保障我國農產品質量安全面臨的挑戰及對策研究

李哲敏，劉 磊，劉 宏

(1.中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081;2.農業部農業信息服務技術重點實驗室，北京 100081)

保障我國農產品質量安全面臨的挑戰及對策研究

李哲敏1，2，劉 磊1，劉 宏1，2

(1.中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081;2.農業部農業信息服務技術重點實驗室，北京 100081)

農產品質量安全是農產品安全的首要屏障和根本基礎，其安全是各級政府高度重視、百姓普遍關注的社會焦點問題。近年來，中國政府以提高農產品質量安全水平和增強國內外市場競爭力為目標，在相關法律法規完善、體系完備、制度建設、人才隊伍培養等方面做了大量卓有成效的工作，農產品質量安全保持總體平穩、逐步向好的趨勢。但中國農產品質量安全監管工作起步較晚、基礎較差，現階段仍存在諸多問題。只有繼續著力于提高農產品質量安全水平，才能實現農業增效、農民增收、農產品競爭能力增強目標，才能實現現代農業及其關聯產業更好、更快地發展。

農產品質量安全;發展概況;存在問題;對策

Abstract:Quality safety of agricultural products is the primary guarantee and fundamental basis of the agricultural products safety，which has become the focus issue concerned by government at all levels as well as public.Recently in order to improve the quality of agricultural products and strengthen the competitiveness in both domestic and foreign markets，China government has done plenty of effective work in variety aspects including the perfection of relevant laws and regulations，system completion，institution construction and personnel training，which resulting in a generally stable and gradually upward trend of quality safety of agricultural products.However，at current stage many problems still remain because of the late start and poor foundation of quality safety regulation of agriculture products.Only by focus on the improvement of quality safety of agriculture products，can we achieve the goal of enhancing the agricultural productivity，raising farmers’income，strengthening the competitiveness of agriculture products，and implementing a better and faster development of modern agriculture and its related industries.

Key words:Quality safety of agricultural products;Overview on development;Problems;Solutions

農產品質量安全是農產品安全的首要屏障和根本基礎。隨著我國國民經濟的快速發展和居民消費水平的日益提高，人們健康安全意識逐漸增強，農產品質量安全問題已經成為政府高度重視、百姓普遍關注的社會焦點問題。充分了解當前我國農產品質量安全和安全監測的總體狀況，分析其存在的不足和面臨的挑戰，才能進一步提高我國農產品質量安全水平與安全監測能力，最終實現農業增效、農民增收、農產品競爭能力增強的目標。

1 我國農產品質量安全總體概況

隨著我國農業發展進入農產品數量安全與質量安全并重的新階段，各級政府高度重視農產品質量安全工作，以提高農產品質量安全水平和增強農產品市場競爭力為目標，以《農產品質量安全法》為依據，以深化“無公害食品行動計劃”為主線，著力強化農產品質量安全監管職能，加強農產品質量安全監測和監管力度，積極推行標準化生產和全程控制，農產品質量安全和安全監測總體朝著向好的趨勢發展，基本滿足了人們對安全優質農產品的消費需求，進一步提高農產品國際競爭力。

1.1 農產品質量安全水平穩步提升，總體狀況向好

近年來，各級農業部門全面加強農產品質量安全監管工作，農產品質量安全水平穩中有升，保持“總體平穩、逐步向好”的發展態勢［1］，居民食用農產品的消費安全基本得到保障，為農業農村經濟持續健康發展提供了重要支撐 (見圖1)。

圖1 2006—2011年我國農產品質量安全抽檢合格率

一是蔬菜產品質量安全水平顯著上升。對31個省區大中城市蔬菜中甲胺磷、樂果等農藥殘留例行監測結果顯示，我國蔬菜中農藥殘留合格率顯著上升，蔬菜質量安全總體合格率持續上升。近四年連續保持在95%水平以上。其中，2011年蔬菜產品檢測合格率達到97.4%，蔬菜產品農藥超標次數明顯減少，農藥殘留檢出值不斷下降。

二是畜禽產品質量安全總體合格率穩步提高。由全國31個省 (區)大中城市畜禽產品中“瘦肉精”以及磺胺類藥物等獸藥殘留監測結果看，近年來畜禽產品質量安全合格率總體呈上升態勢，基本保持在98%的高位水平上穩定上行。其中，2011年畜禽產品監測合格率為99.6%。

三是水產品質量安全總體合格率顯著上行。根據全國31省 (區)大中城市水產品氯毒素、孔雀石綠、硝基呋喃物代謝等檢測結果，2006年我國水產品質量安全合格率僅為91%，之后呈波動上行趨勢。2011年，水產品檢測合格率為96.8%。

1.2 農產品標準化生產建設成果顯著，優質農產品品牌快速發展

標準化的生產加工體系代表著高質量的農產品安全水平。為保證老百姓“米袋子”、“菜籃子”安全，農業部通過實施“無公害農產品行動計劃”，建立農產品質量安全追溯制度，大力推行全程標準化生產的無公害農產品、綠色食品、有機農產品認證和農產品地理標志，即“三品一標”產品，推進全程控制，轉變生產方式，將確保農產品質量安全的監測工作端口前移，以確保消費者飲食安全，不斷提高農產品質量安全水平。

一是農業標準化生產示范推廣工作成效顯著。2006年，在主要農產品主產區創建了200個無公害農產品生產示范基地、100個無公害農產品生產示范農場和86個全國農產品標準化生產綜合示范區［2］。2011年，國家級農業標準化整體推進示范縣達到548個，蔬菜水果茶葉標準園、畜禽標準化規模化養殖場、水產健康養殖示范場4474個［3］。

二是“三品一標”產品總量持續增加。2006年，全國認證無公害農產品28600個，認定無公害農產品產地24600個，面積31600萬畝;全國有5315家企業使用綠色食品標志，產品14339個，實物總量7200萬噸，認證產地面積15000萬畝。2009年已獲國家農產品地理標志登記保護產品211個［4］(見表 1)。

表1 2006—2011年農業部認證“三品一標”數量變化

2011年，我國“三品一標”總量規模繼續穩步增長，已由相對注重發展規模進入更加注重發展質量的新時期，由樹立品牌進入提升品牌的新階段［5］。全國已認定認證無公害農產品6.7萬個，產品總量3.7億噸;通過綠色食品認證的企業總數達到6622家，產品總數近1.7萬個;農業系統認證的有機食品企業1300多家，產品超過6000個;登記保護農產品地理標志產品835個。 “三品一標”產品總量已占全國食用農產品商品總量的40%以上。“三品一標”產品質量安全可靠，2011年無公害農產品抽檢總體合格率為99.5%;綠色食品產品抽檢合格率99.4%;有機食品抽檢合格率99.2%(按綠色食品標準);農產品地理標志連續多年重點監測農藥殘留及重金屬污染，合格率一直保持在 100%［5］。

1.3 農產品國際競爭力明顯加強

2006年以來，隨著我國農產品質量安全水平的提高，我國農產品出口穩健增長，農產品國際競爭力明顯提高，優質綠色農產品得到40多個貿易國的認可。2011年我國農產品出口金額達到601.3億美元，較去年增長了23%［6］(見圖2)。

2 確保農產品質量安全面臨的主要挑戰

盡管我國農產品質量安全和安全監測工作取得了顯著的成績，農產品質量安全保障體系日益完善、檢驗檢測和監管能力逐步增強、農業標準化水平顯著提高，基本形成了以確保農產品質量安全為目標的服務、管理、監督、處罰、應急五位一體的工作機制［7］。然而由于我國長期著力于解決農產品數量安全問題，現階段的農產品質量安全隱患和制約因素仍較多，農產品質量安全監測工作仍然存在諸多問題［8］，突出表現在以下幾個方面。

圖2 2005—2011年中國農產品出口金額

2.1 小規模分散化的農產品生產經營體制妨礙了農產品質量安全水平提高

與世界上其他主要農業大國相比，我國農產品生產和農產品市場面對的經營主體面廣量大、小而分散，大多是以家庭為單位進行農產品生產和經營活動。目前，全國共有2.4億農戶，戶均承包耕地7.5畝;農民專業合作社37.91萬家，實有入社農戶2900萬左右，僅占全國農戶總數的12%［9］，還沒有成為農產品營銷中的重要主體;農業龍頭企業發育也不成熟，企業數量少、規模小，企業在農產品流通中的主導地位尚未形成。

這種經營主體細小化和分散化以及組織化程度低的生產經營方式不利于政府的外部監管和經營主體間的內部監督，易造成監管難度加大、成本高、效果也不明顯，以及內部監督缺乏動力的現象，使得外部監管和內部監督機制都難以發揮作用，既不利于控制投入品的質量，也不容易統一農產品質量，造成劣質農產品供給百禁不絕;同時，農業生產組織化程度低，易造成農業技術指導到位困難，農產品生產加工過程中可以減少化肥污染、農藥殘留的大量科學實用的高效新技術、新工藝不能得到有效的推廣利用，從而妨礙了農產品質量安全水平的提高［10］。

2.2 農產品產地環境污染比較嚴重，農業投入品安全隱患尚未徹底解決

從生產條件看，農業投入品種類多，質量不合格、假冒偽劣、濫用、錯用問題仍然比較突出，農業投入品安全隱患尚未徹底解決，給農產品質量安全帶來不少威脅。突出表現在:一是化肥的過度投入與低效利用，一方面破壞了農業生態環境，造成土壤板結、地力下降，以及水體的富營養化。另一方面，導致農產品中有害物質殘留量嚴重超標。二是濫用農藥致使農藥在水土及農產品中大量殘留。三是土壤重金屬污染較為嚴重，2011年國家環保部組織的全國土壤污染調查顯示，我國重金屬污染的土壤面積已達1.5億畝，占總耕地面積的8%。四是一些唯利是圖的農業生產企業，生產的自律性較差，在農產品生產、加工、流通過程中違規超量使用化學添加劑以謀求更高的經濟利益，從而嚴重降低了農產品的質量，對我國的生態環境、食品安全、百姓健康和農業可持續發展已構成嚴重威脅。

2.3 農產品質量安全保障體系尚不完善，治理監控不夠扎實

近年來，盡管我國在農產品質量安全保障體系建設中加大工作力度，取得了顯著成效，但仍存在一定程度的“頭重腳輕”狀況。基層農產品質量安全保障體系建設滯后，縣鄉兩級普遍存在“缺機構、缺人員、缺經費、缺手段”的問題，很多安全監測任務在基層難以落實到位。農產品質量安全檢測技術方法水平參差不齊，部分污染物的殘留速測技術嚴重缺乏。農產品質量安全標準體系尚未健全，農產品生產加工標準化程度低，農產品出口面臨技術壁壘［11］。同時，市場準入及產品溯源機制尚未建立健全，產地準出和質量追溯實施起來制約因素多，確保農產品質量安全的難度較大［12］。

2.4 農產品質量安全監測信息缺乏披露共享機制

農產品質量安全信息體系不健全，生產者和經營者難以按照統一的技術標準生產和經營。雖然農業部會定期發布農產品質量安全例行監測信息，但是僅簡單地公布蔬菜產品、畜禽產品、水產品質量監測合格率，可利用性不強，對一些重要問題缺乏詳細數據與說明。而發達國家殘留監測圍繞最大殘留量，在一定置信水平上說明監測結果是否超出該種殘留的最大攝入量，進行風險評估;分析殘留檢測是否滿足行業的市場準入要求，并對監測計劃與管理進行評估。

2.5 對農產品質量安全思想認識存在缺位，農業生產經營主體行業自律意識不強

從思想認識看，一方面，部分生產經營者行業自律意識不強，受經濟利益驅動，摻雜使假、違規添加使用有毒有害物質等行為屢禁不止。另一方面，部分消費者對農產品質量安全的科學認知水平不高，對于質量安全、有毒有害等科學知識，缺乏常識和判斷，有時對一則不實信息，很容易產生過度反應。同時，一些地方對農產品質量安全工作認識不到位，沒有真正了解質量安全對全局的深刻影響，“重數量、輕質量”的現象比較普遍，執法不嚴、違法不究的問題還存在［9］。

3 提升農產品質量安全水平的幾點建議

農產品質量安全和安全監測所具有的公共物品屬性，決定了解決農產品質量安全問題必須運用政府宏觀調控手段，制定健全的農產品質量安全管理體系，形成相配套的管理機制，并在實踐中嚴格規范實施，才可能防范農產品質量安全中可能存在的風險，確保居民的飲食安全。

3.1 加強宣傳與培訓，提高農產品生產經營主體的質量安全意識和責任

農產品生產經營主體的安全責任意識和素質是決定農產品質量安全的根本，在提高農業與農產品質量的過程中起著非常重要的作用。對農產品生產經營主體進行安全知識和安全責任的教育和培訓工作應列入重中之重的政府工作任務中。要與宣傳、教育、新聞、網絡媒體等部門和單位密切配合，加大宣傳和普及質量安全科學知識的工作力度，讓廣大農產品生產經營主體增強農產品安全意識，提高自身素質。同時，針對農戶，因其受教育水平比較低，農產品生產主管部門和技術推廣部門應加強對農戶科學生產的文化培訓和技能培訓，宣傳普及安全使用農業資料的知識和技術，指導農民科學用藥、合理施肥，標準化生產，提高農民生產安全農產品的技能。針對工業企業，應加強宣教和嚴厲懲罰工作力度，確保企業嚴格按照國家農產品質量安全標準進行生產活動，使得農產品質量達標。

3.2 健全農產品質量安全監管體系，理順監管職能和強化執法力度

健全貫通部省地縣和鄉鎮的農產品質量安全監管機構，建立上下聯動的監管網絡。要改變各自為政，分頭監管的現有工作局面，進一步明確各級政府的監管內容，科學合理地分工協作。部級監管體系強調宏觀預警，應以例行監測、普查為主，著力于掌握國家層面的農產品質量安全風險隱患;省級監測體系強調監督執法，應以監督抽查為主，著力于對下屬地市執法監督，實現檢打聯動;市縣鎮級監管體系強調源頭治理，應以快速檢測、宣傳培訓為主，實現對農戶、生產基地等生產源頭的監督服務。進一步加大農產品質量安全監管力度，強化執法，加大處罰力度，形成一套管理方式。要加強執法隊伍建設，強化法律法規和專業知識培訓，提高隊伍的整體素質和依法行政的能力。

3.3 健全農產品質量標準體系與認證體系，推進農業標準化和品牌化工作

要建立健全以農獸藥殘留限量標準為重點、品質規格標準相配套、生產規范規程為基礎的，涵蓋農產品產前、產中和產后全過程的農產品質量安全標準體系和農產品質量認證認可體系。依法加快農獸藥殘留標準清理步伐，制定一批執法急需的安全標準和質量要求。特別是省級農業行政主管部門要重點制定符合各地生產實際的質量安全控制技術規范和操作規程;地縣兩級要切實將標準集成轉化為符合當地生產實際、讓農民看得懂的簡明操作手冊、生產日歷、掛圖、明白紙等。要加強農業標準化的國際合作，積極采用國際標準，不斷提高農產品質量安全標準的適應性［13］。要啟動行之有效的體系論證形式和管理模式，加強無公害產地及“三品一標”論證工作。要抓緊建立退出機制，推行農產品質量安全產地準出和市場準入制度，建立起農產品從產地到市場的全程監控體系。要大力推進現代農業示范園、標準化生產示范等農業標準化示范創建，推行農產品全程標準化管理。

3.4 健全農產品質量安全檢驗檢測體系，提高農產品質量安全檢測水平

要以《全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設》為依據，健全以部級質檢中心為龍頭、省級質檢中心為主體、地市級質檢中心為骨干、縣級質檢站為基礎的全國農產品質量安全檢驗檢測體系［14］，提高農產品質量安全的防范能力。要不斷提升省部兩級質檢機構的風險評估能力和預警水平，補充建設地級質檢機構，完善縣級質檢機構基本上做到全覆蓋;要科學界定部、省、地、縣四級質檢機構的業務分工和工作范圍，嚴格規范例行監測、監督抽查和速測工作［15］。要強化農產品質量安全專門技術人才、專家隊伍培養，加大對質檢機構的考核認可，實施檢測人員培訓執證上崗，探索建立職業資格考試制度，全面規范質檢機構管理。

3.5 健全農產品質量應急體系，提高農產品質量安全風險防范

要加快健全風險評估體系，明確國家農產品質量安全風險評估機構職能定位，強化風險評估實驗室能力建設和考核認定，抓緊在農產品主產區認定一批風險評估實驗站，對農產品風險隱患實施全天候地、定點動態跟蹤監測。要建立農產品質量安全突發事件應急處理機制，完善農產品質量安全突發事件應急預案，形成反應快速、信息暢通、跨區聯防聯控的應急處置網絡。要加快農產品質量安全應急專業化隊伍建設，強化應急條件保障，組織實施突發事件應急演練。要完善社會監督和輿情分析報告制度，建立暢通便捷的農產品質量安全舉報、投訴渠道，高度重視和及時核查媒體反映的問題。要健全信息發布機制，規范信息發布渠道和程序，及時發布質量信息，提高農產品質量安全信息透明度，發揮正面引導和輿論監督作用。

3.6 加強技術研究和設備開發，努力化解農產品質量安全存在的風險

要依托農業科研院所和大專院校，加快建立健全農產品質量安全科研體系。加強科學研究，積極爭取啟動一批農產品質量安全科研項目，將風險評估技術、危害評價技術、檢測技術、生產關鍵控制技術、標準研制、高效低殘留農獸藥研發、農產品質量安全預警方法與技術等科研項目一攬子納入農業行業科技規劃予以重點支持，努力化解農產品質量安全存在的風險。要開展研究快速、準確、低運作成本的農藥殘留檢測方法和儀器，使快速檢測結果與常規方法有效高的吻合度，減少錯誤率。要抓好“農業科技促進年”農產品質量安全科技促進活動，注重用科技手段解決農產品質量安全問題。

［1］農業部新聞辦．農業部發布 2011年農產品質量安全例行監測信息［EB/OL］．http://www．aqsc．agri．gov．cn/zhxx/xwzx/201201/t20120118_87597．htm，2012 －05 －03．

［2］農業部．全國農產品質量安全檢驗檢測體系建設規劃(2006—2010年)［EB/OL］．http://www．sdpc．gov．cn/fzgh/ghwb/115zxgh/t20070917_160040．htm，2012 －05 －03．

［3］農業部新聞辦．農產品質量安全水平穩中有升［EB/OL］．http://www．greenfood．org．cn/Html/2011_12_27/2_5129_2011_12_27_21453．html，2012 －05 －03．

［4］陳曉華．在 2010 年全國“三品一標”會議上的講話［EB/OL］．http://www．hbagri．gov．cn/?TabId=614＆InfoID=1304＆frtid=583，2012 －05 －03．

［5］張玉香．我國“三品一標”進入更加注重發展質量和提升品牌的新階段［EB/OL］．http://www．agri．gov．cn/V20/ZX/nyyw/201203/t20120329_2549706．htm，2012 －05 －03．

［6］商務部對外貿易司．中國農產品進出口月度統計報告［EB/OL］．http://wms．mofcom．gov．cn/aarticle/subject/ncp/subjectbb/200603/20060301783733．html，2012 －05 －03．

［7］農業部新聞辦．中國農產品質量安全概況［EB/OL］．http://www．moa．gov．cn/zwllm/zwdt/200709/t20070924_894857．htm，2012－05－03．

［8］張玉香．中國農產品質量安全管理理論、實踐與發展對策［M］．北京:中國農業出版社，2004．

［9］章力建．中國農產品質量安全現狀及展望［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/world/2011-09/14/c_122034007．htm，2012－05－03．

［10］孫小燕．農產品質量安全問題的成因與治理［D］．2008

［11］陶忠元，陳艷霞．技術標準對我國農產品出口的制約及對策研究——基于中日農產品貿易實踐［J］．特區經濟，2012，(2):221－223．

［12］陳曉華．在全國農產品質量安全工作會議上的講話［EB/OL］．http://www．fjagri．gov．cn/html/hypd/zlaq/xxlb/2012/01/19/81381．html，2012 －05 －03．

［13］李淑文．借鑒國外先進模式完善我國農產品質量安全政府監管體系［J］．湖南農業科學，2010，(15):86－89．

［14］農業部．農產品質量安全發展“十二五”規劃［J］．農產品質量與安全，2011，(5):5－9．

［15］陳曉華．加強農產品質量安全監管七項措施［EB/OL］．http://www．aqsc．agri．gov．cn/zhxx/xwzx/201201/t20120118_87595．htm，2012－05－03．

(責任編輯 遲鳳玲)

Challenges and Solutions of Guarantee the Quality Safety of Agricultural Products in China

Li Zhemin1，2，Liu Lei1，Liu Hong1
(1.Agricultural Information Institute，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China;2.Key Laboratory of Agri-information Service Technology，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

F762.1

A

基本科研業務費專項 (2012ZL017);農業部項目“農業信息預警研究”。

2012－06－20

李哲敏，博士，研究員;研究方向:農業信息分析與預警、食物安全專業研究。