集群創新科技政策“效用—響應”測度分類研究

李晨光，張永安

(北京工業大學經濟與管理學院，北京100124)

集群創新科技政策“效用—響應”測度分類研究

李晨光，張永安

(北京工業大學經濟與管理學院，北京100124)

創新模式、政策特性、政策工具，歷史演化和涉及領域是創新科技政策的傳統分類方法，沒有關注政策在多領域不同層面的影響作用，不利于企業明確政策利弊和對政策進行響應決策。從宏觀政策效用和微觀企業響應出發，提出“效應—響應”分類思路，依據政策的強制程度、作用力度、持續效力、財政勵度、影響層度以及資源供給強度、響應收益周期和企業響應態度，將集群創新科技政策分為:緊迫性政策、權威性政策、指導性政策、階段性政策和長期性政策，并以中關村為案例，選用2007—2011年政策數據進行分析。最后，提出了政策建議和下一步的研究方向。

產業集群;創新科技政策;政策分類;政策效用

Abstract:The traditional classified methods of innovation and technology policy include innovative pattern，implementation，instruments，domain and evolution perspective.However，those methods have not been conductive to the firm with clearing the pros and cons of policy and responding，because of non-concerned policies’impacts on many fields at different levels.Based policies’utility in macro level and firms’response in micro，we propose a chassified perspective with utility – response mechanism according to the enforcement，impact intensity，continuing validity，financial incentive，impact layer，resource supply，response cycle and firms’attitude.And the cluster innovation and technology policy is divided into:urgent policies，authoritative policies，guidance policies，the stage policies and long-term policies.Using data of Zhongguancun Science Park in China from 2007 to 2011，we analyze the operation of different types of policies.The study provides useful and implications for the academician and practitioners.

Key words:Industrial cluster;Innovation and technology policy;Classify;Utility

科技政策對創新的促進作用已被廣泛認知，但尚無公認的標準對這些政策加以分類。雖然還缺乏對政策分類的共識，但是定義政策的通用元素的挖掘為政策分類提供了基礎，這些元素包括:政策是以“公共”名義提出;由政府發起和制定;由公共部門和私營機構來詮釋和響應執行;目標是實現更加有效的管理［1］。傳統的科技政策分類認為影響創新的政策是多方面的、多層次的，其范圍廣泛，包括所有有關科學、教育、科研、技術開發、工業現代化以及產業集群政策等，其中產業集群政策是區域創新政策的重要組成［2］。然而，由于傳統的就業率和稅率仍為衡量經濟發展的指標，集群政策有效促進區域經濟發展的研究還比較少［3］。這就需要突破傳統領域觀念的束縛，根據政策作用的特點，拓展政策測度的研究［4］。政策體系日益顯著的多樣性和復雜性迫使各國學者從區域政策入手尋求適合的分類標準。國內研究還處于探索階段，李俠、蘇金英［5］建設性的提出我國的科技政策測度主體必須采取退出與回避機制，客觀的測度應該由這項政策的主要受眾做出，即跳出焦點團體的限制。

1 研究綜述

各國政府、非政府組織、合作組織、地區機構和超國家計劃分別推動著創新科技政策的發展。此時正面臨將政策轉化為某種識別形式的認知挑戰，即分類研究［6］。雖然目前還沒有公認的分類標準，但是學者們已經開始重視這一問題。國外學者早期大量的學術研究致力于劃分系統性的創新模式，從而構建了不同類別創新模式的系統模型，如漸進式創新和突破式創新、自發性創新和適應性創新、組織創新和進程創新等，政策則依據這些模式進行分類。后來創新科技政策的研究剝離了多領域政策共同作用的背景，創建了輔助性原則和開放性協調方式框架，并涵蓋了協商、互相影響、設定共同目標、商討解決問題、統一指標、分頭執行、交換信息和引進標準化的監督及評價標準［7］。依據上述標準和目的差異，創新科技政策可分為立法和監管、技術經濟和財政、決議和刺激性方案、公開披露的信息［8］。

圖1 創新科技政策分類矩陣

一些學者從政策特性的視角進行分類研究。Ergas從決策“集中—分散”的角度將創新政策分為任務導向型和擴散導向型。Cantner和Pyka［9］在Ergas研究基礎上，基于演化的視角，提出了“政策特性——市場距離”二維政策分類框架，將創新科技政策分為基礎I型 (非商業化政策)、基礎II型 (技術愿景或預見政策)、任務導向型和擴散導向型。Hart［10］和 Blind［11］等則認為創新政策的類型包括一般性刺激政策 (引導性、限制性和補償性政策)和調控政策 (如環境政策和競爭調節政策)，且調控政策對創新有著強烈的影響 (見圖1)。

另一些學者從歷史演化的角度提出了分類見解。Rothwell和Dodgson［12］通過對創新科技政策歷史演化過程的分階段分析，提出了科學政策、產業政策、企業政策、創新政策和科技政策的分類設想。Bozeman［13］認為可以按照市場失靈、任務使命、合作互惠三種范式將創新科技政策分為政府對研發的直接投資政策、對新產品生產的直接和非直接的支持政策、對基于創新產品形成產業化發展的直接支持政策和對知識學習和知識擴散的促進政策。Hekkert等［14］依據創新系統演化的三類功能即減少系統不確定性、協調和管理競爭合作與沖突、激勵和保障供給，將創新科技政策分為研發刺激、技術傳遞轉移、創新瓶頸突破和系統創新四類，并認為一旦系統功能被明確，就可以制定相關的創新科技政策。此外，依據選擇和使用不同的政策工具也可以進行分類。Lascoumes和Le Gales［15］認為政策根據統治階級的邏輯實現既定的目標，使政策工具的應用產生一定積極或消極的影響。因此依據政策工具的性質可將創新科技政策分為一般性政策和特定性政策。一般性政策通常選用制度、基礎設施、市場、激勵、指導等政策工具，而特定性政策一般選用技術研發、系統化創新、商業模式等政策工具。

我國學者近年來也逐漸關注政策分類問題，劉恒江、陳繼祥［16］通過對國外集群政策的梳理，歸納了六個政策測度，即企業導向、增強集群吸引力、服務設施建設、信息、培訓和研發、鼓勵協作。陳劍鋒［17］認為集群政策存在政策失靈的原因是政府在政策作用力度的定位和實施過程中的作用尚未完全清晰。楊玉楨等［18］以天津濱海新區為案例，提出集群政策應該重視對集群的規劃和導向作用、加強資源的供給、優化創新環境并做好土地、稅收、產業導向、外貿、科技、中小企業的發展、項目審批、投融資體制等工作。張楠等［19］基于ICT行業企業對現行科技政策體系的知悉程度和主要需求的視角，選用科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、知識產權、科普教育、統籌協調、人才隊伍、基地平臺、引進消化測度對13個國務院直屬部門的74項政策進行區分。

綜上所述，關于創新科技政策的分類，學術界普遍采用的四種方法如下:一是按照創新模式劃分，此分類方法使每一項政策都對應一個創新模式，有利于合理配置和使用資源;二是按政策特性劃分，此分類方法建立在政策特性和貼近市場程度分析的基礎上，有利于明確政策性質和作用環境;三是以選用的政策工具區分，此種分類方法有利于靈活運用政策工具和資源，實現政策的針對性;四是按歷史和涉及領域加以區分，此分類方法基于長期的觀察和經驗總結，有利于區域化的管理和特定時期的政策選擇。本文試圖從企業政策響應的角度出發，分析政策效用，探索集群創新科技政策的分類思路。為保證數據的可靠性，研究相關政策文件必須公開，因此，本文選取中關村國家自主創新示范區為案例，研究數據均來自于中關村國家自主創新示范區官方網站。

2 效用與響應的政策分類思路

集群創新科技政策是基于資源基礎和演化經濟視角以強化集群區域內的企業研發創新能力，調節企業技術創新資源和知識的利用及轉化的速度、效率、規模，提供資源供給、項目支持、各種補助的政策集合［20］。其目標是刺激區域內企業研發資源更多的轉化為創新成果，其作用途徑是通過政府部門給予企業必要的資金支持、技術引導、項目合作、稅費補貼及其他補助激發企業的創新熱情，參與者包括政府和產業園區的職能部門、參謀智力機構 (研究院所)、行會和產業聯盟、技術中心、中介組織以及集群企業［21］。因此，從政策效用角度研究集群創新科技政策的分類，一方面，需明確政策效用;另一方面需以演化的角度對資源配置和利用的特點進行歸納，并聚焦于政策刺激和企業響應。

集群創新科技政策的創新效用是多方面的，包括對技術層面、企業層面、產業層面、區域層面、經濟增長以及其他層面的影響，根據政策作用分為預期影響和非預期影響。在技術層面，政策傾向具有重要戰略意義的技術支持，鼓勵技術推廣和二次創新，間接帶動高新技術的發展;在企業層面，政策關注對技術創新企業的扶持;在產業層面，政策明確提升產業競爭力目標，發展優勢創新和加強創新成果轉化，對不斷涌現出的新興產業，政策也予以支持;在區域層面，由于技術、企業和產業方面的促進作用，使技術研發和綜合競爭力得到一定程度的加強;在經濟層面，政策關注于刺激經濟增長，影響經濟效益、系統穩健和個人研發投資;此外，資源配置的政治影響和溢出效應影響也是政策效用之一。這些影響基于不同的因素，因素間可能因政策而互補加強，也可能相互沖突弱化效果 (見圖2)。

對于六個作用層面來說，技術層面政策和企業層面政策對于企業來說是指導性政策、長短期政策的結合;產業層面的政策相對為長期政策且帶有應激性政策特點;區域層面政策帶有強制性;經濟層面的政策帶有調控色彩是階段性政策，以刺激經濟增長為目的，是應激性政策;資源政策是倡導企業節約和高效利用資源，是長期政策，帶有強制性;而資源配置受創新需求制約，是階段性的，且也是強制性的。集群創新科技政策通過對不同層面因素的影響，實現對區域創新的積極作用，政策的互補性和沖突作用是其強制性的表現;對于可預期的影響，通常采取的是長期的、指導性的政策;對于非預期的影響，符合觸發制止，采取應激性和階段性政策。結合宏觀角度的應激性政策、長短期政策和微觀方面的強制性政策、指導政策，以及政策層次關聯結構，對集群創新科技政策的效用進行分析，發現區域創新科技政策與經濟政策、產業政策、創新政策、企業政策、技術研發政策和非技術政策都息息相關，它們之間是一種協同模式的樹形層次相關結構［22－23］

圖2 集群創新科技政策的創新效用

通過分析可知，集群創新科技政策根據其在不同層面、影響類別及關系的作用，影響企業創新;企業則根據政策的強制程度、作用力度、持續效力、財政激勵程度 (以下簡稱財政勵度)、影響層面和深度 (以下簡稱影響層度)、資源供給強度和響應受益周期，選擇有利的響應行為 (態度)。因此，從政策效用和企業響應效果來看，創新科技政策可分為以應對突發情況和創新重點轉移的緊迫 (應激)性政策、實施規范和強制執行的權威性政策、集成市場信息并引導企業創新和建議的指導性政策、以實現創新若干目標而分解成不同階段任務的階段性政策和設立長期目標逐漸累積創新成果并進行監管的長期性政策，它們各自的特點如表1所示。

3 案例研究

北京中關村是國務院批準成立的國家自主創新示范區，其管理規范化和信息公開化適于研究。其集群創新科技政策是國家政策、地方政策和集群政策的集合。2007—2011年中關村集群政策數量高于地方政策和國家政策，國家政策數量最少，在示范區成立初期，主要由國家和北京市發布規范性政策，隨后逐漸實現集群的自管自治。此外，通過對中關村國家自主創新示范區公布的93項創新科技政策來看，主要形式包括:中小企業技術創新 (A)、高新技術企業創新(B)、企業上市并購重組 (C)、融資擔保 (D)、科技中介 (E)、科技專項資金 (F)、創新投資(G)、科技成果 (H)、人才建設 (I)、產業聯盟(J)、稅收 (K)、科技孵化器體系建設 (L)、科技創新項目支持 (M)、政府采購 (N)及資源利用政策 (O)(如表2所示)。可見集群創新科技政策集中于人才建設、科技專項資金、高新技術企業創新、科技成果、產業聯盟、中小企業技術創新、融資擔保、創新投資、企業上市并購重組、政府采購政策，這幾項政策約占所有政策總數的85%(見表2)。

表1 集群創新科技政策的效用分類特點

表2 產業技術創新能力指標體系

結合文本挖掘方法，應用政策效用與企業響應分類方法對93項政策進行分析。首先，在通讀所有政策文件的基礎上，確定分類關鍵字，其中政策題目包含“應對……危機”、“暫行辦法”且正文中含有“存在制度不健全、政策不統一、執行不規范等問題”等為緊迫性政策;政策題目包含“中央意見”、 “管理辦法”、 “實施意見 (條例)”等且正文中含有“請遵照執行”為權威性政策;政策題目包含“指導意見”且正文中含有“工作指引”等為指導性政策;政策正文中含有“階段”、“力爭3年內”等為階段性政策;政策正文中含有“長期”、“根據國家中長期科技發展規劃綱要”等為長期政策。

從不同類別的政策總量上來看，權威性政策的數量遠高于其他類政策，主要因為權威性政策能夠強有力的規范中關村集群創新秩序和流程，有利于對于集群企業的創新活動進行管理;緊迫性政策數量較多，因為政府需在一定反應事件內，集合集群企業的創新力，處理突發事件和應對由于創新需求變化導致創新重點轉移;作為信息共享、完善改進工作流程和企業創新指導的指導性政策和分階段實現創新目標的階段性政策較少;長期性政策最少，主要因為監控時間長、消耗精力大、企業執行自由度大等原因，所以長期性政策不易控制和管理。

從政策發布時間來看，緊迫性政策主要在中后期起到集中優勢應對新的創新需求階段，發布時間短;權威性政策貫穿于示范區發展前后，且越到后期需權威性政策的數量越多;指導性政策也在示范區發展各階段，且呈現遞減趨勢;階段性政策集中于后期，是在一定集群發展基礎上加以實施的;長期性政策在示范區發展各階段均有較少的分布。

表3 中關村集群創新科技政策分類

從政策發布順序和主體來看，示范區成立初期主要是北京市出臺示范區運行建議，由國家國務院及其直屬部委進行審核，國家發布指導意見、財稅和基本工作流程的規范文件;中期階段由北京市發布指導和規范性文件，示范區管委會開始參與企業創新管理;隨著示范區的逐步完善，國家和北京市很少發布各類政策，主要由示范區管委會進行管理，發布的政策多以權威性政策為主，規范企業創新實施和政策扶持流程。

4 結論

本文從創新科技政策效用和企業響應的角度，依據政策的強制程度、作用力度、持續效力、財政勵度、影響層度以及資源供給強度、響應收益周期和企業響應態度，將集群創新科技政策分為:緊迫性政策、權威性政策、指導性政策、階段性政策和長期性政策。

通過以中關村國家自主創新示范區為案例進行研究發現，集群創新科技政策應注意以下幾點:

(1)謹慎發布緊迫性政策，且需選擇在集群發展一段時期后，發布前應充分考慮響應企業，有全面的預見分析和應急措施。因為緊迫性政策需要企業轉換創新思路，集中精力響應，影響企業正常的創新活動或將企業引導向錯誤的創新方向。實踐中，緊迫性政策多伴隨突發事件而發布，如應對2009年應對金融危機、2010和2011年應對歐洲債務危機所引發的貿易和全球市場突變，中關村發布了多項緊迫性政策保障發展，鼓勵和扶持企業創新。

(2)隨著集群的不斷發展，政府應增加權威性政策的發布。權威性政策能夠不斷規范企業創新及相關輔助流程，建立集群的創新秩序，使企業明確每一步創新所需工作和步驟，提升創新效率，但不可過多，過多則束縛企業自主創新發揮空間。

(3)發揮集群自管自治功能，不給予過多的指導和意見。指導性政策應著重加強對企業如何創新和如何獲得幫助的引導，以及提供企業技術研發等方面的信息。同時，也應該明確指導性政策因著重宏觀引導其實際效用遠低于其他類政策，發布過多不但會造成工作流程的交叉沖突，企業無從響應，而且還可能導致資源浪費。

(4)結合階段性政策分階段實現長周期的創新任務。階段性政策的優勢是階段任務明確、易于實施，其缺點是不易連續，成果不易相關;長期性政策最終目標明確，創新成果關聯性強，但任務繁多、不明確，不易短期實施。結合兩類政策，開辟一條“階段實現長期，長期分為階段”的政策思路。

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(責任編輯 張九慶)

Study on Cluster Innovation and Technology Policy with Utility-Response Mechanism

Li Chenguang，Zhang Yong'an
(School of Economics and Management，Beijing University of Technology，Beijing 100124，China)

F420

A

國家自然科學基金項目“基于CAS的焦點企業核型結構產業集群創新網絡演化機理研究”(70972115)。

2012－03－16

李晨光 (1983－)，男，黑龍江佳木斯人，北京工業大學經濟與管理學院博士研究生;研究方向:科技政策與集群創新。