流域跨界污染協同治理：理論邏輯與政策取向

李 勝，王小艷

（1.宜春學院 政法學院，江西 宜春336000；2.湖南大學 工商管理學院，湖南 長沙410012）

流域（Basin）一般是指由分水線所包圍的地面集水區，具有原生態的自然流動性和整體性。工業革命的開展增強了人類開發和干預自然的能力，人類通過修筑大壩或水庫等工程建設的手段，人為地改變了流域的自然流動性和整體性，這一方面增強了人類對抗干旱洪澇災害的能力，提高了流域資源的利用效率；另一方面也改變了流域原有的生態平衡，帶來了一些負面的影響。正是由于流域的這種自然流動性、整體性和可人為改變性，使得人類有可能在某些外部性事務的處理上具有“搭便車”的行為傾向，比如將污水排入河流湖泊，將污染從上游轉移到下游，導致流域污染在跨行政區域的層面產生。這種跨行政區污染在性質上已經不是純粹的技術問題，因為其“損人利己”性質而具有了區域倫理的道德性。因此，從社會科學的角度研究流域跨界污染不同于自然科學關心的是污染的物理、化學、生物特性等物質形態的污染，而是更為關心污染背后的人的行為。［1］然而，社會利益、社會結構和需求偏好多樣化以及各自所面臨的環境的不同，使人的行為表現出高度的復雜性和不確定性，給人類社會形成集體一致的目標和行動帶來困難，而有損于合作所能帶來的人類整體福利的增進。然而，由于人性（無論善或惡）在本質上具有一般性，以及在污染問題上長遠利益的一致為人類在實踐中構建合作提供了可能，而環境問題的總體惡化也必然要求現有治理體制對此做出應對。因此，必須對污染背后的人的行為進行分析，并建立起效益更優的合作行為模式，協同治理即是對以上反思與需求作出的回應。

一、流域跨界污染協同治理的概念解析

協同治理的提出離不開協同學的發展。協同學（Synergetic）一詞是德國物理學家哈肯教授從希臘語中引入的，意思是“合作的科學”，意指系統內部各子系統間通過非線性相互作用和協調，在一定條件下，能自發地產生在時間、空間或功能上穩定有序結構，從而實現從無序向有序的轉變。協同學在實踐上的指導意義是：制定一定的規則，以一定的參數進行調節，然后讓子系統相互作用，產生序參量運動模式，從而推動整個系統演化，是非線性、自組織的最好管理方式。［2］然而，國內學術界在使用“協同治理”這一詞匯時，往往并沒有關注其與“整體性治理”、“多中心治理”、“合作治理”以及“協同政府”等概念的糾合與差異，以至于形成諸多概念混用的局面。［3］98比如，楊清華認為協同治理包含以下四方面的內容：（1）協同治理主體的多元化。治理的主體并不囿于政府，公民社會中的各組織均可參與公共事務的治理。（2）治理權威的多樣性。除政府外，各治理主體亦可在治理公共事務的過程中發揮其權威性。（3）強調各主體之間的平等合作。在治理過程中，政府與公民社會各團體間是平等對話與相互合作的伙伴關系。（4）協同治理能夠實現協同增效，最大限度地維護和增進公共利益。［4］這一定義并沒有將協同治理同“治理”所提倡的多中心、多元化和網絡化以及平等合作等理念做出適當的界分，從而體現為二者的等同使用。既然強調“協同”，那么就不可避免地要在協同學的意義上對“治理”進行重塑。從協同學的意義上，協同治理關注的是合作如何產生，作為一種理念，它是指在合作主義的引導下，探究文化系統、組織系統、權力系統和制度結構相互建構而推動合作行為發生的邏輯；作為一種實踐策略，是指在公共事務領域中，致力于實現公共部門之間、公私部門之間以及私部門之間的合作化行為。［3］15

由于流域區在更廣泛的意義上可以視作一個社群（Community）［5］，橫向并存的流域各地區或政府是社群的基本成員，作為平等的用水戶，它們之間有可能尋求類似于埃莉諾·奧斯特羅姆所揭示的自主治理的方式來解決流域水污染及治理中的問題和糾紛。以協同學理論為基礎，流域跨界污染協同治理是指社會多元治理主體（包括政府、NGO、企業等組織）通過對流域跨界污染系統各要素的分析，以實現流域跨界污染治理系統之間相互合作和以善治為目標的合作化行為，它不是治理系統各子要素的簡單相加，而是如恩格斯在《反杜林論》中所指出的那樣：“許多人協作，許多力量融合為一個總的力量，用馬克思的話來說就造成‘新的力量'，這種力量和它的一個個力量的總和有本質的差別。”因此，在現實的政治生態環境中，各方力量只有通過協同合作才能產生“共震效應”［6］，發揮“整體大于部分之和”的治理功效。

二、流域跨界污染協同治理的學理邏輯

流域跨界污染協同治理的提出不是純粹的理論思辨，而是來自于現實中其他治理模式難以應對的危機。從現代社會的組織構成來看，政府、市場和社會組織構成了現代社會的三大領域，并分別形成了國家治理模式、市場治理模式和社會治理模式，然而現有的治理模式基本上是以國家治理和市場治理為主，社會治理并沒有有效地發揮作用，使得難以對工業社會理性擴張所造成的環境問題做出及時有效的回應，從而導致治理體系的失靈。

第一，就國家治理而言，法律和行政調節是最主要的治理手段。在一個現代的民主國家和法治社會通常是以法律解決社會問題，人們的行為受到法律的約束。但是，在Macleod（2002）看來，建立一套有效地解決外部性的法律系統，首先必須要建立一套嚴格定義的穩定不變的產權關系。［7］公共資源之所以容易受外部性的侵害，原因就在于其產權難以界定。以法律解決外部性問題通常面臨著私人要承受較高的訴訟交易成本，而且訴訟的結果具有不確定性，精明的廠商通常會把外部性的影響削弱到接近但小于受損者訴訟的成本。作為理性的個人，如果其受外部性影響損失的價值小于訴訟的成本，那就不值得其去訴訟，而出現搭便車的現象：每個人都想讓別人去起訴，而坐享他人訴訟成功的效益。更為重要的是，法律條文主要是針對企事業單位或者個人的環境損害糾紛，對于流域跨界污染，訴訟主體轉變為地方政府，雖然牽涉的訴訟主體大為減少，但環境產權問題比個體之間的糾紛更為繁雜，同時存在取證難、執行難等問題，大大影響了法律效力。［8］理論上，通過流域統一管理水資源可以實現全流域的效益最優，但實際上由于缺乏激勵機制，使得強制性的法律很難達到預期目標。

國家治理的另一主要手段是依靠政府的行政調節，政府可以從行政上指示企業提供最優的產量組合，如調整電力和石化等高污染工業的生產布局，嚴格限制廠址的選擇，把產生外部性和受外部性影響的廠商聯合起來，使外部性內在化［9］168-173，或者通過特許制度控制進入主體的數量和條件，以滿足特定的環境標準。以污水排放為例，如果把上游地方政府與下游地方政府合并，則污水凈化成本將變成合并后的地方政府的私人成本，外部性也將受到限制。在簡單的模型中這種方案是可以成立的，但是當外部性涉及的地方政府太多時，要使他們組織起來把外部性內在化的成本太大而難以勝任。

第二，就市場治理而言，通常是根據科斯定理，以產權改革為突破口，建立合理的水權分配和市場交易體系，政府通過調節市場而不是通過行政命令來保證全流域水資源的合理分配和利用，建立由價格制度、保障市場運作的法律制度為基礎的水管理機制。科斯定理的一個重要結論是不管初始權利屬于誰，只要產權關系明確界定，那么私人成本和社會成本就不會產生背離，而一定會相等，都可以通過市場交易和權利買賣者的互定合約而達到資源的最佳配置。［10］Dales（1968）首次提出排污權概念，認為污染實際上是政府賦予污染企業的一種產權，且這種產權是可以轉讓的，通過市場的方式可以提高資源的使用效率。［11］在Hardin（1968）看來，公有產權形式總是缺乏效率的，而政府又總是難以避免短期主義，使政府自身成了環境問題的原因，“公地悲劇”在某種程度上更確切地說應是“政治公地的悲劇”。［12］Coel（2002）認為環境資源的稀缺性與其他資源稀缺性的不同在于環境資源具有非排他性，環境問題的根源在于產權沒有得到完全的界定。［13］綜合來說，科斯思路的核心是把水資源當作一種商品，通過清晰的產權界定，利用市場加以配置，從利益出發建立流域“激勵相容”機制。從目前文獻的爭論來看，科斯定理主要存在兩個問題：一是交易費用為零的假定過于嚴格，現實生活中不存在；二是當受損者是人數眾多時，巨大的交易費用會使自愿協商成為不可能，從而出現搭便車問題。［9］168-173胡鞍鋼、王亞華（2000）進一步指出水資源的分配是一種利益分配，其配置方案不僅僅需要技術上、經濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。［14］因此，純粹市場或國家治理難以對此進行有效規制，社會治理是整個治理體系中不可缺少的重要組成部分。

三、流域跨界污染協同治理的政策取向

流域跨界污染協同治理機制不會自動建立起來，它需要能夠在實現集體理性的同時滿足流域各級政府和社會個體理性的制度安排，實現激勵相容和參與約束，這樣才能有效調動各治理主體的積極性，實現相互協同。

（一）增進共容利益

尋求協同治理的重要基礎是增進共容利益（Encompassing Interest）。共容利益是化解囚徒困境，增進合作的利益基礎，國家、政府、企業或社會個體努力保障個人權利并避免過度掠奪，均源于“共容利益”。在奧爾森看來，某位理性地追求自身利益的個人或某個擁有相當凝聚力和紀律的組織，若能獲得特定社會所有產出增長額中相當大的部分，同時會因該社會產出的減少而受到極大的損失，則他們在社會中便擁有了共容利益。［15］為了實現其自身利益，他們在力求獲得社會產出更大份額的同時，還會努力擴大該社會的總產出。據此，只要存在共容利益，國家便會盡可能地保護個人權利，并保證其自身利益的最大化。在一個經濟體中，經濟增長取決于政治精英的選擇或決策，而政治精英的目標函數中的關鍵變量在于維持自身的統治地位。我們知道任何政治統治的存在都必須以公民的認可和接受為前提，即具有合法性。合法性是政府存在的前提，它關系到一個政權的存續，是一國政治統治成敗的關鍵。如果環境被過度污染以至于侵犯到公民的人身和財產安全，它就將引起公民的抵抗。如果這種局面不能被改善，那么這種抵抗就將被激化，現實中因環境問題而引起的群體性事件正是這種矛盾激化的表現。［16］政府為獲得持續的合法性，必然不能讓形勢惡化。這一點對于企業而言也是一樣的，如果企業不能有效地履行應有的環境責任，也必然影響其市場的擴大。因此，在流域跨界污染治理等環境治理問題中，政府、企業和公民是存在共容利益的基礎的，如何增進這種共容利益，并使之化為現實中的行動，是我們在政策制定時不得不考慮的重要因素。

（二）培育社會資本

社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過合作行為來提高社會的效率。［17］信任是社會資本必不可少的組成部分。信任意味著對獨立行動者之行為有預測。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會帶來信任。然而，信任并不是建立在盲目的基礎上，你信任他是因為你知道他的性格，是基于熟悉而產生的信任。然而，在大型和更為復雜的結構中，就需要更多的非私人化的信任。在帕特南看來，社會信任能夠從互惠規范和公民參與網絡兩個互相聯系的方面產生。青木昌彥指出，近年來的一些成果表明，像“集體合作”、“互相回報”、“共同分享”這類“前市場經濟”的鄉村社會規范，在一定條件下，能夠發揮積極的作用。因此，“徹底摧毀傳統鄉村社會，對市場發展既不充分也不必要。”在缺乏有效的污染治理正式制度供給的情況下，民間的社會網絡及其合作方式，成為低成本傳遞各種社會資源的主渠道，也是制度構建的本土化資源。民間的這種社會資本是政府政策成功施行的重要基礎，從表面上看似乎與法律和政策并無多大關聯，但它是權威存在和施展的基礎，同時也構成了政府環境政策執行的民間資源。當前中國大量流域污染防治法律法規的缺乏效率主要在于其與本土文化難以融合，如果政府正式的規章制度能夠借助社會資本進行傳遞和施行，則能大大提高正式制度的效率。

（三）加強政府與NGO 的合作

轉變政府職能，加強與NGO 的合作是NGO 發展的必要條件，也是促進協同治理的組織基礎。高新軍通過對美國哥倫比亞Guabas水資源利用協會的案例研究表明：政府與NGO 之間的信任與合作能夠有效地解決環境問題，只要外部和內部的條件具備，NGO 完全可以承擔起環境保護的責任。［18］政府與NGO 之間的相互信任和合作有益于公共問題的解決。從政府來看，是降低了行政成本，提高了工作效率，加強了與民間的聯系，增強了為市民提供公共服務的能力，也贏得了民眾更多的信任和認可；從NGO的角度看，是找到了自己在市場經濟中的位置，發揮了自己的優勢，也得到了政治、法律和資金上的保障，并在與政府的合作中幫助政府實現了民主治理，實現了自身的公益使命。在類似于流域這類公共池塘資源的保護上，國際上也越來越依賴于NGO 的力量。不過在政府與NGO 的合作中，除了轉移部分職能，還可以有多種形式，如在菲律賓NGO 與政府的合作有多種形式：一是可以以個人名義做項目顧問，或承擔某些項目細節，或提供服務；二是幫助論證項目；三是參與到政府部門中去工作；四是在項目進行中進行監督評議。對于中國來說，在NGO 的發展問題上，政府起到一個決定性的作用，政府的態度對于NGO的發展至關重要，而NGO 的發展反過來又將有利于促進政府職能轉移和社會公共事務的處理。

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