舞，更不用說我國廣大的中部和西部農(nóng)村地區(qū)了。可以說，發(fā)展滯后地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)民基本上是“被小康”了。就是統(tǒng)計局的報告也不得不承認(rèn)，我國“城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大”。就我國大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)來講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展依然難見成效，農(nóng)民收入增長和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的長效機制遠(yuǎn)未形成，城鄉(xiāng)居民兩極分化嚴(yán)重的勢頭沒能得到有效遏制，因此真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)路徑還很遠(yuǎn)。究其原因，癥結(jié)應(yīng)該是農(nóng)民的發(fā)展能力不足。

農(nóng)村發(fā)展，關(guān)鍵在農(nóng)民；農(nóng)民發(fā)展，重點在能力。農(nóng)民發(fā)展能力是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源動力，是在一定的制度和政策環(huán)境下，農(nóng)民自主獲取資源、發(fā)展生產(chǎn)、改善生活并實現(xiàn)政治訴求的綜合能力[1]。農(nóng)民的發(fā)展能力，既體現(xiàn)于其自身能力素質(zhì)，也體現(xiàn)于其外部環(huán)境條件。但是影響農(nóng)民發(fā)展能力的關(guān)鍵因素，還是要取決于種地能否增收致富，土地權(quán)益有無保障，在新農(nóng)村建設(shè)上有無話語權(quán)等。由于以往國家政策及歷史原因，農(nóng)民一直是弱勢群體，因此無論是其自身素質(zhì)的提高還是外部環(huán)境的改善，在很大程度上都有賴于良好的政策法律制度以及政府（尤其是地方政府）的積極作為。

要提升農(nóng)民的發(fā)展能力，需要國家完善頂層設(shè)計，通過制度建設(shè)保障農(nóng)民的利益。規(guī)范合理的保障農(nóng)民發(fā)展能力的制度，應(yīng)該具備具體性、可操作性、系統(tǒng)性、規(guī)律性、程序性及強制性等特點。還要通過制度的設(shè)計和財力的保障，形成一種常規(guī)的、長效的機制，確保農(nóng)民的發(fā)展能力隨著國家及地方財力的提高而不斷增強。根據(jù)我國的現(xiàn)實國情及法制現(xiàn)狀，保護農(nóng)民發(fā)展權(quán)、提升農(nóng)民發(fā)展能力的制度設(shè)計至少應(yīng)該逐步達(dá)到以下目的：農(nóng)民種地能夠獲得持續(xù)、穩(wěn)定的收入，與城市人收入差距不斷縮小（至少不低于外出打工）；土地權(quán)益得到切實保障；在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民有選擇權(quán)、決定權(quán)。

一、強化中央的“三農(nóng)”政策

多年來，每年的中央“一號文件”都是關(guān)于“三農(nóng)”的。但“三農(nóng)”政策轉(zhuǎn)化成為基層干部的具體行動，矛盾重重。一是因為“三農(nóng)”經(jīng)濟基礎(chǔ)差、矛盾多、投入大、周期長、見效慢，縱使傾注了大量心血亦往往難以形成有目共睹的政績；二是因為農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不僅不能貢獻財源，反而成了財政包袱[2]。特別是對于那些農(nóng)業(yè)大縣、窮縣，發(fā)展仍是第一位的，上面考核首要的還是經(jīng)濟總量、發(fā)展速度，地方官員當(dāng)然能夠“分清主次”，拋開“三農(nóng)”而熱心推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，不管紅頭文件怎樣高調(diào)、“三農(nóng)”工作如何重要，只要干部政績考核制度不改變，地方官員就不太可能把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題當(dāng)做第一抓手。因此，中央和省級政府要在制度設(shè)計上把“三農(nóng)”問題當(dāng)作重中之重。

因為制度設(shè)計可達(dá)到三個目標(biāo)：（1）確保中央的“三農(nóng)”政策不折不扣地得到執(zhí)行；（2）確保國家支農(nóng)資金真正用在“三農(nóng)”上；（3）確保在地方官員的心目中工業(yè)、農(nóng)業(yè)同等重要。首先，要通過干部考核評價機制矯正政府官員扭曲的政績觀。對于那些農(nóng)業(yè)大縣、窮縣，尤其要突出農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的考核權(quán)重。這方面可以參照西部生態(tài)保護區(qū)的一些做法，在那里，經(jīng)濟發(fā)展已不作為第一考核指標(biāo)。試想，如果丟開GDP，把“三農(nóng)”作為第一考核目標(biāo)，即使沒有紅頭文件、沒有輿論造勢，地方政府也會拼命去干。其次，要通過干部責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處那些執(zhí)行國家“三農(nóng)”政策、法律法規(guī)不力的人員。正如2012年中央一號文件提出的，要“切實加強財政‘三農(nóng)’投入和補貼資金使用監(jiān)管，堅決制止、嚴(yán)厲查處虛報冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)行為”。特別是對于那些蓄意“過濾”“三農(nóng)”政策、截留支農(nóng)資金，肆意侵害農(nóng)民利益的違法犯罪行為，非但要嚴(yán)肅追究其本人責(zé)任，還要堅決追究地方主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

二、強化農(nóng)民的“主體地位”

建國以來我國農(nóng)村建設(shè)的實踐告訴我們，什么時候充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、能動性、創(chuàng)造性就得到很大調(diào)動和提高，農(nóng)村的經(jīng)濟社會就會獲得比較快的發(fā)展，農(nóng)民就能得到更多的實惠，農(nóng)村的面貌就會得到最大的改善[3]。反之，如果剝奪了農(nóng)民的自主權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)，那么，必然會極大挫傷農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民只好消極抵抗，農(nóng)民的發(fā)展能力自然大大削弱，農(nóng)村經(jīng)濟社會也就不可能獲得長期穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)，中央的要求是“以政府為主導(dǎo)”、“以農(nóng)民為主體”，可當(dāng)前的現(xiàn)實基本上變成了“政府包辦”。在理論上被認(rèn)為是新農(nóng)村建設(shè)主體的農(nóng)民，卻對新農(nóng)村建設(shè)中一些重大問題沒有選擇權(quán)、決定權(quán)。政府的主導(dǎo)已經(jīng)完全異化為強制。“政府包辦”的目的，大多是利用新農(nóng)村建設(shè)的資金搞無效益或低效益的“政績工程”、勞民傷財?shù)摹昂γ窆こ獭薄?/p>

此外，我國實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要手段是“以工促農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”。然而，一個群體的利益訴求，是不可能由另外的利益集團來代為實現(xiàn)的。認(rèn)為可以通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”解決三農(nóng)問題是極具理想色彩的。只要各群體有其自身獨立利益，各群體之間最基本的關(guān)系就是利益博弈。由其他群體解決“三農(nóng)”問題注定是低效率的甚至是負(fù)效率的。況且，從我國農(nóng)村人口占70%以上的國情來看，既難以完全依靠城市工業(yè)積累為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供足量的資金，也不可能完全靠城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展來吸納現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。因此，要破解“三農(nóng)”問題面臨的困境，出路主要還是在于讓農(nóng)民的主體作用得到發(fā)揮[4]。然而，缺乏良好的制度保障，農(nóng)民是無從發(fā)揮主體作用的，發(fā)展能力也就不可能得到提升。

三、大力提高農(nóng)民的組織化程度

要發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，農(nóng)民就得組織起來，自主管理、自我服務(wù)。而村民自治和農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是把農(nóng)民有效組織起來的兩個重要載體[5]。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)也是必不可少的。當(dāng)前我國村民自治的體制還很不健全，改革多年進展緩慢。實踐中村委會大多還是行使一級行政管理機構(gòu)的職能，一些村委會不但不能“幫農(nóng)”、“支農(nóng)”，反而“坑農(nóng)”、“害農(nóng)”。要使“村民自治”名副其實，這方面改革力度必須加大。這些年來倒是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展得較快。合作社被認(rèn)為是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，同時也可以克服農(nóng)戶弊端的有效組織形式，但是由于我國農(nóng)村合作經(jīng)濟組織在市場經(jīng)濟中還處于弱勢地位，所以無論合作組織以何種形式建立和存在，其經(jīng)營運作都離不開政府的大力扶持和相關(guān)政策、法律的保障，以確保其真正成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力量。農(nóng)民主體作用的發(fā)揮也有賴于完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，也就是要不斷優(yōu)化農(nóng)戶經(jīng)營的外部環(huán)境條件。

四、大力培育新型職業(yè)農(nóng)民

提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，是新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。因此發(fā)揮農(nóng)民主體作用的關(guān)鍵，在于提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)、培養(yǎng)造就新型農(nóng)民。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對農(nóng)民的能力和素質(zhì)要求較高，而當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降趨勢，“村莊空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民老齡化”問題開始顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)面臨后繼乏人的危險。所以2011年底溫家寶在全國農(nóng)業(yè)工作會議上指出：“培養(yǎng)一代新型農(nóng)民，鼓勵有文化和農(nóng)業(yè)技能的青壯年農(nóng)民留在農(nóng)村，事關(guān)農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，要作為一項基礎(chǔ)性重大工程來抓。”2012年中央一號文件也提出，要以提高科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營能力為核心，大規(guī)模開展農(nóng)村實用人才培訓(xùn)。因此，一方面，國家應(yīng)盡快出臺更好的政策扶持，想辦法留住素質(zhì)較高的農(nóng)業(yè)勞動力資源；另一方面，要充分發(fā)揮各部門各行業(yè)作用，加大各類農(nóng)村人才培養(yǎng)計劃實施力度，擴大培訓(xùn)規(guī)模，提高補助標(biāo)準(zhǔn)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。尤其要注意增強培訓(xùn)的針對性和實效性。

五、加速建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系

基本公共服務(wù)體系建設(shè)，是調(diào)控城鄉(xiāng)之間收入差距、促進社會公平正義的制度性手段和機制，也是推進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要步驟。健全農(nóng)村公共服務(wù)體系，使農(nóng)民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等方面，獲得和城市公民同等的機會和條件，這也就為農(nóng)民主體能力的發(fā)展創(chuàng)造了平等的條件。中國財政部1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國全年財政收入突破10萬億元大關(guān)，達(dá)到103740億元，比上年增長24.8%。因此，我國已完全具備大幅提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的實力。雖然我國目前也在積極創(chuàng)造條件促進農(nóng)民工融入所在城市當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，但難度顯然較大。他們還必須在城鄉(xiāng)之間往返，在農(nóng)村完成家庭的再生產(chǎn)。而農(nóng)村的真正城鎮(zhèn)化還處于一個漫長的過程中，現(xiàn)在還不能急于消滅農(nóng)村，還必須進行鄉(xiāng)村建設(shè)。所以更為現(xiàn)實和穩(wěn)妥的做法應(yīng)是，剝離戶籍的附加功能，在農(nóng)村加速推進基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化，促進城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展。

構(gòu)建基本公共服務(wù)體系也是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。這就意味著農(nóng)村基層政府職能必須實現(xiàn)由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，在工作方式上實現(xiàn)由“命令式”向“協(xié)商式”轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)相對成熟的國家，政府的作用主要定位于支持、協(xié)作、服務(wù)。雖然建設(shè)初期離不開政府的指導(dǎo)與支持，但當(dāng)農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性被調(diào)動起來以后，政府與農(nóng)民之間主要是合作關(guān)系、伙伴關(guān)系。

六、始終確保農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位

當(dāng)前，各地借發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名引入工商資本、強行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的的現(xiàn)象屢屢發(fā)生（2010年，我國失地農(nóng)民約4千萬人），致使農(nóng)民完全散失了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體地位，農(nóng)民利益遭受極大侵害，淪為打工者或無業(yè)流民，當(dāng)然也就談不上什么發(fā)展了。因此必須盡快遏制這種勢頭，確保農(nóng)戶家庭經(jīng)營主體地位不動搖。

從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐看，農(nóng)業(yè)主要是實行自然人為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營成為最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，是由農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征決定的。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點不變，這種經(jīng)營形式的適應(yīng)性就不會發(fā)生變化。如果改變農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，讓農(nóng)民由業(yè)主變?yōu)楣凸ぃ膊豢赡艹掷m(xù)調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。當(dāng)然，在有條件的地方，可以按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。不過，雖然將來農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式會多樣化，但家庭經(jīng)營任何時候都應(yīng)是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。工商企業(yè)可以為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，但決不能讓工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農(nóng)戶的土地[6]，以防止在農(nóng)業(yè)人口大批轉(zhuǎn)移之前出現(xiàn)大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。現(xiàn)階段工商企業(yè)大規(guī)模租種農(nóng)地既不符合我國人多地少的基本國情，也不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護。資本的逐利性潛藏甚至已經(jīng)顯現(xiàn)一些經(jīng)濟和社會風(fēng)險，所以我們決不能靠工商資本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

理論和實踐都證明，農(nóng)戶是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的經(jīng)營單位和形式。即使不是引進工商資本，也不宜搞大規(guī)模、激進式的土地流轉(zhuǎn)。考慮到現(xiàn)實國情、省情、縣情，就我國目前大部分農(nóng)村而言，在現(xiàn)階段維持土地制度的穩(wěn)定性確有其必要性。謹(jǐn)防陷入過度規(guī)模化帶來農(nóng)民失業(yè)、鄉(xiāng)村社區(qū)消亡、多樣化農(nóng)業(yè)遭到破壞的陷阱。現(xiàn)實中一些基層政府之所以認(rèn)為農(nóng)戶家庭經(jīng)營影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，急于摧毀農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位，不是由于對農(nóng)業(yè)特點和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)缺乏全面了解，而是扭曲的政績觀所致。這種行為將導(dǎo)致后患無窮。

[1]王湘琳：《農(nóng)民發(fā)展能力:農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源動力》，《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第5期。

[2]宋亞平：《農(nóng)業(yè)，說聲愛你不容易》，《南方周末》2011年12月13日。

[3]杜立芳：《略論社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮農(nóng)民主體作用的若干依據(jù)》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第9期。

[4]趙曉諦：《讓農(nóng)民解決三農(nóng)問題》，《學(xué)習(xí)時報》2008年4月28日。

[5]謝麗威：《國外發(fā)揮農(nóng)民主體作用的主要做法及啟示》，《中共青島市委黨校學(xué)報》，2010年第3期。

[6]溫家寶：《中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第1期。

※本文系作者承擔(dān)的江蘇省委黨校調(diào)研課題《城鄉(xiāng)一體化進程中泗洪農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障研究》（項目編號為XT1167-5）的價段性成果。

（作者單位 江蘇省泗洪縣委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）