民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)與政府主導(dǎo)“引玉”的改革※
——溫州土地征收實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

王華華

（溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)與政府主導(dǎo)“引玉”的改革※
——溫州土地征收實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

王華華

（溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

城市化中非理性的土地征收行為，容易給城市建設(shè)的“品質(zhì)”留下“經(jīng)濟(jì)隱患”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”。溫州城市建設(shè)中的土地征收模式，既有“自下而上”民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)，又有“自上而下”政府主導(dǎo)“引玉”的改革，其典型特點(diǎn)是回應(yīng)征地群眾的“民生訴求”問題，通過(guò)“三分三改”給予農(nóng)民“攜土地資源用益物權(quán)”入城的市民身份，并創(chuàng)造農(nóng)民可以“自由擇業(yè)”的“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得失地群眾生活“有依靠”、工作“有奔頭”。溫州征地模式，既有其成功的獨(dú)特性，又有可以推廣的普遍性，科學(xué)總結(jié)溫州城市化建設(shè)中土地征收的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于指導(dǎo)城市化建設(shè)中土地征收和諧化進(jìn)行有著重要的理論與實(shí)踐意義。

土地征收；溫州模式；民眾訴求；三分三改；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會(huì)民生

以城市建設(shè)驅(qū)動(dòng)力的來(lái)源劃分，城市建設(shè)有兩種模式，一種是自下而上的社會(huì)公眾需求驅(qū)動(dòng)的“建設(shè)城市”模式，其動(dòng)力主要源于社會(huì)公眾對(duì)城市擴(kuò)建的需求，由社會(huì)公眾影響政府去開發(fā)和建設(shè)城市；另一種是自上而下的政府部門需求驅(qū)動(dòng)的“城市建設(shè)”模式，其動(dòng)力主要源于政府部門依靠城市擴(kuò)建來(lái)解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題的需求，由政府主動(dòng)提出并倡導(dǎo)社會(huì)公眾去開發(fā)和建設(shè)城市［1］。目前，我國(guó)城市化類型主要是后一種政府推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”的“城市建設(shè)”模式，既取得了建設(shè)成績(jī)，也存在著建設(shè)中的土地征收“執(zhí)行困境”的問題。關(guān)于城市化建設(shè)中理性的土地征收模式問題，可以研究我國(guó)改革開放的典型城市 “溫州”。溫州城市建設(shè)中土地征收的道路，既有“自下而上”民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)，也有“自上而下”政府主導(dǎo)“引玉”的改革；既有其成功的獨(dú)特性，又有可以普遍推廣的城市建設(shè)中土地征收模式的共性。科學(xué)總結(jié)溫州城市化建設(shè)中土地征收的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于指導(dǎo)城市化建設(shè)中土地征收和諧化進(jìn)程有著重要的理論與實(shí)踐意義。

一、“自下而上”民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)：溫州將軍村征地的實(shí)踐

鹿城區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)是溫州市城市化建設(shè)的典型成果之一。上個(gè)世紀(jì)90年代初，由于溫州民間社會(huì)的成長(zhǎng)，迫切需要城市化“以造城來(lái)滿足居民對(duì)于城市生活與發(fā)展的需要”［2］，溫州市鹿城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)便應(yīng)運(yùn)而生。

1.鹿城區(qū)進(jìn)一步城市化“建新城”面臨的問題

鹿城區(qū)“城中村”改造與城市化建設(shè)面臨的最重要的經(jīng)濟(jì)問題是如何科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與邊緣區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的相對(duì)均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，溫州市鹿城區(qū)城市化建設(shè)面臨的困境主要有如下幾方面：（1）制度層面：歷史規(guī)劃欠科學(xué)，政策執(zhí)行欠合理。在法制建設(shè)相對(duì)不健全的情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的“盲目性”特征，使得早期溫州市鹿城區(qū)的城市化建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，越權(quán)批地、亂占耕地、侵吞耕地問題較嚴(yán)重，造成了工商業(yè)用地與農(nóng)業(yè)建設(shè)用地比例嚴(yán)重失衡。（2）環(huán)境層面：土地質(zhì)量整體下降，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。一方面是工業(yè)區(qū)的興建與城市居民住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)的分布紊亂問題，另一方面，由于鹿城區(qū)歷史建設(shè)的規(guī)劃欠科學(xué)，對(duì)工商業(yè)與農(nóng)業(yè)的投入比例失衡，使得工業(yè)用地區(qū)域“廢氣、廢水、廢物”的排放超標(biāo)，城市區(qū)域的水資源、大氣資源、土地資源遭到破壞。（3）利益層面：市場(chǎng)主體維權(quán)意識(shí)強(qiáng)，城市規(guī)劃利益協(xié)調(diào)難度大。土地征收是城市化規(guī)劃建設(shè)必然的一個(gè)環(huán)節(jié)。鹿城區(qū)進(jìn)一步城市化建設(shè)的規(guī)劃，必然涉及土地資源利用的調(diào)整性問題，即涉及包括城市居民、邊緣區(qū)農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工人員、國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶、社會(huì)中介組織等各個(gè)市場(chǎng)主體切身利益的問題。土地征收的利益調(diào)整“不到位”，則有可能影響社會(huì)穩(wěn)定“會(huì)出位”的問題。

2.鹿城區(qū)城市化中“民間訴求”推動(dòng)的土地征收改革

如何在城市化建設(shè)中建立 “深入了解土地征收的民情、充分反映征地利益的民意”的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，使得城市化建設(shè)中的城市規(guī)劃與土地征收更加科學(xué)化、民主化、合法化，顯得頗為重要。溫州鹿城區(qū)的城市化建設(shè)，在土地征收中高度傾聽了“百姓心聲”，創(chuàng)造了一種自下而上、民間要求的“保護(hù)”被征地群眾自身合法權(quán)益的土地征收模式，即溫州“返還地”模式。溫州“返還地”模式，可見表1。

溫州將軍村在鹿城區(qū)舊城改造建設(shè)的土地征收中，自下而上、自發(fā)要求“保護(hù)”自身合法權(quán)益，即在土地征收中不是獲得“社會(huì)補(bǔ)償”，而是“社會(huì)賠償”；不僅是靜態(tài)的征地拆遷款，而且是動(dòng)態(tài)的征地政策優(yōu)惠保障；既能夠保證征地后的 “生存權(quán)”，也能夠保證進(jìn)城后的“發(fā)展權(quán)”［3］。從表1中，可以看出溫州鹿城區(qū)政府在對(duì)將軍村進(jìn)行土地征收的過(guò)程中，將軍村的村民主要提出了三點(diǎn)“民眾訴求”：（1）土地征收的社會(huì)賠償方案由全體村民會(huì)議表決，認(rèn)定村委會(huì)只是土地征收中的“中間組織”，不具有掌握土地征收賠償款使用的權(quán)力，以避免“村兩委”政治組織腐敗的問題；（2）土地征收的社會(huì)賠償款和土地征收福利，應(yīng)按照村民持有土地的份額進(jìn)行等額劃分，以保證分配的社會(huì)公正性；（3）土地征收應(yīng)實(shí)現(xiàn)“土地”換“福利”的基本目標(biāo)，并認(rèn)為土地征收應(yīng)按照“現(xiàn)金補(bǔ)償＋返還地安置”的方式進(jìn)行，以保證村民對(duì)土地的需求。溫州將軍村村民群眾的“民眾訴求”得到了政府的回應(yīng)，成功的用“10畝農(nóng)業(yè)用地?fù)Q來(lái)了5畝非農(nóng)業(yè)用地”的“返還地”，同時(shí)獲取了外界一樣的土地征收賠償款，既“保護(hù)”了自身的合法土地權(quán)益，也為由農(nóng)民群體市民化身份轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了物質(zhì)條件和政策條件。

辯證來(lái)看，“民眾訴求”對(duì)于促進(jìn)政府的改革是有益的，而任何“民意訴求”都要一分為二來(lái)看，它既有理性的一面，也會(huì)有非理性的一面，政府改革的設(shè)計(jì)不可能完全把“民眾訴求”簡(jiǎn)單累加、拼成政策進(jìn)行執(zhí)行。謙和來(lái)講，“民眾訴求”是給政府改革的“拋磚”，能否推動(dòng)政府“引玉”的改革，關(guān)鍵是看——地方政府對(duì)待“民眾訴求”拋來(lái)的這塊“磚”的態(tài)度，是真當(dāng)“磚頭”，還是當(dāng)未被雕琢的“璞玉”。真把“民眾訴求”當(dāng)做群眾滋事的“磚頭”，土地征收就有可能引發(fā)群體性事件，像甘肅“隴南征地事件”、廣東“烏坎征地群體性事件”等；而把“民眾訴求”當(dāng)做了解民情的“璞玉”，土地征收?qǐng)?zhí)行就會(huì)科學(xué)化、民主化、和諧化，像溫州征地模式、重慶“地票”模式等。溫州鹿城將軍村的“民眾訴求”，既為自己贏得了土地征收合法的賠償，也為溫州市土地征收改革提出了“獨(dú)特”的利益分配問題。

結(jié)合將軍村征地實(shí)際情況，見表1所示，“自下而上”民眾訴求的“拋磚”，對(duì)溫州市政府土地征收“引玉”的改革，主要有三方面“推動(dòng)”：（1）厘清“村兩委”政治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系的問題。由于“村兩委”政治組織的政治權(quán)力，較易獲得“村集體”經(jīng)濟(jì)組織的盈利收入，進(jìn)而侵害到村民的合法非土地資源財(cái)產(chǎn)收益，使得農(nóng)民與村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的利益關(guān)系緊張。（2）農(nóng)民土地“用益物權(quán)”收益保護(hù)的問題。一般而言，農(nóng)民持有宅基地使用權(quán)和耕作地承包使用權(quán)，這兩類土地的使用權(quán)是保證“農(nóng)民應(yīng)該享有土地用益物權(quán)收益”的法律權(quán)利基礎(chǔ)，也就是農(nóng)民的“命根”。（3）保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地需求的問題。土地征收中，必須重點(diǎn)考慮兩個(gè)問題：一是“讓農(nóng)民進(jìn)城就一定會(huì)幸福嗎？”；二是“是不是所有的進(jìn)城農(nóng)民都愿意丟掉土地轉(zhuǎn)型去務(wù)工？”。

二、“自上而下”政府主導(dǎo)“引玉”的改革：溫州“三分三改”的實(shí)踐

當(dāng)前，“穩(wěn)定壓倒一切”成為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，各級(jí)政府都把“社會(huì)穩(wěn)定”與“民生幸福”建設(shè)作為一項(xiàng)重要的政績(jī)考核指標(biāo)，客觀上有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安。2011年，溫州市政府總結(jié)了鹿城將軍村等地征地的經(jīng)驗(yàn)，以“為人民服務(wù)”為宗旨，結(jié)合溫州在經(jīng)濟(jì)方面、社會(huì)方面、民生方面的實(shí)際情況，科學(xué)規(guī)劃溫州市“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)提出以“三分三改”為主要內(nèi)容的“理性化的土地征收，科學(xué)化的城市建設(shè)”發(fā)展政策，既是對(duì)被征地群眾“自下而上”民眾訴求“拋磚”的回應(yīng)，也是“自上而下”政府主導(dǎo)“引玉”的改革。溫州市“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式，可參見表2。

由表2可知，溫州市實(shí)施的 “生產(chǎn)·生活·生態(tài)”三生融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是以“三分三改”為政策主體內(nèi)容的土地征收改革嘗試，實(shí)際上是一種自上而下、政府主動(dòng)讓利于民、“保護(hù)”被征地群眾自身合法權(quán)益的土地征收模式。這種政府主導(dǎo)的保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的城市化土地征收模式，有三個(gè)重要特征：（1）珍惜農(nóng)民的資源權(quán)；（2）重視農(nóng)民的生存權(quán)；（3）尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。基于在土地征收中“保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益”的政策考慮，溫州市政府著眼于實(shí)際，定位于未來(lái)，以“三分三改”為核心，以中心鎮(zhèn)建設(shè)為平臺(tái)，以農(nóng)房集聚改造為切入點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛⑥r(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而促進(jìn)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。圍繞著保護(hù)農(nóng)民資源權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的需要，溫州城市建設(shè)“三分三改”政策對(duì)于促進(jìn)土地征收和諧化的原因，可分析如下：

1.經(jīng)濟(jì)層面：“政經(jīng)分開”“股權(quán)制改革”保收益

馬克思主義認(rèn)為，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同人們的利益相關(guān)”，“利益是人們采取行動(dòng)的源動(dòng)力”［4］。城市化建設(shè)中的土地征收政策能夠和諧化進(jìn)行，最關(guān)鍵、最根本的是土地征收政策的利益分配問題，“利益分配得好”，大部分農(nóng)民是愿意進(jìn)城實(shí)現(xiàn)“市民化”的身份轉(zhuǎn)型的。溫州市政府基于這一點(diǎn)，率先提出“政經(jīng)分開”，讓農(nóng)民增收的村集體經(jīng)濟(jì)組織的村企業(yè)進(jìn)行“股權(quán)制改革”，以利于農(nóng)民獲取城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的非土地資源權(quán)收益。溫州市政府為農(nóng)民創(chuàng)造“進(jìn)城無(wú)后顧之憂”的經(jīng)濟(jì)政策，可參見表2，主要是：（1）“政經(jīng)分開”，即把村黨支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)的“兩委”政治組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，政治組織的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)不再由村集體經(jīng)濟(jì)組織“買單”，而由地方政府財(cái)政支付，從而使得村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)收益，劃歸村民成員所有，以利于農(nóng)民增收；（2）“股權(quán)制改革”，即對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，改革之后，無(wú)論是否發(fā)生“土地征收”，農(nóng)民可持股繼續(xù)獲得收益，也可自由出讓自己的非土地資產(chǎn)股份獲益。“政經(jīng)分開”“股權(quán)制改革”政策，是政府、村民、村“兩委”、村集體企業(yè)之間關(guān)系博弈的結(jié)果，它使農(nóng)民在非土資產(chǎn)股改中獲益，從而為土地征收后的農(nóng)民增收解決了“后顧之憂”問題。

表2 溫州市“生產(chǎn)·生活·生態(tài)”三生融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式

2.法律層面：“資地分開”“農(nóng)用地改革”安民心

基于保護(hù)農(nóng)民土地資源權(quán)，溫州市政府為了讓農(nóng)民在土地征收中獲益于土地的用益物權(quán)，從而自愿接受征地拆遷，提出了“資地分開”、“農(nóng)用地改革”的制度設(shè)計(jì)，主要是：（1）“資地分開”，即把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，解決目前地方政府對(duì)土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)“捆綁”管理“過(guò)死”的問題，在保證土地資產(chǎn)公有化的前提下，使得非土地資產(chǎn)能夠進(jìn)入市場(chǎng)自由流動(dòng)；［5］（2）“農(nóng)用地改革”，即依據(jù)農(nóng)村土地使用性質(zhì)進(jìn)行分類管理，大致劃分為農(nóng)村耕作地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)農(nóng)村土地分類進(jìn)行用益物權(quán)改革，可以提高農(nóng)村土地資源配置效率，主要表現(xiàn)為：（1）實(shí)行農(nóng)村耕作地“權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變”三個(gè)不變的流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)耕作土地相對(duì)集中，實(shí)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效益；（2）“農(nóng)村宅基地”可置換“城市房產(chǎn)”，以幫助農(nóng)民進(jìn)城安居，既能有效降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)入城的安居成本，又能實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)增值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；（3）實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地可以同國(guó)有土地一樣進(jìn)入市場(chǎng)的政策，促使農(nóng)村建設(shè)用地的土地交易市場(chǎng)形成，從而把農(nóng)村建設(shè)用地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的要素，充分激發(fā)城市化的動(dòng)力和潛能。“資地分開”與“農(nóng)用地改革”等法律層面確認(rèn)，確保了農(nóng)民的土地用益物權(quán)，使得農(nóng)民進(jìn)城有了“安民心”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.社會(huì)層面：“戶產(chǎn)分開”“戶籍制改革”促發(fā)展

目前，溫州市城市化建設(shè)面臨兩個(gè)方面的難題，一是城區(qū)“村落”改建的城市化困境，二是農(nóng)民進(jìn)城的“戶籍”限制問題。這兩個(gè)方面的問題，核心是農(nóng)民能否在城市化建設(shè)的土地征收中獲取 “生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”保護(hù)的問題。大量城中村、城郊村、城邊村的出現(xiàn)，影響了溫州市工業(yè)化、商業(yè)化、城市化建設(shè)的步伐，如何改造三村，需要解決現(xiàn)行農(nóng)村土地的用益物權(quán)等產(chǎn)權(quán)問題以及戶籍與城市公共服務(wù)“捆綁”的城鄉(xiāng)二元體制問題［6］。溫州市通過(guò)“戶產(chǎn)分開”和“戶籍制改革”政策來(lái)解決這個(gè)問題，（可參見表2）主要是：（1）“戶產(chǎn)分開”，即把農(nóng)民戶口與農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益包括土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等，不因農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)換成城市戶口而改變，也不因居住地變化而改變；（2）“戶籍制改革”，即戶口以實(shí)有人口、實(shí)有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能，還原戶口本來(lái)的社會(huì)管理功能。從社會(huì)層面而言，戶籍制度改革后，農(nóng)民和市民可以同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，同時(shí)保護(hù)農(nóng)民在原來(lái)農(nóng)村享有的正當(dāng)權(quán)益，農(nóng)民就可以自愿進(jìn)鎮(zhèn)入城轉(zhuǎn)變成市民，從而加快推進(jìn)城市化建設(shè)。“戶產(chǎn)分開”、“戶籍制改革”的政策，使農(nóng)民不再“迷信”農(nóng)民身份，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸莺螅部梢該碛性械耐恋刭Y源權(quán)益，還可獲得市民享有的公共服務(wù)，使農(nóng)民更加主動(dòng)接受“城市化”建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三、城市化中理性土地征收模式“謀發(fā)展”與“保民生”：溫州征地的啟示

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，“現(xiàn)代化是近代以來(lái)世界歷史發(fā)展的趨勢(shì)，是一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程”，但“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂。”［7］“亨廷頓悖論”從一個(gè)側(cè)面反映出“現(xiàn)代化”過(guò)程是一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代性”的“陣痛期”。同理，“城市性”能夠帶來(lái)社會(huì)的安定與繁榮，“城市化”則有可能引發(fā)社會(huì)沖突，特別是在城市化進(jìn)程中喪失合法權(quán)益的社會(huì)群體，會(huì)通過(guò)各種方式阻礙“城市化建設(shè)”或影響“社會(huì)穩(wěn)定”。像2011年云南“綏江村民不滿征地安置的堵路事件”等。城市化中非理性的土地征收，容易造成的兩個(gè)主要問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以避免。溫州市在城市化建設(shè)的土地征收中，能夠?qū)崿F(xiàn)征地拆遷無(wú)群體性事件發(fā)生、和諧化進(jìn)行，其走出的“自下而上的民眾訴求推動(dòng)”與“自上而下的政府主動(dòng)改革”的土地征收路徑，對(duì)于城市化建設(shè)中土地征收理性化的模式研究，有重要的借鑒意義。從公共政策系統(tǒng)分析的角度來(lái)看，城市化中理性的土地征收模式研究，應(yīng)該從理性化的土地征收制度的政策目標(biāo)、政策工具和政策績(jī)考三個(gè)方面來(lái)研究，具體如下：

1.理性化土地征收的政策目標(biāo)：“謀發(fā)展”與“保民生”

馬克思、恩格斯曾預(yù)言：“社會(huì)主義并不要求取消地租，而是把地租收歸社會(huì)”［8］。許多城市建設(shè)開發(fā)商的理論代言人，甚至一些地方政府出于獲取“土地財(cái)政”的需要，基于馬克思、恩格斯的這個(gè)預(yù)言，把馬克思社會(huì)主義地租理論，“歪曲”為現(xiàn)階段城市化建設(shè)中“土地征收引發(fā)的‘土地增值’歸公論”的理論依據(jù)。實(shí)際上，馬克思社會(huì)主義地租理論“收歸社會(huì)”預(yù)言有一定前提，即“在實(shí)行單純公有制的社會(huì)主義社會(huì)”，而我國(guó)目前實(shí)行的是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度，與之對(duì)應(yīng)的是“按勞分配為主體，多種分配方式并存”的基本分配制度。所以，從社會(huì)主義社會(huì)公正的視角來(lái)看，讓一部分失地農(nóng)民群眾來(lái)承擔(dān)城市化建設(shè)的“代價(jià)”，而其他社會(huì)成員來(lái)享受城市建設(shè)的“成果”，顯然這是不合適的、非理性的土地征收方式，容易因“社會(huì)不公”引發(fā)群體性事件，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)穩(wěn)定埋下隱患。城市化中理性的土地征收政策，應(yīng)該像“溫州征地模式”那樣確立“謀發(fā)展”和“保民生”的雙重政策目標(biāo)。城市化建設(shè)中理性土地征收“謀發(fā)展”與“保民生”的政策目標(biāo)之間的關(guān)系，猶如“車之兩輪，鳥之雙翼，合則兩美，離則兩傷”，兩者的有機(jī)統(tǒng)一，既“謀發(fā)展”，城市建設(shè)有財(cái)力，又“保民生”，農(nóng)民交地有動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)城市化建設(shè)中土地征收的和諧化。

2.理性化土地征收的政策工具：行政強(qiáng)制、勸導(dǎo)教育與經(jīng)濟(jì)手段

理性化的土地征收確定“謀發(fā)展”和“保民生”的雙重政策目標(biāo)后，應(yīng)該選取正確的、理性化土地征收的政策工具，以促進(jìn)土地征收和諧化執(zhí)行。依據(jù)公共政策執(zhí)行工具的“管制”力度，可以將政策工具劃分為行政強(qiáng)制、勸導(dǎo)教育、經(jīng)濟(jì)手段。具體而言，在土地征收中，以“謀發(fā)展”和“保民生”為雙重目標(biāo)的政策，分別采取管制力度不同的政策工具，也會(huì)產(chǎn)生不同的政策效果。（1）行政強(qiáng)制。土地征收中采取剛性強(qiáng)的“行政強(qiáng)制”政策工具，往往會(huì)使被征地群眾產(chǎn)生“逆反”心理，其簡(jiǎn)單、粗暴的出動(dòng)警力，甚至濫用暴力，容易引發(fā)涉征地群體和周邊群眾的不滿，有些甚至引發(fā)了群體性事件，像甘肅“隴南征地事件”、云南綏江村民不滿征地安置的堵路事件等。（2）勸導(dǎo)教育。“勸導(dǎo)教育”的政策工具，一方面缺乏強(qiáng)制力，群眾聽取政府征地意見的程度，取決于政府給予征地利益的大小，利大則執(zhí)行好，反之亦然，另一方面缺乏持久力，由于“勸導(dǎo)教育”缺乏強(qiáng)制力和約束力，被征地群眾可能短期接受了“土地征收賠償政策”，隨著時(shí)間推移又會(huì)“反悔”，使得土地征收政策執(zhí)行反反復(fù)復(fù)，政策績(jī)效難以持久。（3）經(jīng)濟(jì)手段。土地征收采取“經(jīng)濟(jì)手段”的政策工具，是一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)進(jìn)行土地征收的手段，它解決的是土地征收核心的“利益分配”問題，公正、均衡的處理土地征收“利益分配問題”，能夠促進(jìn)土地征收后城市化建設(shè)“謀發(fā)展”與“保民生”雙重政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市化建設(shè)中土地征收的征地主體與征地客體之間的利益關(guān)系，不能簡(jiǎn)單等同于此消彼長(zhǎng)的矛盾對(duì)立的利益關(guān)系，而應(yīng)該是合作共贏的互利互惠關(guān)系。在城市化建設(shè)的土地征收中，不能簡(jiǎn)單的對(duì) “農(nóng)村的土地”實(shí)行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)化”的配置——“行政定價(jià)”，而對(duì)“農(nóng)村的農(nóng)民”實(shí)行“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化”配置——“競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)”，而應(yīng)該幫助農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民實(shí)現(xiàn)三個(gè)發(fā)展，即“農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化”。

3.理性化土地征收的政策績(jī)考：經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解

地方政府為了城市建設(shè)GDP政績(jī)考核指標(biāo)，依靠行政強(qiáng)制力量肆意吞并或大量對(duì)城郊地區(qū)進(jìn)行“低價(jià)”圈地、擴(kuò)張城市規(guī)模，是一種非理性的土地征收行為。這種土地征收行為，不注重城市建設(shè)的“品”和“質(zhì)”，既不利于提升城市建設(shè)的文化含量，也不利于提高城市居民的生活水平。目前，一些城市建設(shè)中，過(guò)多注重開發(fā)建設(shè)的GDP增長(zhǎng)和“土地出讓金”帶來(lái)的財(cái)政收益，而不顧及被征地群眾的征地前后的“民生”問題和“發(fā)展”問題。失地農(nóng)民在土地征收中喪失了合法權(quán)益，低收入會(huì)限制消費(fèi)水平，低消費(fèi)又會(huì)限制生產(chǎn)發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展。因此，城市建設(shè)中理性化的土地征收，其政策績(jī)考，不能簡(jiǎn)單的以追求GDP增長(zhǎng)為考核指標(biāo)，而應(yīng)該考量“一種土地征收政策的執(zhí)行，是否有利于發(fā)展該城市的民生經(jīng)濟(jì)、是否有利于化解該城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、是否有利于提升該城市的品牌形象”，只有這樣，才是對(duì)土地征收政策執(zhí)行的科學(xué)考評(píng)，才有助于實(shí)現(xiàn)城市化中土地征收和諧化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)理性化的土地征收政策目標(biāo)“謀發(fā)展”與“保民生”。

概而言之，理性的城市化土地征收，應(yīng)本著“以農(nóng)民為本”、“與農(nóng)民為善”的政府工作態(tài)度，使得城市化建設(shè)中的土地征收，既能“化地”實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)現(xiàn)代化，又能“化人”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型市民化。溫州土地征收模式，既有“自下而上”民眾訴求“拋磚”的推動(dòng)，又有“自上而下”政府主導(dǎo)“引玉”的改革，其典型特點(diǎn)是回應(yīng)征地群眾的“民生訴求”問題，通過(guò)“三分三改”給予農(nóng)民“攜土地資源用益物權(quán)”入城的市民身份，并創(chuàng)造農(nóng)民可以“自由擇業(yè)”的“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得失地群眾生活“有依靠”、工作“有奔頭”。溫州征地模式給我們的主要啟示：城市化中理性的土地征收，無(wú)論是“自下而上的民眾訴求推動(dòng)”的土地征收改革，還是“自上而下的政府主動(dòng)改革”的土地征收路徑，都必須牢記城市化建設(shè)的最終目標(biāo)是 “為了滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”，因此，城市化中理性的土地征收，應(yīng)該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標(biāo)，盡量選用“經(jīng)濟(jì)手段”的政策工具，珍惜農(nóng)民的資源權(quán)、重視農(nóng)民的生存權(quán)、尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，同時(shí)選用“勸導(dǎo)教育”政策工具做好宣傳工作，極為必要時(shí)在合法程序下慎用“行政強(qiáng)制”政策手段，并實(shí)施土地征收政策績(jī)考的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn) “經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解”，以推動(dòng)城市建設(shè)中土地征收理性化、科學(xué)化、和諧化。

［1］王華華，陳國(guó)治.我國(guó)城市化中土地征收引發(fā)的群體性事件防控研究［J］.中國(guó)政治，2012，（1）.

［2］溫鐵軍，郎曉娟.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定狀況及其特征:基于100村1765戶的調(diào)查分析［J］.管理世界，2011，（3）.

［3］易千楓.對(duì)我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)型舊城改建實(shí)踐的思考——以浙江省溫州市為例［J］.規(guī)劃師，2008，（4）.

［4］馬克思恩格斯選集.（1）［M］.北京：人民出版社，1995：128.

［5］姜曉萍，衡霞.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制研究［J］.政治學(xué)研究，2011，（6）.

［6］薛晴，劉俊英.馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想與我國(guó)省域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［J］.改革與戰(zhàn)略，2012，（1）.

［7］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：118.

［8］馬克思恩格斯選集（2）［M］.北京：人民出版社，1995：545.

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2012）08－0075－06

王華華（1984－），男，湖北襄陽(yáng)人，溫州大學(xué)公共政策研究中心助研，研究方向?yàn)樾姓芾砼c公共政策。

※本文系溫州大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目“社會(huì)公正視閾下土地征收的政策困境與出路”（編號(hào)：Wzu0101）的階段性研究成果。