標(biāo)本兼治，健全法規(guī)防治腐敗期權(quán)化間接化

文/韓小鷹（海歸學(xué)者）

標(biāo)本兼治，健全法規(guī)防治腐敗期權(quán)化間接化

文/韓小鷹（海歸學(xué)者）

在這個(gè)題目下，筆者主要探討解決三個(gè)問(wèn)題 ：我們對(duì)干部退休后的腐敗行為、干部離職后（離職經(jīng)商或離職從事其他職業(yè)）的腐敗行為，以及借手他人的腐敗行為， 到底應(yīng)該如何應(yīng)對(duì) ？

先說(shuō)退休干部。腐敗干部在職時(shí)，利用職務(wù)便利，為請(qǐng)托人謀取利益，但并不立即收受財(cái)物，而是等離職后再收受此前約定的報(bào)酬，此舉變權(quán)力尋租“現(xiàn)貨”為“期權(quán)”，非常隱蔽。一般來(lái)說(shuō)，非舉報(bào)人舉報(bào)，很難查實(shí)。那么，如何從法律上 ——由于我國(guó)目前的國(guó)情，不從法律上規(guī)范，則其他規(guī)范都是 “軟法”，都不能有實(shí)質(zhì)上的效果 ——防治退休干部在任職時(shí)的腐敗行為 ？

從刑法上看，我國(guó)的《刑法修正案》立法中已經(jīng)解決了這個(gè)問(wèn)題。干部利用職務(wù)上的便利，為請(qǐng)托人謀取利益之前或者之后，約定在其退休或離職后收受請(qǐng)托人財(cái)物，并在退休或離職后收受的，應(yīng)該以受賄論處。

2007年6月，中央紀(jì)委制定了《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，最高人民法院、最高人民檢察院也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定此類行為以受賄論處。

《意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，為請(qǐng)托人謀取利益，離職前后連續(xù)收受請(qǐng)托人財(cái)物的，離職前后收受部分均應(yīng)計(jì)入受賄數(shù)額。

再看退休干部的另一種腐敗行為。有的干部在職時(shí)，利用手中的權(quán)力關(guān)照相關(guān)企業(yè)、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、基金會(huì)，退休以后到這些地方任職，領(lǐng)取高額工資、“咨詢費(fèi)”等，這實(shí)際上是一種權(quán)錢交易。

有的干部到這些地方任職后，利用自己過(guò)去擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的影響力，特別是通過(guò)自己提攜、培養(yǎng)的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的老部下，為這些地方謀取好處，從而自己得到高額回報(bào)，這也是一種權(quán)錢交易。

國(guó)際上，部分國(guó)家也針對(duì)這個(gè)領(lǐng)域可能產(chǎn)生腐敗的問(wèn)題作過(guò)一些規(guī)定，比如法國(guó)，1994年修訂的法國(guó)《刑法》就規(guī)定，官員退休五年內(nèi)，不允許以任何形式、從事任何與他任職期間相關(guān)的商事活動(dòng)。在其死亡前，任何相關(guān)腐敗行為都會(huì)受到與其任職時(shí)同樣的刑法追究。類似案例舉不勝舉。

針對(duì)退休干部的腐敗行為，筆者認(rèn)為需要做的關(guān)鍵是完善相關(guān)制度，主要應(yīng)包括4個(gè)方面 ：1. 明確規(guī)定任職條件。哪些企業(yè)、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、基金會(huì)是不允許退休干部任職的、退休后多長(zhǎng)時(shí)間才可以去任職、具備哪些任職回避條件，等。2. 明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員。3. 明確處置規(guī)則，包括法律責(zé)任，等。4. 司法判例，尤其是非法數(shù)額大的判例。 類似政協(xié)十一屆全國(guó)委員會(huì)人口資源環(huán)境委員會(huì)原副主任李元、原中國(guó)國(guó)土資源報(bào)社社長(zhǎng)劉允洲（案發(fā)時(shí)已退休）這樣的案件媒體報(bào)道不多，而且，似乎未集中在專業(yè)跟進(jìn)報(bào)道上。

再說(shuō)離職干部。有些干部辭職“下海”，利用原來(lái)的職務(wù)影響拿高薪，少數(shù)干部直接到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性組織投資任職、入股，利用原有職權(quán)或地位形成的便利條件謀取利益。

《公務(wù)員法》第102條規(guī)定 ：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。”

上海出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市公務(wù)員離職后從業(yè)行為的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)公務(wù)員退休或辭職后的從業(yè)行為作出了進(jìn)一步的規(guī)范。上海市紀(jì)委、市監(jiān)察局與市公務(wù)員局也出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市公務(wù)員離職后從業(yè)行為的若干規(guī)定》，要求副處級(jí)以上干部，在離職三年內(nèi)不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性組織任職，防止其利用原來(lái)的影響謀取利益。但筆者認(rèn)為三年太短，與國(guó)外部分國(guó)家相比，尤其是根據(jù)中國(guó)國(guó)情和反腐敗的現(xiàn)狀，應(yīng)規(guī)定五年期限。

除《公務(wù)員法》第102條外，2004年4月頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》也規(guī)定 :“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職后三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和社會(huì)中介組織任職 ；不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。”

還有的干部離職后并不直接經(jīng)商。其實(shí)， 其實(shí)質(zhì)與上述兩種情況一樣，不管這些干部的身份如何變化，法定的腐敗行為都是相同的。可惜的是，每當(dāng)有人屢屢突破此限制時(shí)，部分行政與司法單位的介入都不及時(shí)，更不到位，甚至還允許這樣的“灰色地帶”長(zhǎng)期存在。于是，中國(guó)特色的“法不責(zé)眾”又變相地鼓勵(lì)了后來(lái)者的“以身試法”。如此惡性循環(huán)不止……

所謂到位措施的關(guān)鍵是什么 ?

關(guān)鍵就是，要切斷“期權(quán)腐敗”的“變現(xiàn)”之路，不能單純寄希望于某一項(xiàng)措施，而必須建立多層次、多元化的防治體系。上海率先走出了一步。但是，效果如何，還取決于該《規(guī)定》是否具有可操作性、執(zhí)行的力度、懲治的力度。按照慣例（以往的習(xí)慣做法。比如，在浙江省），懲治的力度大多是不到位的。

上海市對(duì)離職公務(wù)員的管理除了按《公務(wù)員法》辦事外，還補(bǔ)充規(guī)定“離職公務(wù)員不得從事可能與公共利益發(fā)生沖突的活動(dòng)”，就是一種維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的 “細(xì)則”，值得肯定。

最后，借手他人的腐敗。我國(guó)《刑法》利用影響力受賄罪，在立法上已經(jīng)解決了這個(gè)問(wèn)題。關(guān)于這個(gè)罪名，雖然學(xué)術(shù)界有爭(zhēng)議，但其實(shí)施總體狀況還是符合我國(guó)國(guó)情的。

另外一個(gè)問(wèn)題就是“裸官”。我國(guó)公民獲外國(guó)國(guó)籍或獲得國(guó)(境)外永久居留權(quán)，是我國(guó)法律允許的。值得關(guān)注的是配偶子女均已移居國(guó)(境)外、而本人仍在黨政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)任職的公職人員，已構(gòu)成明顯利益沖突，涉嫌違法犯罪，可能或已經(jīng)危及國(guó)家利益，就應(yīng)采取應(yīng)對(duì)措施。

從近期查處案件看，有的干部利用職權(quán)出賣國(guó)家利益，為配偶子女定居國(guó)謀利益從而獲得私利 ；有的干部將非法財(cái)產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)移出境，涉嫌洗錢犯罪 ；有的干部將國(guó)有財(cái)產(chǎn)擅自移到本人或家人境外戶頭，以便擇機(jī)出逃 ；更有甚者充當(dāng)間諜，為國(guó)(境)外敵對(duì)勢(shì)力收集情報(bào)。

再來(lái)看看國(guó)外的情況。以法國(guó)為例，雅克·勒內(nèi)·希拉克，法蘭西共和國(guó)前任總統(tǒng)，出生于法國(guó)巴黎，他曾于1977年至1995年間3次連任巴黎市長(zhǎng)，并于1995年5月第一次當(dāng)選為法蘭西第五共和國(guó)的第五任總統(tǒng)。他又在2002年5月，以81.5%對(duì)18.5%的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)擊敗極右翼領(lǐng)導(dǎo)人勒龐（Jean Marie Le Pen）連任。2011年12月15日，在他離開(kāi)總統(tǒng)職位的2年后，因挪用公款、濫用職權(quán)等罪名被司法機(jī)關(guān)判處兩年有期徒刑，緩期執(zhí)行。

此案影響巨大 ：不僅因?yàn)樗俏ㄒ灰晃环ㄌm西第五共和國(guó)前總統(tǒng)被判刑的，而且還因?yàn)樗傅氖撬谛度慰偨y(tǒng)后、近20年前的行為、而并非在他的總統(tǒng)任期上， 最后，還因?yàn)樗诒慌行虝r(shí)，其民望遠(yuǎn)超過(guò)第五共和國(guó)的前總統(tǒng)和現(xiàn)總統(tǒng)。

前總統(tǒng)如此，法國(guó)其他官員卸任后、再犯經(jīng)濟(jì)罪被判刑的更是屢見(jiàn)不鮮。關(guān)于卸任后再任職的部分， 國(guó)外也有法律制約的“灰色地帶”，但關(guān)鍵是必須嚴(yán)格按照法律從重判決。為什么要從重 ? 很簡(jiǎn)單，因?yàn)槟阍?jīng)做過(guò)官員，即，知法犯法 ；你犯法比一般公民更容易得逞、犯法成本太低 ；而且對(duì)國(guó)家政權(quán)的侵襲腐蝕更嚴(yán)重。

因此，筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的干部管理，就需要準(zhǔn)確劃定管理目標(biāo)群體，根據(jù)維護(hù)國(guó)家安全、防止利益沖突、有效預(yù)防腐敗的原則，采取防治應(yīng)對(duì)措施 ：

第一，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有獨(dú)資、控股或參股企業(yè)、事業(yè)單位的干部主管部門（組織部、人事處），應(yīng)該對(duì)其管理的干部進(jìn)行逐人申報(bào)統(tǒng)計(jì)，每年將變更情況匯總報(bào)上級(jí)主管部門和相關(guān)部門。

第二，管理目標(biāo)群體應(yīng)是在上述機(jī)構(gòu)單位擔(dān)任一定職務(wù)（目前可暫設(shè)定為正科或副處以上，含）的公職人員。在其配偶或子女移居國(guó)(境)外的規(guī)定期限內(nèi)，須向干部主管部門書面報(bào)告規(guī)定的全部情況。

第三，管理措施不僅要全面掌握干部及其移居國(guó)(境)外配偶子女的私人財(cái)產(chǎn)及其流動(dòng)情況，而且在干部從業(yè)及工作崗位限制、出國(guó)和護(hù)照簽證辦理，以及干部管理的有關(guān)程序等方面，都要按專門規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行并強(qiáng)化監(jiān)管。

在現(xiàn)階段，中央頒布的《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，是防治這類干部腐敗的關(guān)鍵。

如果標(biāo)本兼治的話，則急需健全法規(guī)，完善《公務(wù)員法》。退休干部到企業(yè)任職，《公務(wù)員法》中已經(jīng)有明確規(guī)定。上海市對(duì)離職公務(wù)員的管理除了按《公務(wù)員法》辦事外，還補(bǔ)充規(guī)定“離職公務(wù)員不得從事可能與公共利益發(fā)生沖突的活動(dòng)”，就是一種維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的 “細(xì)則”，值得肯定。各地都需要對(duì)退休公務(wù)員的行為依法依規(guī)予以規(guī)范。

除了遵守《公務(wù)員法》以外，還需要對(duì)公務(wù)員退休經(jīng)商進(jìn)行限制，明確退休公務(wù)員違法違規(guī)經(jīng)商的處罰細(xì)則。針對(duì)退休公務(wù)員管理難度大、監(jiān)督困難的問(wèn)題，作出周到的安排，依法對(duì)公務(wù)員“期權(quán)腐敗”的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)范。

其次，消除“灰色地帶”，就要對(duì)干部實(shí)行終身監(jiān)督。制度漏洞和法律不完備，是退休干部失控的主因。雖然《公務(wù)員法》作出了規(guī)定，但范圍明顯偏窄。相關(guān)方面至今沒(méi)有具體操作規(guī)定。

第三，現(xiàn)行的相關(guān)監(jiān)督條例，主要針對(duì)在職干部的，對(duì)退休干部的追蹤監(jiān)督，目前基本上還是盲區(qū)。干部退休以后，往往成為“平民” 而避免了程序化的被監(jiān)督。所以，對(duì)干部來(lái)說(shuō)，根本性的防治腐敗應(yīng)對(duì)措施，必須實(shí)行“監(jiān)督終身制”。只有這樣，才能標(biāo)本兼治地防止干部在退休以后利用其影響力腐敗作惡。

第四，關(guān)鍵是要及早制定和實(shí)施 “干部收入申報(bào)制度”， 宜早不宜遲。此制度既是上述應(yīng)對(duì)措施的配套，又是預(yù)防干部腐敗的核心措施。技術(shù)層面應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題，關(guān)鍵是國(guó)家決策層的決心和把握。