豐水城市建立水權交易制度的驅動力與策略分析

段 凱，肖偉華，梅亞東，劉文琨

(1.武漢大學水資源與水電工程科學國家重點實驗室，武漢 430072;2.中國水利水電科學研究院流域水循環模擬與調控國家重點實驗室，北京 100044)

水權交易制度是在明晰產權的前提下所建立起的一個允許交易的制度框架，鼓勵個體用水者根據自身情況來做出理性的市場決策，以達到水資源整體利用效益的最大化。作為水資源再次分配的一種手段，自20世紀70年代以來，水權交易制度在國內外得到了廣泛的關注與發展［1－4］。我國目前已有的水權交易或轉換案例主要是作為對水資源行政配置的一種補充和修正發生在流域尺度［5］，而對于在城市內，尤其是關于在豐水地區城市內建立水權交易制度的研究較為缺乏。本文以豐水城市的水資源特征與經濟發展背景為切入點，結合我國水資源產權制度和管理制度的特點，對于在豐水城市建立水權交易制度的主要驅動力、交易潛力、實施策略等問題進行了分析與探討。

1 驅動力分析

1.1 豐水城市的水資源問題

作為一種天然的公共物品，水資源的稀缺性是其成為一種特殊商品進入交易市場的基本前提。在改革開放以前，由于我國經濟發展水平相對較低和人口增長壓力相對較弱，水資源的利用一直處于一種開放的狀態，用水排他性較弱，取用水量主要是受開發能力和工程成本的制約，但隨著我國工業化進程的加快，城市和人口規模迅速擴張，用水呈現粗放式增長，用水競爭性日益顯現，不僅僅是水資源匱乏地區，傳統意義上的豐水地區也開始凸現出一定的水資源稀缺性。這一方面是受到現有工程和技術條件的限制，因水資源時空分布嚴重不均，若將研究的時間和空間尺度進行壓縮，豐水地區也往往存在著季節性和地域性的缺水問題;另一方面，由于人口的增長與快速工業化導致排污總量急劇增長，水環境污染問題越來越嚴重，許多水資源總量豐富的城市出現水質性缺水。

另外，部分城市雖總體供需缺口尚不顯著，但由于水資源配置的不合理，區域內水環境狀況持續惡化。例如武漢市地處長江、漢江交匯處，多年平均水資源總量達到7 165億m3，即使在南方豐水城市中，其水資源條件也是十分優越的。然而在水量上，武漢市主客水相差懸殊，過境客水占到水資源總量的99%以上，多年平均本地水資源量僅為46.2億m3，區域性的旱災頻發。其本地水環境問題則更為嚴峻:2008年在21個參評河流斷面中劣于Ⅲ類水質標準的有9個，占42.9%，其中Ⅴ類與劣Ⅴ類標準達5個，占23.8%;而開展監測的142個湖泊中屬Ⅳ類，Ⅴ類與劣Ⅴ類的分別達到39、22和62個，分別占27.5%、15.5%和43.6%，中心城區的40個監測湖泊中有39個水質類別為Ⅴ類或劣Ⅴ類。

環境庫茲涅茨曲線［6］表征了隨著經濟的發展和收入水平的提高，民眾對環境需求的日益增長;DI.Stern［7］則進一步指出了發展中國家若在經濟發展中采用較高的環保標準，可能在短時間內取得比發達國家更好的效果。雖然許多豐水城市水資源總量相對豐富，但改善本地水環境質量已成為當前最緊迫的任務，除了工程性措施外，也必須盡早在水資源管理制度上尋求改善。通過構建有效的制度框架來促進區域內的水權交易，進而達到控制用水總量、調整用水結構的目的，不失為一種可供參考的“治本”途徑，而水環境質量問題也構成了豐水城市建立水權交易制度的根本驅動力。

1.2 水權交易與經濟結構調整的關系

圖1 武漢市1990—2009年三次產業結構變動Fig.1 Changes of industrial structure from 1990 to 2009 in Wuhan City

圖2 武漢市2003—2009年農業、工業與第三產業用水量Fig.2 Volumes of water use in agriculture，industry and tertiary industry from 2003 to 2009 in Wuhan City

圖3 武漢市2003—2009年農業、工業與第三產業用水效率Fig.3 Efficiencies of water use in agriculture，industry and tertiary industry from 2003 to 2009 in Wuhan City

當前我國正處于加速工業化時期，經濟發展所帶來的資源、環境壓力使得經濟結構調整被放到了比經濟總量增長更為重要的位置。從經濟學的角度來講，資源與資本在三次產業之間和每次產業內部的移動趨勢為由低技術水平、低附加值狀態向高新技術、高附加值狀態演變，即產業結構的優化與升級，反映在經濟總量上則是從以第一次產業為主向以第二次產業為主、繼而向以第三次產業為主轉變［8］。在完全自由的市場條件下，水資源作為一項重要的基礎資源必然也會隨著經濟結構的調整而流向高端產業，構建水權交易制度的主要目的正是為水資源的這種流動創造外部環境。

仍以武漢市為例，近二十年來武漢市經濟得到迅速發展，三次產業之間的比例和產業內部結構均發生了明顯變化［9］。如圖1所示，在1990年三次產業間的比例為15.6∶52.0∶32.4，隨后農業比重持續減小，第三產業得到迅速發展，至1998年首次超越第二產業，以第二產業為主的經濟結構逐漸轉為以第三產業為主。從總的形勢上來看，產業結構正不斷趨于合理，但傳統重工業比重仍明顯偏大，尤其是高耗水的火電與鋼鐵行業，而先進制造業、現代服務業等高新技術產業比重仍較小。2009年，重工業完成工業增加值1 197.9億元，占全部工業增加值的67.6%，第三產業產值為2 329.7億元，其中金融業、信息傳輸、計算機服務和軟件業等現代服務業僅占17.5%。要達到2015年將第三產業增加值比重提高到55%以上，科技進步對經濟發展的貢獻率達到60%以上的發展目標［10］，必須針對性地調整產業發展格局，大力發展先進制造業與現代服務業。

圖2與圖3分別為2003年至2009年武漢市農業(包括林牧漁業)、工業與第三產業(由于武漢市第三產業主要集中在城區，而生活用水與第三產業用水間存在較為明顯的線性關系［11］，本文限于資料條件用城鎮生活用水代表第三產業用水)用水量及萬元產值用水量圖。從圖2中可以看到農業用水總量波動較大，這與農業基礎設施落后、受自然條件影響較大有關;工業用水量則除2009年有小幅反彈外呈現出較明顯的下降趨勢;第三產業用水較為穩定，自2006起有著微弱的上升趨勢。從圖3則可以看到各產業的用水效率均存在穩定的上升趨勢，6年間農業、工業與第三產業的萬元產值用水量分別下降了38.3%，71.9% 和67.1%，其中農業較為緩慢，工業用水效率的提高最為顯著。具體來看，2009年農業用水量占總用水量的比重達到35.9%，但農業產值只占總產值的3.2%，目前灌溉水利用系數約為0.52，也還遠遠達不到國外0.7～0.8的先進水平。由此可見農業用水比重過高，效率最低，存在著較大的節余空間。而在工業方面，武漢市近年來的節水改造取得了一定成效，萬元產值用水量已由2003年的359 m3/萬元降至2009年的101m3/萬元，用水效率有了顯著提升，但距離國內外先進水平仍有一定差距，如天津市萬元工業增加值用水量在2008年僅為11 m3/萬元。隨著高耗水工業節水改造的進一步推進和先進制造業等低用水產業的發展，未來的工業用水量可能會進一步減小。

當前我國處于快速工業化時期，第一產業用水與高耗水、高污染的工業用水比重偏大是普遍存在的問題，在未來經濟發展的過程中，它們會成為主要的水權供給方，而高技術、高附加值的先進制造業與現代服務業等新興產業則因其自身較高的用水效率和經濟結構調整中的政策引導作用將會成為潛在的水權需求方，即一方面經濟結構的調整為水權交易提供了穩定的需求方與供給方，成為水權交易重要的驅動因素，另一方面水權交易又能夠通過調整用水結構進而促進經濟結構的調整與升級。圖4反映了行業間與行業內的水權交易流向和經濟結構調整方向，從圖中可以看到未來經濟結構調整的重點方向與水權的自然流向是高度一致的，這充分說明了兩者間的緊密聯系與相互促進作用，經濟結構的調整將成為水權交易的重要驅動力之一。

圖4 水權交易流向與經濟結構調整方向示意圖Fig.4 Directions of water rights trading-flow and economic restructuring

2 實施策略分析

有法律保障、穩定的水資源產權制度是建立水權交易制度的基本前提。2002年頒布的新《水法》中明確規定水資源為國家所有，所有權由國務院代表國家行使。從民法意義上來講，所有權是財產權的一種，它包括占有權、使用權、收益權、處分權等權能［12］，所以在以此為基礎的法律體系下，我國的水權交易實際上是將水資源所有權剝離，國家保留占有權，而賦予用水主體一定的使用權及處分權，允許水權持有者對該使用權進行轉讓。高效、可持續的水權交易制度應該是政府監管與市場手段的融合，結合自身的政治體制與經濟社會發展狀況尋求兩者的平衡，以達到水資源經濟、社會與生態環境效益的平衡。考慮到我國當前水資源管理立法上的局限性，對水資源使用權與轉讓權明確的法律界定、政府相關部門職能的調整和獨立的監督機制的建立健全是在我國城市內建立水權交易制度的2個關鍵問題。而在此基礎上，還需結合我國豐水地區城市的特點進行針對性的制度體系建設，下面分別就水權的初始分配與水權交易的方式、期限、價格及監管體系進行探討。

2.1 水權初始分配

對豐水城市而言，政府的宏觀調控能力顯得尤其重要。針對水環境質量惡化與水質性缺水頻發的現狀，用水結構的調整與水資源的保護將是城市水資源管理中最為核心的內容之一。在建立水權交易體系以提高用水效率之前，應首先進行行政配置以確保基本的環境用水，并結合區域內水量水質聯合評價的結果實行取水總量控制及排污總量控制，從而對區域內的水環境狀況起到宏觀層面的控制作用。

水權的初始分配應遵照分層有序的原則進行。本文所指的分層有序有2個方面的含義:一是水權主體的分級，在確定了區域內的水權總量之后，需要將其逐級分解，對于有自備供水設施的企事業單位，可由市或區直接分配到這些用水大戶，但對于其他較小的實際用水戶則應由市或區分配至相應的最小分配單元，再進而分配至各個具體的用水戶，其層次如圖5所示;二是優先次序的分級，即根據需水的重要程度及時間順序將各類生活、生產、生態用水分別劃分為基本用水、發展用水和高發展用水3個級別，其優先級依次遞減，并結合現狀用水、預測用水與總量控制指標擬定分配方案，一般可以公平性、有效性與可持續性作為方案評價的基本原則(見圖6)。

2.2 交易方式

取水許可證無疑是目前最適宜的水權載體，交易雙方以各自的取水許可證為水權憑證進行交易，政府建立相應的登記系統在交易發生后及時更新水權持有信息，并對交易的時間、地點、對象、價格和方式等進行全面的記錄備案，為政府今后的調控提供必要的數據支持。另外，目前的取水許可制度往往僅限于城區集中式生活供水與企業生產供水，大部分農業供水因較為分散并未被納入取水許可制度中，《取水許可和水資源費征收管理條例》中明確規定使用“農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水”無需領取水許可證。未來應一方面重點加強農村地區各種蓄、引、提水工程與輸水管線等水利基礎設施的建設，一方面逐漸實現水資源的城鄉一體化管理，將取水許可制度覆蓋到整個農村地區，這有利于促進農業與其他產業間的水權交易，在提高區域用水效率的同時也為農村水利工程的建設與節水改造拓寬了資金渠道。

圖5 水權初始分配層次示意圖Fig.5 Structure of initial water rights allocation

圖6 水權初始分配方法示意圖Fig.6 Procedures of initial water rights allocation

2.3 交易期限

一般按期限長短的不同可將水權交易分為長期交易與短期(通常指一年及以內)交易。由于目前對第三方影響及各種不確定性因素的評估仍存在許多技術上的困難，永久性的水權交易和跨地區的水權交易受到很大限制。由于短期交易風險較小，對交易程序和相關工程的要求也較低，在澳洲幾乎90%的交易是短期交易，事實證明這種交易模式可能會帶來更大效益［13］。國內雖已有若干跨區域、跨行業的水權轉換，但并沒有形成有效的交易市場，尤其是短期交易不夠活躍，而在豐水城市，考慮到區域尺度上水質狀況的復雜多變性與排污企業生產條件的變化，未來在交易期限上應允許有更大的靈活性，長、短期的水權交易并存，并鼓勵臨時性的短期水權交易。

2.4 交易價格

交易的價格原則上應由交易雙方通過平等協商確定，但由于用水主體需通過繳納水資源費來獲得取水許可，政府所征收的水資源費實際上對水權交易價格有著直接的引導作用。對水質價值的評估是豐水城市水權價值評價最重要的內容之一，雖然《取水許可管理辦法》對于取水許可的水質管理做出了相關規定，但水資源費的收費標準中并未明確涉及到水質的價值評估問題。政府應給予水質更多的關注，完善水質實時監測系統，在政策上引導加強關于水量水質聯合評價與基于水質的水資源價值評估的技術研究，為逐步實現水資源的分質定價與水權分質交易提供數據與技術支撐。

2.5 監管體系

在相應的監管體系上，除了對取水許可的嚴格審批外，還應逐漸建立起信息披露與公眾參與機制、第三方影響評價機制、利益補償及保險基金機制等輔助機制保障水權交易的有效進行。必要的信息披露與公眾參與、第三方影響評價機制是水權交易能夠安全有序開展的基本條件，《水利部關于水權轉讓的若干意見》中也確立了以第三方影響評價為基礎的“合理補償原則”，但現有的補償通常由政府主導或承擔，這不利于交易外部性成本的內在化。鑒于水權交易中的第三方影響通常是高度復雜的、并具有延時性與隱蔽性，可考慮由水權交易管理機構從交易金額中收取適當比例的費用，政府再進行一定額度的財政補貼，建立起水權交易專項保險基金，以應對可能發生的生態環境危機或對其他利益相關者所造成的損害。

豐水城市建立水權交易制度的技術框架圖如圖7所示。

圖7 豐水城市水權交易制度技術框架圖Fig.7 Framework of water rights trading system in water-abundant cities

3 結語

綜上所述，可得到以下結論:

(1)對于豐水地區城市而言，開展水權交易的意義不僅僅在于促進水資源的優化配置與高效利用，更在于對水資源的保護，在市內水環境質量改善與經濟結構調整的驅動下，豐水地區城市同樣存在著建立水權交易制度的必要性。

(2)在經濟不斷發展與經濟結構的調整過程中，豐水城市在行業間與行業內存在一定的水權交易空間。農業和高用水工業將成為水權交易的最大潛在供給方，而低耗水、高附加值的現代工業和第三產業將成為水權交易的穩定需求方。

(3)豐水城市在建立水權交易制度的過程中，應充分發揮政府宏觀控制的作用，首先結合取水總量控制與排污總量控制措施，按照分層有序的原則進行水資源行政配置，以從宏觀上掌控區域內的水環境狀況，并在交易對象與交易價格上進一步體現出對水質因素的重視，逐步實現水資源分質定價與水權分質交易。

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