人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復旦大學國際關系與公共事務學院）

人走茶不涼：退休干部的“影子腐敗”

文/李輝 （復旦大學國際關系與公共事務學院）

人走茶不涼：無所不在的“影子腐敗”

中國有句老話叫“人走茶涼”，是對官場生態的一個形象比喻，意指當一位官員失去其權力時，也將立即失去由權力帶來的各種其他好處。但是中國近期的一些腐敗現象卻意外地打破了這一常規，許多在位時低調的官員在退休之后反而在政、商兩界混得更加風生水起，大有“人走而茶不涼”的架勢。對于退休官員利用影響力和職務之便參與貪污、受賄等腐敗行為的現象，人們為其起了一個名字——影子腐敗。這一術語的意思是，一些領導干部因退休、辭職、調任等原因離開原先的重要崗位后，仍然千方百計施展自己的余威，大搞權錢交易，為個人或親朋好友謀取利益，其利用的是延期的公共權力以獲取不當利益，可謂“人”走而“影”在，因此被稱為“影子腐敗”。

產生原因：關系、庇護網絡與影響力獲得

腐敗的經典定義就是來自世界銀行的：“利用公共權力謀取私利。”那么這一定義用在退休官員腐敗行為的解釋上時，就出現了一個小問題，這些人已經喪失了公共權力了，他們的行為還能被稱作腐敗嗎？在政治學的經典理論中，權力可以從三個維度來加以分析：一是最表面一層的維度，即是握有權力的人對權力的直接行使，包括決策過程中不同力量間的直接對抗等；二是更深一層的維度，那就是通過非正式的權力運作，控制議題的形成，影響議題的方向，進而影響決策；最高一級的權力，當然是意識形態權力，即通過控制人的思想和觀念來維持合法性。可以看到，在退休官員的腐敗問題上，設計到的其實是在第一層次和第二層次的權力之間的劃分。退休官員雖然在制度上失去了其與職位捆綁在一起的公共權力，但并不意味著其失去了影響在職官員的能力，這種能力也被稱為影響力，是權力的一種。

那么進一步追問下去，退休官員的這種影響力，是如何在退休之后依然可以獲得并維持的呢？原因在于，在中國的官場生態甚至政治生態中，“關系”是一個非常重要的支配邏輯。“關系”本身并不等于腐敗，有時甚至可以作為刻板的官僚制的潤滑劑而存在。但更多的時候，關系的邏輯與程序化、規范化和法治化的官僚制邏輯是相沖突的，它會使得官員在行使手中的權力時，脫離明文規定的制度安排，而是循著人際關系的脈絡來進行。一旦關系取代正式制度成為支配邏輯，或者至少與正式的制度邏輯擁有同樣的支配力，那么許多握有人事權力的單位一把手或者領導，就可以在在職時通過提拔、任命等方式，來培植自己的“庇護網絡”，即只對自己忠誠，而不是對自己的職位忠誠的下屬群體。據稱像殷國元這樣在上海房地產界有深厚官脈的人，與房地產開發商之間的密切關系已經是公開的秘密：“有的房地產開發商甚至不惜以百萬年薪搶奪他，看中的正是他在權力場上的關系資源。”

從受賄者的角度來說，只要維持住這種影響力，即便沒有與職位相捆綁的公共權力了，也依然可以影響實際的權力運作，形成有利于自己的決策。除了直接影響決策之外，這些官員在權力運作的過程中還可以扮演“掮客”的角色，英文為broker，也稱為中間人。在理論上，中間人的角色可不能小覷，他是在委托人和代理人之間的關系被阻斷時，可以牽線搭橋，使得委托人和代理人發生聯系。因此，在很多情況下，可以說中間人是委托代理關系發生的必要條件。在上面幾個例子中，我們可以看到，國土部門和房產商是一對委托代理關系，而退休官員們則扮演了中間的“掮客”，把國土部門的決策與房產商的利益聯結起來，從而腐敗行為發生。

另外，還要指出的一點是，為什么房產商不直接向在位者行賄，而要繞道到退休官員呢？除了上面所說的，要通過作為掮客的退休官員從中斡旋之外，另外一個重要原因是，在中國“關系”還意味著“信任”。通過向官員行賄的手段來獲取土地項目，是需要承擔巨大的犯罪風險的。而從行賄者的角度來說，向退休官員行賄，在心理上會減少非常多的道德負擔和風險負擔，我僅僅是向一個沒有公共職務的人交了一些“好處費”而已，在殷國元的案例中，甚至把這種錢叫做“咨詢費”。

沒有哪種腐敗可以通過一種單一的手段來加以治理，退休官員的腐敗問題也是如此。但是針對這種以關系和影響力為基礎的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，還是要多管齊下。

多管齊下：退休官員腐敗的治理路徑

沒有哪種腐敗可以通過一種單一的手段來加以治理，退休官員的腐敗問題也是如此。但是針對這種以關系和影響力為基礎的，“不在其位”而“謀其政”式的退休官員腐敗，筆者可以想到的有以下幾種治理路徑。

一、約束領導干部的人事權

筆者認為要從源頭上治理和預防退休干部腐敗問題，首先要做的是對在職官員尤其是領導干部的人事權加以約束。上文的分析已經提到，退休官員賴以謀取利益的影響力是通過在職期間通過建立關系和庇護網絡而獲得的，這是所謂的“期權腐敗”得以成立的根本條件。那么，如果要把這種期權的基礎打碎的話，首先要做的就是加強干部人事管理制度的改革。

其實早在2002年，中共中央就發布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定在選拔任用黨政領導干部時要堅持以下原則：群眾公認、注重實績原則；公開、平等、競爭、擇優原則；民主集中制原則。但是在實踐過程中，上述方式與原則并沒有得到很好的貫徹和執行，“突擊提干”的惡性事件頻發，領導使用手中的權力過多地干預到單位內部的人事制度安排過程中，但是又沒有很好的制約手段。這種情況的存在，為某些干部在單位內部建立自己的庇護關系網留下了機會。

因此，在進一步的干部人事管理制度的改革中，還需要加強對人事權腐敗的監督。進一步引入民主、公開、透明的選拔機制，以最大范圍的遏制在人事安排中個人與小群體的自由裁量權，這可能是減少退休干部腐敗的措施之一。

二、加強退休干部的行為管理

其次，則需要從對退休干部本身的行為管理上來入手。其實，我們黨在2010年最新頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（以下簡稱《廉政準則》）中，已經對退休干部的行為有了明文規定，《廉政準則》的第一章第二條的第六款明確提到：

禁止私自從事營利性活動。不準有下列行為：離職或者退休后三年內，接受原任職務管轄的地區和業務范圍內的民營企業、外商投資企業和中介機構的聘任，或者個人從事與原任職務管轄業務相關的營利性活動。

但是這一規定還是略顯簡單，因為首先在時間上只規定在三年以內，如果要徹底禁止官員從事營利性活動，那么三年的期限從何而來？其次，對聘任對象的規定也很狹窄，就是原職務管轄范圍內，那么這個“原職務”指的是什么職務也不明確，是退休時的最后一個職務，還是之前所擔任過的所有職務？其實我們仔細分析這一條款就可以看出，完全禁止已經退休的干部從事一些營利活動并不合理，根據本條規定，如果從事與原職務無關的營利活動則是合理的，這確實也在情理上可以說通的。但是，這個是否與原職務有關的定義，其實在實踐操作中又可以變得非常模糊，而且關系網絡由于非常具有彈性，即使與原職務無關也不能保證不涉及到腐敗行為。如何把二者的性質合理地分開，達到既不完全約束退休干部營利行為的合理權利，又使得腐敗行為得到遏制，是一個非常值得研究的課題。

三、廉潔激勵：公職人員的外部勞動力市場

筆者認為，可以從日本公務員制度改革中，對退休公務員去向的約束作為一個參考。日本其實與中國一樣，也受到退休公務員在企業兼職滋生腐敗問題的困擾，這種現象被形象地稱之為“天神下凡”：“指日本高級公務員從政府部門退職后，到民間企業或法人團體再就職并享受優厚待遇的現象。”與中國的情況類似，這一現象也促進了政—商勾結，滋生了許多腐敗現象，受到媒體和大眾的指責。為此，日本政府曾于2000年在總務省設立了“人才銀行”，將各部門退職高官匯集在一起，實行一元化管理，統一向用人單位推薦。

但其實日本的公務員“下凡”并沒有那么可怕，日本的清廉指數在亞洲一直排名非常靠前，在2011年最新發布的數據中，日本在全球被測評的國家中排名第14位，在亞洲僅次于香港（第9名）和新加坡（第5名）。其實，日本公職人員在職期間清廉和敬業的程度非常之高，其與退休后可以去企業兼職獲得高額回報不無關系。因此，在日本目前的公務員制度下，“下凡”其實在某種意義上時作為一種廉潔的獎勵（bonus）而存在的，這是日本約束公務員腐敗的一項有力制度。也與新加坡所實行的“廉政公積金”制度類似，即政府和個人共同繳納，作為對清廉從政的獎勵，本質上都是“廉潔激勵”制度。

但是，要使得退休后任職作為一種廉潔激勵制度，其前提是要在公務員與外部勞動力市場之間建立起良性的交流制度。中國目前的情況是，在黨和政府機構內，只有一個內部勞動力市場，外部的人才很難進來，內部的人才也很難出去。因此，從政作為一項職業生涯規劃，就面臨著一次博弈的高風險負擔，這其實是刺激許多黨政領導干部利用職權獲取大量不正當利益的重要因素。因此，在前面兩項制度與措施有效建立起來的前提下，可以適當考慮這個方面的探索，退休干部從事營利活動要納入統一管理，從事營利活動之前要進行申請和審批，以達到既不完全約束退休干部營利行為的合理權利，又使得腐敗行為得到遏制的雙贏目標。