人才強國戰略規劃評估路徑研究

孫 銳 ，吳 江

(中國人事科學研究院，北京 100101)

人才強國戰略規劃評估路徑研究

孫 銳 ，吳 江

(中國人事科學研究院，北京 100101)

對人才戰略規劃實施開展績效評估是加強人才強國戰略閉環系統化管理的重要環節。基于前期初步探索和實踐調研，本文分析了對人才強國戰略規劃開展評估的需求及意義，在對國家人才規劃實施一周年評估工作進行總結的基礎上，構建出一個人才強國戰略規劃評估內容體系模型，提出了人才戰略規劃評估機制框架和基本路徑，以期對下一步完善我國人才強國戰略實施效果監測評估工作有所推動。

:人才強國戰略;人才規劃;績效評估;對策路徑

Abstract:Evaluation is the important section for management of strategy of reinvigorating China through talent development.In this paper，based on investigation，the importance and needs for assessment of talent development strategy are summarized.Then，the monitoring and evaluation system are set up，some countermeasures and relevant policy suggestions are proposed to promote implementation of talent strategy in china.

Key words:Strategy of reinvigorating China through talent development;Talent planing;performance evaluation;Countermeasure

1 引言

《國家中長期人才發展規劃綱要 (2010—2020)》(以下簡稱《人才規劃》)，對今后十年人才強國戰略推動實施進行了全面部署。 《人才規劃》提出，到2020年培養和造就規模宏大、結構優化、布局合理、素質優良的人才隊伍，確立國家人才競爭比較優勢，進入世界人才強國行列的我國人才發展總體目標。隨著人才強國戰略的深入實施，以及人才規劃貫徹落實，其績效評估變得日益重要［1－2］。目前我國人才戰略管理的工作重點還主要聚焦在前期階段［3－4］，也即戰略規劃的制定和實施階段。在中央和各地方人才工作中，仍較多沿用項目申報、審批、驗收等簡單跟蹤評價手段，難以考察項目系統化目標的實現程度，比較、測度項目實施的整體效果。2010年，李源潮同志在貫徹《國家中長期人才發展規劃綱要》座談會上指出［5］，要把貫徹全國人才工作會議精神、實施國家人才規劃，作為當前和今后相當一段時期全國人才工作的中心任務，“做到思想落實、任務落實、政策落實、項目落實”。在人才戰略規劃全面貫徹，各項重要措施、政策、工程全面啟動之際，結合人才強國戰略和人才發展規劃總體目標及各階段、各子戰略的目標體系，構建對人才強國戰略實施、重大人才工程的推進效果的監控評估體系，不僅有利于從總體上考察人才強國戰略實施的進展程度和階段性特征，有利于及時發現人才規劃推進中存在的主要問題和具體差距［4，6］，同時也有利于增強各地區各部門貫徹落實戰略規劃的責任感和使命感，形成全國上下關心人才戰略實施、重視人才規劃實效的政府人才工作導向。基于實踐調研，本文在對人才規劃一周年評估工作總結歸納的基礎上，構建了人才強國戰略規劃評估的內容體系模型，提出了人才戰略規劃評估機制框架和基本路徑，以期對構建我國人才戰略規劃監測評估體系有所推動。

2 人才強國戰略規劃監測評估內容體系模型

2.1 人才戰略規劃評估前期探索及相關問題反映

2011年下半年，中國人事科學研究院組織研究人員會同全國十余位人才領域內專家，探索性開展了《人才規劃》實施一周年績效評估工作。本次評估采取問卷調查、訪談座談、實地考察和各部委、各省區市總結自評的方式進行。評估組對北京等省區市及教育部等部委進行了重點調研，對各類專業技術人才，以及兩院院士等國家高層次人才發放回收了調查問卷，座談訪談了數千位人才代表和人才工作者。評估結果表明［1］，一年來，在中央的大力推動下，國家一系列重大工程項目穩步推進，一系列重要政策措施陸續出臺，《人才規劃》提出的理念和目標逐步具體化、項目化，人才資源是“第一資源”、人才優先發展的理念逐步深入人心，規劃貫徹落實工作取得了重要的階段性成果。但同時，部分地方和部門在規劃落實工作中也暴露出問題，主要表現為“四熱四冷”、“四多四少”，即“政府熱、用人單位冷;上面 (中央、省、市)熱，下面 (縣市區)冷;組織部門熱，其他部門冷;人才增量熱，人才存量冷”; “創新人才多，創業人才少;政策創新多，機制創新少;資金投入見物多，人員經費投入少;領導推動工作多，法制保障人才少”。以上問題涉及《人才規劃》的實施主體問題、人才工作組織領導問題、人才管理機制問題、人才隊伍建設問題、創新創業人才引育問題、政策創新和政策網絡體系構建問題、人才投入及方式問題、黨管人才領導方式問題、人才法律法規建設問題等。針對以上問題，本次評估提出以下工作建議:加大科學人才觀宣傳普及力度，進一步營造人才優先發展良好環境;加大重點難點政策破解力度，為人才發展營造良好的體制機制環境;進一步完善加強黨對人才工作的領導，不斷提高人才工作科學化水平;加快人才立法工作，推進人才發展制度化、法制化等。

2.2 人才戰略規劃監測評估內容體系模型

作為本次戰略規劃評估的主要參與人，基于本次評估相關經驗，筆者提出進一步健全完善我國人才戰略規劃評估機制的體系框架模型如圖1所示。前期研究指出，人才戰略規劃評估在一種意義上可以被視為政府績效評估［4，6］。建立人才戰略規劃科學評估機制，要著力避免我國政府績效評估普遍存在著評估價值導向不清、評估主體欠整合、評估指標不科學、績效信息不透明、評估方法單一、評估結果運用不充分等普遍性的問題［7］，圍繞規劃提出的戰略目標及核心內容，結合規劃實施的重點、難點問題，提出確定人才戰略規劃評估的體系框架。

對人才戰略規劃實施效果的考察可以從“監測”和“評估”兩個方面著手，在其內容框架上可劃分為橫向和縱向兩條主線。在橫向上，分別對戰略規劃活動、戰略規劃產出進行考察評估;在縱向上，可利用貫穿于《人才規劃》實施過程始終的一條主線:“關鍵統計指標”將對活動的監測和對產出的評估有機串聯在一起，固化對《人才規劃》監測評估的常態手段。其中，縱向上偏重于“監測”，橫向上偏重于“評估”。而“監測”重在基于關鍵指標來收集數據、觀測數據，強調過程監控;“評估”重在基于監測活動來處理數據、研究數據，強調結果判斷。要在“常態”監測的基礎上，開展階段性的“暫態”評估。

具體而言，橫向上對“人才戰略規劃活動”方面的重點考察內容包括:10項重大政策、12項重大人才工程、黨管人才體制、人才特區建設和5方面體制機制創新推進狀況，以及人才發展投入、人才發展環境建設等相關內容。對“人才戰略規劃產出”方面的評估內容包括:人才規劃工作及人才發展推動經濟社會發展狀況，即:戰略規劃對社會經濟發展的貢獻度和影響力;人才自身發展狀況，包括6支人才隊伍的發展狀況，人才專業化水平的國際可比性，各類人才群體及社會公眾對規劃實施及人才發展的滿意程度;人才市場的成熟度水平，即市場是否在人才配置中發揮出基礎性作用等。

圖1 人才強國戰略規劃監測評估內容體系模型

在對《人才規劃》面上狀況實施監測評估之外，在縱向上，還需通過建立相關統計指標體系對規劃實施相關數據狀況進行動態掌握。“監測評估關鍵統計指標”主要用于對《人才規劃》貫徹落實的基本動向、基本狀況進行連續性監測。其中關鍵指標要能夠反映人才規模、人才結構、素質水平、人才投入和人才效能等五個主要方面的進展和變動情況。可以在國家《人才規劃》提出的43個基本指標基礎上，研究設計若干復合指數，建設相關管理信息系統，實現對人才發展動態數據的收集和狀態反映。通過構建以上統計指標實時監測系統，考察在《人才規劃》實施過程中，人才基礎性、戰略性作用的發揮程度，以及人才資源優先開發、人才結構優先調整、人才投資優先保證、人才制度優先創新是否實現或者在多大程度上實現，對國家層次上人才優先發展戰略布局的形成狀況給出基本的判斷和評價。

3 人才強國戰略規劃監測評估機制及路徑

借鑒公共績效管理及公共項目評估相關理論［8－10］，將人才戰略規劃評估定義為針對規劃實施進行的事后評估 (將對過程及后果的評估均定義為事后評估)，并提出一個基于第三方評估的《人才規劃》評估機制框架，如圖2所示。

3.1 確定評估主體、評估客體及相關參與者

對人才戰略規劃開展績效評估，首先要確定評估主體、評估客體、其他利益相關者及評估過程中涉及的相關部門。國家《人才規劃》的制定和主管部門是中央人才協調小組 (辦公室)，它負責推進評估工作的整體進程，屬于評估的內在系統，可以被視為《人才規劃》評估的發起人、主辦方，以及評估管理機構，是評估的重要影響因素之一。評估管理機構可作為名義上的評估主體［10］。有效的戰略規劃評估機制是由規劃評估管理機構，即中央人才協調小組 (辦公室)委托第三方專業機構開展專家評估。在此背景下，第三方專業機構是規劃評估的具體實施主體。而各地方、各部委作為《人才規劃》的具體執行部門，居于規劃評估的客體位置。人才規劃評估是一項專業性、技術性很強的工作，為此需要聘請相關咨詢專家組成咨詢委員會來對評估過程、評估結果以及評估爭議進行判斷裁決。咨詢委員會由績效管理和公共政策專家、人才戰略專家、規劃執行及主管部門工作者組成。咨詢委員會與評估管理機構職能明確區分，管理部門行使管理和協調職能，咨詢委員會行使判斷、裁決職能。咨詢委員會和主管部門人員有一定交叉，如規劃主管部門領導可擔任咨詢委員會某次會議的召集人角色。咨詢委員會與評估管理機構須確保第三方機構具有評估事務上的權威性及獨立性。在評估中，凡是可能受到評估結果影響，如預算增加和減少、獎勵或懲罰、合同延續或終止等的機構或個人都可稱為評估利益相關者。評估利益相關者在評估中有權參與評估框架、標準的制定，并對評估異議部分提出申訴。評估實施過程要充分考慮部門之間的協調，主管部門對評估中各部門的協調工作應有明確分工。

圖2 人才強國戰略規劃評估機制框架

3.2 確定評估標準、技術路線與評估方法

確定評估標準是構建人才戰略規劃評估框架，確立評估指標體系的基礎。確立評估標準，首先要根據規劃目標和任務內容，提出評估的總體目標及若干核心目標，并使用分層分解方法將評估目標劃分為一般具有三級指標的核心指標體系。其次，要明確評估指標的整體架構，評估維度之間的邏輯關系以及三級指標評估權重，保證三級指標可量化、可考核，如對某些服務事項是否提供標記為“0”或者“1”。然后，標定各具體指標在考察基期的數值，以利于規劃實施不同階段對同一指標變化的觀測和比較。此外，要確定評估方案、配置相關資源，明確規劃評估的具體步驟安排、時間節點，以及所需的人員、經費、材料、時間與信息渠道等是否充足、適當，其中包括被評估客體各地區、各部門自身評估資料的整理準備情況等。

評估技術方法首先由評估客體 (如各行業、各系統、各部委)、評估管理部門、評估實施主體等提出綜合意見草案，以確保其切實可行。然后，將評估技術方法與各部門進行廣泛溝通，獲得外部專家的認可后報評估主管部門:中央人才協調小組審查通過，以此保障評估執行部門充分發揮其作用職能，避免評估參與者各行其是。人才戰略規劃評估有多種方法可以選擇使用，如:特質導向法，包括:圖式評等法、個別排序法、交替排序法、配對比較法、文字敘述法等;行為導向法，包括:關鍵事件法、行為清單法、關鍵模塊例舉法、文本分析法等;成果導向法，包括:直接測量產出法、目標對比法、調查表法、主觀問卷法等。評估主體能否充分有效地收集真實信息是保證評估科學性的基礎，因此，評估信息收集應闡明和標注其具體來源。另一方面，相關財務數據、統計數據也應得到政府審計和統計部門的確認，并提供采納意見。

對《人才規劃》的整體評估過程可劃分為自評、初評、總評、反饋溝通和提交五個基本階段，各個階段參與主體會有所不同。在自評階段，各地方、各系統等規劃具體執行部門提交規劃階段性實施目標及評估標準 (自陳標準)，其中包括各部門職能、3～5年實現目標、實現步驟、主要措施、所需資源、總體目標與年度目標間的關系、目標實現外部影響因素以及如何評估目標實現等建議，提出規劃評估的具體和核心指標。第三方專業機構對各規劃執行部門提出的評估框架、標準、權重以及方法等，經過與利益關系方協調后予以確認。框架、標準和指標等可包括固定部分和變動部分，其范圍由第三方機構、咨詢委員會以及主管部門認可后加以規定。在以上基礎上，規劃執行部門 (各地方、各系統)按照規定時間節點及程序進行分布式自我評估，撰寫、提交評估報告。

在初評階段，第三方機構對規劃執行部門(各地方、各系統)各自提交的評估報告使用統一標準進行評價，并提出意見，將部分結果進行反饋。各執行部門可對評估意見提出意義，由第三方機構給予回應，各執行部門根據第三方機構意見修改評估報告。同時，第三方機構采取抽樣方式對各地方、各系統人才工作部門及人才群體進行訪談/座談，典型調研，抽查檢驗、形成社會調研評估意見;同時，對各地各部門發放統計調查表，結合國家人才統計公報提取分析統計數據信息;針對各類人才群體發放調查問卷，提取分析人才及社會公眾主觀滿意度信息，在此基礎上，第三方機構獨立給出綜合評估判斷，形成評估意見。

在確定評估標準階段，規劃執行部門對各標準、指標以及績效內涵的不同理解應由更高層的規劃主管部門給予協調，以保證評估標準的公允、公正，并避免評價結果受到執行部門的抵制，從而降低規劃評估的總體效果。在得到評估管理部門、咨詢委員會認可的條件下，應允許評估主體(評估機構)在評估過程中對部分標準和指標進行調整，以保障整體評估效果。

3.3 實施評估

在總評階段，第三方機構結合自評及初評結果，提出匯總的評估意見，通過內部比較 (各地方、各系統間的比較)和外部比較 (與國際標桿國家比較)給出相關評估結論。同時，就相關財務、統計數據提交相關部門審核。審核完畢，第三方機構將評估意見向評估主管部門 (中央人才協調小組)及咨詢委員會提交，評估主管部門向規劃執行部門 (各地方、各系統)進行溝通反饋，在此基礎上形成評估定稿進入最終評估報告提交階段。第三方機構將最終意見報告向規劃主管部門 (中央人才協調小組)提交，規劃主管部門可向全國人大委員會報告最終評估結論。

3.4 評估結果使用

人才規劃主管部門 (中央人才協調小組)及時通報和有序公布評估結果，并積極組織人力對評估結果進行分析和研究，以有利于下一階段采用更合理的評估模式、方法和程序，或調整《人才規劃》實施方案。主管部門可設立專門的通訊雜志、通報專報或網絡平臺討論、交流評估中出現的問題，以及評估標準和方法的爭議等。人才戰略規劃評估結果可用來督促和激勵各地各部委政府部門的人才工作及規劃落實任務，可能導致對被評估部門及主要領導的獎勵或者懲罰，財政預算的增加或者減少，以及對規劃進一步調整或改進等。規劃評估結果運用應具有正當性和合法性，可以適當方式對社會公眾公開。

4 結語

目前，我國人才強國戰略規劃管理工作還存在一定欠缺，其重點還聚焦在人才戰略管理的前期階段，加強對人才強國戰略規劃的全面績效評估和績效管理工作勢在必行。為達到以監測評估推動全國人才規劃有效落實的目的，需要大力促進國家人才規劃評估工作重心下移，將“自上而下”與“自下而上”有效結合，常態監測與暫態評估有效結合，績效考評和工作改進有效結合，把監測評估工作的重點放在發現不足、分析原因、不斷改進、督促推動方面，在保障評估有效實施的情況下，促進評估結果充分、有效運用。

［1］中國人事科學院研究院課題組(執筆人孫銳)．國家中長期人才發展規劃實施成效顯著［J］．第一資源，2012，(17):148－159．

［2］孫銳，王通訊．任文碩．我國區域人才強國戰略實施評價實證研究［J］．科研管理，2011，(4):113－118．

［3］王通訊．人才戰略規劃的制定與實施［M］．北京:黨建讀物出版社，2008．

［4］吳江，孫銳．構建人才發展規劃績效評估機制［J］．人民論壇，2011，(12 中):22 －25．

［5］李智勇．落實人才規劃綱要推進人才強國戰略［J］．行政管理改革，2011，(1):29－31．

［6］孫銳．國家人才強國戰略評估體制急需創新［J］．行政管理改革，2012，(4):38－41．

［7］吳江．建立我國政府績效評估制度的基本問題［J］．理論探討，2009，(4):1－6．

［8］Frans-bauke Var DerMeer，Jurian Edelenbos．Evaluation in multi-actor policy processes:accountability，learning and co-operation［J］．Evaluation，2006，12(2):201 －218．．

［9］卓越．公共部門績效評估［M］．北京:中國人民大學出版社，2004．

［10］王再進，方衍，田德錄．國家中長期科技規劃綱要配套政策評估指標體系研究［J］．中國科技論壇，2011，(9):5－9．

(責任編輯 劉傳忠)

Performance Evaluation Route of Reinvigorating China through Talent Development Strategy

Sun Rui，Wu Jiang
(Chinese Academy of Personnel Science，Beijing 100101，China)

C962

A

國家社科基金重大項目《實施人才強國戰略重大問題跟蹤研究》(10ZD＆046)。

2012－03－21

孫銳 (1975－)，男，山東濟南人，博士后，中國人事科學研究院人才隊伍建設研究室副主任，副研究員，碩士生導師;研究方向:人才戰略。