事業單位分類改革的“公益性”解析

高 紅

（黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱150080）

在傳統的計劃經濟體制下，事業單位被認為是用來提供教科文衛等社會文化和福利產品，主要用于滿足人們精神文化需求的組織實體，后期由于事業單位職能的擴大化幾乎囊括了社會生活的方方面面。因此，必須根據現行市場經濟條件下，經濟技術和人們需求結構與層次的變化重構事業單位價值體系，進而重新界定國家事業單位職能的范圍。目前有關事業單位分類體系的研究雖然提出了以“公益性”為主的價值線索，但對于什么是公益性、公益性的價值內涵和分類依據等問題尚存在一定分歧或缺乏系統的理論分析。因此，筆者通過對“公益性”價值的客觀依據和主觀選擇兩個層面的理論分析，試圖以“公益性”為內在的價值線索重構現行市場經濟體制下的事業單位價值體系。

一、事業單位的分類體系及其價值缺失

（一）二分法

黃佩華等人將事業單位區分為直屬事業單位和獨立事業單位。［1］前者附屬于核心政府部門，管理者由政府任命和監督；后者由政府任命的理事會管理和監督，具有法律和財務上的獨立地位，可自行創收，但必須遵守嚴格的會計、審計和報告制度。

（二）三分法

吳知論將事業單位劃分為三類：行政支持類事業單位，即受政府委托承擔具體行政行為，或為政府行政行為提供保障服務的單位；純公益類事業單位，為社會提供涉及公眾基本利益和政府基本職能的公益產品，為社會公眾提供普遍服務的單位；準公益類事業單位，為社會個體和特殊群體提供特殊產品和服務的單位，通常個人受益大于公共受益。［2］范恒山指出事業單位的組織形態包括：主要從事社會服務和公用事業服務的機構；主要從事推進社會保障、社會救濟、慈善施助事業發展活動的服務機構；主要從事政府和企業之間溝通協調服務的機構。［3］

（三）四分法

“事業單位體制改革研究課題組”根據對不同社會事業采取的行政管理體制將其劃分為：涉及國家目標且在發展中需要不同機構配合與協調的社會事業，如基礎科學研究、衛生防疫等；具有突出公益性且涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，如基礎教育等；體現局部區域公眾利益的社會事業，如地方性非義務教育、公共醫療等；對于圖書館、博物館等文化事業可以由中央和地方政府分別組織和管理。［4］而左然按照事業單位的公益性以及與公權力的關系劃分了四類事業法人：由各級政府創立行使公權力的事業法人；既行使公權力又提供公益性服務的事業法人，如實行義務教育的中小學、實行學歷教育的大中專學校等都擁有學歷證書的授予權；公益類事業法人，即直接關系公共利益并具有對社會普遍服務義務的事業法人；經營性事業法人，又稱一般公益性服務的事業法人，如一般性研究機構、各種培訓機構、宣傳教育中心等。［5］

（四）六分法

董學耕等人一方面根據產品或服務的社會功能、使用價值屬性將事業單位分為純公益性、準公益性、半公益性三大類；另一方面根據事業單位在國民經濟和社會發展中的地位和作用，以及舉辦體制，將其劃分為基本事業單位和非基本事業單位兩大類。而且這兩種分類之間的關系是相互重疊和交叉的，所以，事業單位又可以具體分化為純公益事業中的基本事業單位和非基本事業單位，準公益事業中的基本事業單位和非基本事業單位，以及半公益事業中的基本事業單位和非基本事業單位。［6］

總之，有關事業單位分類改革的分類體系研究，一方面為分類推進事業單位改革提供了有力的理論支持。另一方面，由于有些分類依據的只是事業單位實然的運行狀態，缺乏對事業單位應然的價值目標的考量；有些分類雖然依據的是“公益性”等價值指標，但往往缺乏規范的分類標準；有些分類雖然區分了事業單位所提供的產品性質和舉辦體制，但一方面仍然沒有有效解決有關產品性質的具體分類標準問題，另一方面也沒有說明為什么同種性質的產品要由不同的舉辦體制來提供。可見，目前事業單位分類體系研究沒有解決的一個共同問題在于，雖然已基本明確了事業單位改革的“公益性”價值取向，但往往由于缺乏相應的價值內涵和分類依據而在具體的操作中流于形式。

二、“公益性”價值的客觀依據——公共物品

“公益性”泛指從綜合和長遠來看“事物”對社會發展具有積極推動作用的特性，這又可以具體劃分為互益（合作雙方或多方互惠互利）、共益（團體性共同利益）和公益（關涉社會整體的公共利益）等三類。也就是說這類事物的價值很有可能在市場中被低估，因此不能單純用即期的市場價值去評判他，而應根據其對社會發展的總體性和長遠性效益，即“公益性”來評判其價值。如果將“公益性”看作是一種價值評價體系，那么首先要考察公益性價值的客觀依據，即哪些物品的價值不能通過市場價值獲得有效的體現，或哪些物品具有除市場價值以外的社會價值等。薩繆爾森指出“公共物品”是每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少。這種物品天生具有消費的“非排他性”和“非競爭性”。非競爭性表明新增一個消費者所引起的邊際社會成本為零，公式表示為：MCi（x）＝0，并且一個人對公共物品的消費不會影響其他人從對該產品的消費中獲得效用。非排他性表明任何人都不能被排除在消費公共產品的利益之外，或“排他裝置”的成本太高因而在經濟上不可行。公式表示為：X＝X1＝X2＝……＝Xn，其中“X”為公共物品的供給量。

馬斯格雷夫提出了物品的三分法，即私人物品、公共物品和有益物品。他認為由于公共物品本身的特性使市場無法自發提供最優數量，因此由政府在尊重個人偏好的情況下負責提供。有益物品則是指人們基于社會責任感通過投票表決等政治機制認定的，應該由政府統一提供的、滿足人們共同利益需求的物品。由于這種產品反映的是由公共表決機制所認定的“社會共性需求”，所以往往并不能滿足個體的個性或特殊性需求，通常帶有強制性消費的特點。阿特金森和斯蒂格利茨認為薩繆爾森定義的公共物品應該被稱為“純公共物品”；在更為一般的情況下，某種物品（或資源）在供給規模和范圍既定的情況下，某個人消費的增加并不會使他人的消費以同量減少。即很多物品的排他性和競爭性并不是很明顯，因此，公共物品與私人物品之間不是非此即彼的關系，它們之間有一個狹長的中間地帶，在這之間存在著大量性質逐漸轉換的“中間物品”。布坎南亦指出，現實社會中大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準公共物品”或“混合商品”。因而為確保公共物品的有效供給，集團成員必須在總量和邊際兩個方面就所要供給的公共物品的數量及其成本分擔達成一致。這主要是由于在組織規模和供給總量既定的情況下任何物品都是稀缺的，因此，當消費者的數量增加到某一個值（擁擠點）后，每增加一個人將減少原有消費者的效用。總之，根據物品是否具有可分性，即是否可以實現“排他性”消費；以及在既定的互動集團規模下物品的消費是否具有邊際成本遞減的特性，即在一定的限度內（擁擠點）該物品的消費是否具有“競爭性”。可以將物品區分為私人物品、準公共物品和純公共物品。其中，準公共物品和純公共物品是公益性價值的客觀指向和依據。

三、“公益性”價值的主觀選擇——公共需求

有學者指出，非競爭性和非排他性是市場經濟條件下公共物品的技術性特征，而社會共同需要才是以社會倫理道德為基礎的公共物品的本質。因而社會共同需要是公共物品的存在基礎和永久條件，非競爭性和非排他性是公共物品存在的階段性條件。［7］總體來看，人類在社會生活中的需求大致可以分為“私人需求”和“公共需求”兩大類。其中，私人需求是以實現個體私人利益為目標和宗旨的需求；公共需求與私人需求相對，反映的是人們的共同利益而不是個別需求的簡單加總、具有不可分割性。因而私人需求與公共需求之間是非線性的相互作用和相互耦合的關系。［8］一般而言，由國家公共部門提供的公共物品主要用于滿足人們的公共需求，諸如社會公共秩序的維護、防治水旱災害、環境保護、國防建設等。即公共需求是由于受到相同文化、傳統，以及政治經濟體制的共同影響而產生的一些相同的需求。隨著科技的進步、經濟的發展以及人們生活方式的轉變，不同個體需求之間的差異性將逐漸擴大，由此導致公共需求既有同質性需求又包括大量的異質性需求。其中，同質性公共需求是整個國家的社會成員擁有的共同利益，它與每一個成員都息息相關，是個體存在于社會必須予以滿足的最基本要求，如國家安全、社會穩定等；異質性公共需求則是在同質性公共需求基礎之上，因年齡、收入、社會地位和生活習慣等因素而導致的不同社會群體間的差異性或特殊性需求。［9］通常，私人需求能夠通過市場上的自由交換和自由競爭獲得滿足，而公共需求則主要產生于社會運行中的“市場失靈”。

首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效應”的廣泛存在往往使“免費搭車”和“公地悲劇”等由個人的理性選擇所導致的集體非理性結果頻頻出現。其次，信息不對稱的兩種形式是隱瞞行為和隱瞞認識。前者被稱為“道德風險”，即交易的一方為了最大限度地增進自身效用而隱瞞關于其行為的信息；后者被稱為“逆向選擇”，即因交易的一方隱瞞關于其特征的認識從而造成市場資源配置效率扭曲的現象。漢斯曼指出，在提供復雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場，以及提供公共物品等制度條件下，由于信息不對稱的存在因而很難防止生產者坑害消費者的機會主義行為。再次，“收益遞增”主要是因為許多物品表現出規模經濟性，即隨著產量的增加單位平均成本將下降。由于規模經濟下不存在競爭性均衡，為避免不穩定性和自殺性價格戰，采取某些集體行動是必要的，這些行動可以是水平兼并、建立行業協會、分割地區市場以及政府管制等。

亞當·斯密指出，在主要由市場這只“看不見的手”實現資源配置的同時，政府也需履行一定的職責。如保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；盡可能保護社會上每個人，使其不受社會上任何他人的侵害或壓迫；建設并維護某些公共事業及某些公共設施等。瓦格納認為，在經濟發展過程中隨著人均收入的提高，人們對包括法律、警察、金融、教育、文化和醫療等公共產品的需求將不斷增長，并且超過人均收入的增長，因此使得政府支出的規模也相應增長。凱恩斯進一步指出，為了緩解經濟危機、解決有效需求不足的矛盾，國家應采取改變租稅體系、限制利率，以及通過積極的公共投資以彌補民間投資的不足等舉措以刺激居民消費。但他亦指出，政府最重要的任務在于控制市場的負面作用，因此，其職責與那些個人已經著手處理的事務無關，而與那些如果不由政府做出決定就無人過問的事務相關。羅斯托認為，在經濟發展早期需要公共部門提供社會基礎設施，如交通系統、環境衛生系統、法律、教育和在人力資本上的其他投資，因為這些投資對于促進經濟起飛和推動經濟向中期階段發展具有重要的作用；在經濟發展中期私人投資的份額將會上升，公共投資的份額可以適當下降；在經濟發展成熟期公共支出將主要集中到教育、醫療和福利服務方面，社會將更多地關注社會的“公平”與“公正”。

總之，筆者認為公共需求首先涉及的是，為維護國家主權和社會秩序而使用強制性公權力的需求，即“國家需求”。如國防、司法、公安、控制壟斷、建立健全社會制度以及行使行政決策和執行權等。其次，涉及的是由“公平正義”、“自由平等”等價值理念要求實現的，由各國的經濟發展情況決定的，以及由法律法規明文規定應該由國家保障和滿足的基本公共需求。就中國當前的發展狀況來看，2001年12月11日中國正式成為世界貿易組織（WTO）第143個成員國。據《2005年中國市場經濟發展報告》顯示，中國2003年經濟市場化程度已經達到了73.8%。［10］目前除了土地要素市場、產權交易市場和部分勞動力市場尚未完全開放外，其余要素市場和產品市場已基本形成；并且初步形成了主要依靠財政和貨幣政策的間接宏觀調控體系。但與成熟的市場經濟國家相比，不僅整體市場化水平很低且不同領域、不同地區、不同所有制的市場化水平還很不平衡。因此，一方面人們對義務教育、基礎科學研究、公共衛生、公共文化和公共體育等公共物品的需求不斷增長；另一方面各地經濟發展情況的差異，也決定了在強調公平、公正地保障和維護人類基本的生存權和發展權的現代民主國家，各級政府必須通過積極的方式確保這類需求的有效滿足。再次，涉及的是屬于“有益物品”的社會福利產品，通常在這類物品的消費中廣泛存在著“外部效應”和“信息不對稱”等市場失靈問題，而且隨著科技的進步和社會的發展，人們對這類物品的需求也越來越表現出異質性。因此這種具有異質性的公共需求可以被統稱為“一般公共需求”。

四、以“公益性”重構事業單位的價值體系

根據以上分析，公益性價值的客觀依據主要源自大量公共物品的存在（準公共物品和純公共物品），而公益性價值的主觀選擇主要源于一般公共需求、基本公共需求和國家需求等三類需求。需要指出的是，由于在一定的條件下任何物品都是稀缺的，所以絕對的純公共物品在現代社會幾乎是不存在的。另外，因為現有的事業單位主要集中在教、科、文、衛、體等社會文化和福利產品領域，對于這類物品，一方面在一定的條件下大都可以通過競爭性的價格機制實現排他性消費，從這一點來看它應該屬于私人物品；但另一方面，對于這類物品的消費同時廣泛存在著規模經濟的效應，即在達到互動集團的“擁擠點”之前，新增一個消費者并不會減少其他人的消費數量和品質，因而從這種特性來看它又應該屬于準公共物品。在這種情況下，當這些物品被用來滿足私人需求時即被視為私人物品，當它被用來滿足公共需求時即被視為公共物品。因此，事業單位分類改革的“公益性”價值內涵和分類依據主要包括三項：一是提供準公共物品，滿足一般公共需求；二是提供準公共物品，滿足基本公共需求；三是提供準公共物品，滿足國家需求。其中，對于提供準公共物品，滿足一般公共需求和基本公共需求的事業單位適宜于以多元的社會價值為目標；對于提供準公共物品，滿足國家需求的事業單位適宜于以國家的整體利益和政治價值為目標。顯然，國家事業單位職能的范圍應界定為提供準公共物品、滿足一般公共需求（但這并不意味著所有的一般公共需求都應該或適宜由國家來負責提供。事實上，隨著社會的發展、社會公共需求異質性的增強，國家既沒有能力滿足所有的公共需求，也不能保證有效地提供所有的公共物品）和基本公共需求，以及部分國家需求上。可見，多元的社會價值和政治價值是現行市場經濟條件下事業單位的內在價值訴求，而多維和多層次的公共需求表達機制則是重構事業單位價值體系的制度保障。

在傳統的計劃經濟體制下教科文衛體等社會文化產品和服務，按照統一的標準和服務內容或者被免費提供，或者按照行政指令性計劃的統一定價收費。即中國傳統的公共物品價值評價體系以中央統一的指令性計劃為核心，這種評價體系雖然比較清晰明了，但卻在一定程度上造成了公共物品供給的單一化和僵化，以及總量的嚴重不足和供給效率的低下。而改革開放以來，以下放經營自主權為主線的事業單位改革，雖然豐富和擴大了公共物品的供給，但卻由于沒有相應地建立起與供給主體多元化相適應的多維和多層次的價值評價體系，導致問題叢生。一方面往往使事業單位的自主創收行業存在各種亂收費現象，從而極大地增加了廣大消費者的負擔；另一方面，往往使事業單位的專業技術性服務轉化為缺少職業道德的謀利行為，從而使其公信力和專業技術權威性日益受到質疑。而世界各國的改制經驗表明，在公共物品投資主體多元化的進程中，公共物品的價值評價主體往往既是特定共同體的成員，又是自由市場經濟中獨立的經濟個體。因此，對公共物品的價值評價應該包括，政治共同體的公民經由公共決策與協商機制形成的“公共性評價”，社會共同體委托行業協會或社會中介組織作出的“專業性（社會性）評價”，市場中自由選擇的消費者對售后服務的反饋意見構成的“消費性（個性化）評價”，以及由公益事業共同體成員通過內部的績效考評機制產生的“內部性評價”等四個層次。

目前中國關于事業單位改革的政策文件雖然層出不窮，但大多仍以“管控”為主，較為缺乏對由政府、社會各界、廣大消費者和組織自評組成的價值“考評”和“激勵”機制的制度性規范。事實上，缺乏科學高效的價值考評機制和“公開、公正”的激勵機制，對事業單位的“管控”將既缺少價值依歸，又缺乏現實可操作性。因此，第一，要完善公共物品的“公共性”評價，即在所有權、經營權和監督權分離的基礎上重構政府與獨立的事業單位法人的關系。可在梳理和整合政府職能部門職責權限的基礎上，成立具有相對獨立性的“公共服務中心或管理中心”；或者通過加強和完善績效合同管理和績效評估制度，在政府與事業單位之間建構法定的績效責任關系。第二，充分利用公共物品的“專業性”評價。如委托行業協會或具有專業資質的社會中介組織對事業單位的運作效能、業務完成指標、資金效益指標、社會效益指標、服務對象滿意度、員工培訓及開發等進行評估。第三，強化“消費性”評價。為此首先要搭建和完善相應的制度平臺，如建立服務信息公示制度、政策或價格聽證制度、消費者權益保護制度、由服務信息反饋構成的績效考評制度等。其次通過加強思想道德文化教育培育公共精神，推動作為消極公民的“觀眾”向具有歷史使命感和責任感的積極公民轉型。第四，完善“內部性”評價。這要求進一步建構和完善事業單位的績效管理機制，如打破事業單位在人員使用上的“老人、中人和新人”的差距，統一建立以專業技能和服務效益為考核指標的人員激勵機制；加強對事業單位財務運行的績效審計，推進財務支出的公開化和透明化建制等。從而將公共性、專業性、消費性和內部性評價等綜合的價值評價作為對事業單位分類實施動態管理的重要依據。總之，為了確保事業單位分類改革的公益性，必須在推進事業單位投資主體多元化的同時，以“公益性”為內在的價值線索重塑事業單位的價值目標并建構多維和多層次的評價機制。

［1］黃佩華，張春霖.為中國事業單位改革制定遠景目標：一個分析框架［C］//事業單位改革：國際經驗與中國探索.北京：中國財政經濟出版社：134-141.

［2］吳知論.事業單位三分法及改革對策［J］.中國行政管理，2003（2）：12-13.

［3］范恒山.事業單位的性質及改革路徑［J］.經濟研究參考，2004（48）：3-5.

［4］事業單位體制改革研究課題組.事業單位體制改革中需研究解決的幾個原則性問題［J］.管理世界，2003（1）：71-77.

［5］左然.中國現代事業制度建構綱要［M］.北京：商務印書館，2009.

［6］董學耕，劉建一.市場經濟下的事業單位改革研究［J］.管理科學學報，2000（4）：75-86.

［7］秦穎.論公共產品的本質［J］.經濟學家，2006（3）：77-82.

［8］夏超，張資華.基本公共需求的界定［J］.當代經濟，2009（4）：48-49.

［9］社會公共需求問題研究課題組.公共需求增長與有效供給不足探析［J］.國家行政學院學報，2005（4）：53-56.

［10］北京師范大學經濟與資源管理研究所.2005中國市場經濟發展報告［M］.北京：中國商務出版社，2005.