人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院）

人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院）

人走茶不涼：無所不在的“影子腐敗”

中國有句老話叫“人走茶涼”，是對官場生態(tài)的一個形象比喻，意指當一位官員失去其權(quán)力時，也將立即失去由權(quán)力帶來的各種其他好處。但是中國近期的一些腐敗現(xiàn)象卻意外地打破了這一常規(guī)，許多在位時低調(diào)的官員在退休之后反而在政、商兩界混得更加風生水起，大有“人走而茶不涼”的架勢。對于退休官員利用影響力和職務之便參與貪污、受賄等腐敗行為的現(xiàn)象，人們?yōu)槠淦鹆艘粋€名字——影子腐敗。這一術(shù)語的意思是，一些領導干部因退休、辭職、調(diào)任等原因離開原先的重要崗位后，仍然千方百計施展自己的余威，大搞權(quán)錢交易，為個人或親朋好友謀取利益，其利用的是延期的公共權(quán)力以獲取不當利益，可謂“人”走而“影”在，因此被稱為“影子腐敗”。

產(chǎn)生原因：關(guān)系、庇護網(wǎng)絡與影響力獲得

腐敗的經(jīng)典定義就是來自世界銀行的：“利用公共權(quán)力謀取私利。”那么這一定義用在退休官員腐敗行為的解釋上時，就出現(xiàn)了一個小問題，這些人已經(jīng)喪失了公共權(quán)力了，他們的行為還能被稱作腐敗嗎？在政治學的經(jīng)典理論中，權(quán)力可以從三個維度來加以分析：一是最表面一層的維度，即是握有權(quán)力的人對權(quán)力的直接行使，包括決策過程中不同力量間的直接對抗等；二是更深一層的維度，那就是通過非正式的權(quán)力運作，控制議題的形成，影響議題的方向，進而影響決策；最高一級的權(quán)力，當然是意識形態(tài)權(quán)力，即通過控制人的思想和觀念來維持合法性。可以看到，在退休官員的腐敗問題上，設計到的其實是在第一層次和第二層次的權(quán)力之間的劃分。退休官員雖然在制度上失去了其與職位捆綁在一起的公共權(quán)力，但并不意味著其失去了影響在職官員的能力，這種能力也被稱為影響力，是權(quán)力的一種。

那么進一步追問下去，退休官員的這種影響力，是如何在退休之后依然可以獲得并維持的呢？原因在于，在中國的官場生態(tài)甚至政治生態(tài)中，“關(guān)系”是一個非常重要的支配邏輯。“關(guān)系”本身并不等于腐敗，有時甚至可以作為刻板的官僚制的潤滑劑而存在。但更多的時候，關(guān)系的邏輯與程序化、規(guī)范化和法治化的官僚制邏輯是相沖突的，它會使得官員在行使手中的權(quán)力時，脫離明文規(guī)定的制度安排，而是循著人際關(guān)系的脈絡來進行。一旦關(guān)系取代正式制度成為支配邏輯，或者至少與正式的制度邏輯擁有同樣的支配力，那么許多握有人事權(quán)力的單位一把手或者領導，就可以在在職時通過提拔、任命等方式，來培植自己的“庇護網(wǎng)絡”，即只對自己忠誠，而不是對自己的職位忠誠的下屬群體。據(jù)稱像殷國元這樣在上海房地產(chǎn)界有深厚官脈的人，與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的密切關(guān)系已經(jīng)是公開的秘密：“有的房地產(chǎn)開發(fā)商甚至不惜以百萬年薪搶奪他，看中的正是他在權(quán)力場上的關(guān)系資源。”

從受賄者的角度來說，只要維持住這種影響力，即便沒有與職位相捆綁的公共權(quán)力了，也依然可以影響實際的權(quán)力運作，形成有利于自己的決策。除了直接影響決策之外，這些官員在權(quán)力運作的過程中還可以扮演“掮客”的角色，英文為broker，也稱為中間人。在理論上，中間人的角色可不能小覷，他是在委托人和代理人之間的關(guān)系被阻斷時，可以牽線搭橋，使得委托人和代理人發(fā)生聯(lián)系。因此，在很多情況下，可以說中間人是委托代理關(guān)系發(fā)生的必要條件。在上面幾個例子中，我們可以看到，國土部門和房產(chǎn)商是一對委托代理關(guān)系，而退休官員們則扮演了中間的“掮客”，把國土部門的決策與房產(chǎn)商的利益聯(lián)結(jié)起來，從而腐敗行為發(fā)生。

另外，還要指出的一點是，為什么房產(chǎn)商不直接向在位者行賄，而要繞道到退休官員呢？除了上面所說的，要通過作為掮客的退休官員從中斡旋之外，另外一個重要原因是，在中國“關(guān)系”還意味著“信任”。通過向官員行賄的手段來獲取土地項目，是需要承擔巨大的犯罪風險的。而從行賄者的角度來說，向退休官員行賄，在心理上會減少非常多的道德負擔和風險負擔，我僅僅是向一個沒有公共職務的人交了一些“好處費”而已，在殷國元的案例中，甚至把這種錢叫做“咨詢費”。

沒有哪種腐敗可以通過一種單一的手段來加以治理，退休官員的腐敗問題也是如此。但是針對這種以關(guān)系和影響力為基礎的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，還是要多管齊下。

多管齊下：退休官員腐敗的治理路徑

沒有哪種腐敗可以通過一種單一的手段來加以治理，退休官員的腐敗問題也是如此。但是針對這種以關(guān)系和影響力為基礎的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，筆者可以想到的有以下幾種治理路徑。

一、約束領導干部的人事權(quán)

筆者認為要從源頭上治理和預防退休干部腐敗問題，首先要做的是對在職官員尤其是領導干部的人事權(quán)加以約束。上文的分析已經(jīng)提到，退休官員賴以謀取利益的影響力是通過在職期間通過建立關(guān)系和庇護網(wǎng)絡而獲得的，這是所謂的“期權(quán)腐敗”得以成立的根本條件。那么，如果要把這種期權(quán)的基礎打碎的話，首先要做的就是加強干部人事管理制度的改革。

其實早在2002年，中共中央就發(fā)布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規(guī)定在選拔任用黨政領導干部時要堅持以下原則：群眾公認、注重實績原則；公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則；民主集中制原則。但是在實踐過程中，上述方式與原則并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行，“突擊提干”的惡性事件頻發(fā)，領導使用手中的權(quán)力過多地干預到單位內(nèi)部的人事制度安排過程中，但是又沒有很好的制約手段。這種情況的存在，為某些干部在單位內(nèi)部建立自己的庇護關(guān)系網(wǎng)留下了機會。

因此，在進一步的干部人事管理制度的改革中，還需要加強對人事權(quán)腐敗的監(jiān)督。進一步引入民主、公開、透明的選拔機制，以最大范圍的遏制在人事安排中個人與小群體的自由裁量權(quán)，這可能是減少退休干部腐敗的措施之一。

二、加強退休干部的行為管理

其次，則需要從對退休干部本身的行為管理上來入手。其實，我們黨在2010年最新頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（以下簡稱《廉政準則》）中，已經(jīng)對退休干部的行為有了明文規(guī)定，《廉政準則》的第一章第二條的第六款明確提到：

禁止私自從事營利性活動。不準有下列行為：離職或者退休后三年內(nèi)，接受原任職務管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內(nèi)的民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機構(gòu)的聘任，或者個人從事與原任職務管轄業(yè)務相關(guān)的營利性活動。

但是這一規(guī)定還是略顯簡單，因為首先在時間上只規(guī)定在三年以內(nèi)，如果要徹底禁止官員從事營利性活動，那么三年的期限從何而來？其次，對聘任對象的規(guī)定也很狹窄，就是原職務管轄范圍內(nèi)，那么這個“原職務”指的是什么職務也不明確，是退休時的最后一個職務，還是之前所擔任過的所有職務？其實我們仔細分析這一條款就可以看出，完全禁止已經(jīng)退休的干部從事一些營利活動并不合理，根據(jù)本條規(guī)定，如果從事與原職務無關(guān)的營利活動則是合理的，這確實也在情理上可以說通的。但是，這個是否與原職務有關(guān)的定義，其實在實踐操作中又可以變得非常模糊，而且關(guān)系網(wǎng)絡由于非常具有彈性，即使與原職務無關(guān)也不能保證不涉及到腐敗行為。如何把二者的性質(zhì)合理地分開，達到既不完全約束退休干部營利行為的合理權(quán)利，又使得腐敗行為得到遏制，是一個非常值得研究的課題。

三、廉潔激勵：公職人員的外部勞動力市場

筆者認為，可以從日本公務員制度改革中，對退休公務員去向的約束作為一個參考。日本其實與中國一樣，也受到退休公務員在企業(yè)兼職滋生腐敗問題的困擾，這種現(xiàn)象被形象地稱之為“天神下凡”：“指日本高級公務員從政府部門退職后，到民間企業(yè)或法人團體再就職并享受優(yōu)厚待遇的現(xiàn)象。”與中國的情況類似，這一現(xiàn)象也促進了政—商勾結(jié)，滋生了許多腐敗現(xiàn)象，受到媒體和大眾的指責。為此，日本政府曾于2000年在總務省設立了“人才銀行”，將各部門退職高官匯集在一起，實行一元化管理，統(tǒng)一向用人單位推薦。

但其實日本的公務員“下凡”并沒有那么可怕，日本的清廉指數(shù)在亞洲一直排名非常靠前，在2011年最新發(fā)布的數(shù)據(jù)中，日本在全球被測評的國家中排名第14位，在亞洲僅次于香港（第9名）和新加坡（第5名）。其實，日本公職人員在職期間清廉和敬業(yè)的程度非常之高，其與退休后可以去企業(yè)兼職獲得高額回報不無關(guān)系。因此，在日本目前的公務員制度下，“下凡”其實在某種意義上時作為一種廉潔的獎勵（bonus）而存在的，這是日本約束公務員腐敗的一項有力制度。也與新加坡所實行的“廉政公積金”制度類似，即政府和個人共同繳納，作為對清廉從政的獎勵，本質(zhì)上都是“廉潔激勵”制度。

但是，要使得退休后任職作為一種廉潔激勵制度，其前提是要在公務員與外部勞動力市場之間建立起良性的交流制度。中國目前的情況是，在黨和政府機構(gòu)內(nèi)，只有一個內(nèi)部勞動力市場，外部的人才很難進來，內(nèi)部的人才也很難出去。因此，從政作為一項職業(yè)生涯規(guī)劃，就面臨著一次博弈的高風險負擔，這其實是刺激許多黨政領導干部利用職權(quán)獲取大量不正當利益的重要因素。因此，在前面兩項制度與措施有效建立起來的前提下，可以適當考慮這個方面的探索，退休干部從事營利活動要納入統(tǒng)一管理，從事營利活動之前要進行申請和審批，以達到既不完全約束退休干部營利行為的合理權(quán)利，又使得腐敗行為得到遏制的雙贏目標。