低碳時代農村環境污染與規制工具創新——基于規制經濟學的分析

劉細良，吳林生

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）＊

一、問題的提出

伴隨著經濟社會的發展，各種各樣的自然災害和環境事故頻發，環境問題日益凸顯。在發展經濟的同時，加強環境污染防治，實現經濟和環境協調發展，已成為人類社會發展的必然選擇。中國要推進低碳經濟發展模式，創造一個良好的生活環境，不僅要關注城市和工業發展方面的環境問題，農村和農業發展方面的環境問題也要引起足夠的關注和重視。改革開放以來，農村經濟得到了長效發展，農民生活水平得到了很大提升，但與此同時，生活和生產垃圾也在迅速增加，環境污染與生態破壞日趨嚴重。相較于城市，我國農村環境污染更具分散性和普遍性，農村環境管理機制更為薄弱，尚缺乏科學有效的環境污染防治路徑。因此，下面試圖以規制經濟學的環境規制理論為基礎，探討農村環境污染規制工具的創新，優化環境污染防治效果，促進經濟與環境協調發展。

二、低碳時代農村環境污染治理的規制經濟學基礎

無可否認，從人類社會發展的歷史軌跡來看，低碳時代即將來臨。在保障民生、發展經濟的同時，保護環境，減少碳排放，防治環境污染，促進經濟和環境的協調發展，已成為低碳時代政府履行社會服務職能的必然要求。因此，環境規制作為一種政府的環保職能，屬于政府社會性規制的重要組成部分。環境規制主要是指國家機關、行業協會等以環境保護為目的，以個體或組織為對象，通過一定的環境規制工具，調控市場或社會主體的生產與其它行為，強化環境污染預防和治理，實現經濟與環境協調發展的行為。

低碳時代環境規制工具可分為三種類型：一是以環境標準等為核心的命令控制型環境規制工具，包括環境標準和環境影響評價等。它強調通過強制性較高的政策法規或命令指令等，要求各社會主體保證其生產經營行為符合國家環境保護標準，保證農村環境保護的基本實現。二是以環境稅費和產權為核心的市場激勵型環境規制工具，包括排污權交易制度、排污許可證制度和排污稅費等。它強調通過直接或間接的經濟利益或成本，刺激各種社會主體改善生產經營行為的環境效應，推動不同社會主體參與到農村環境污染防治中來，推動環境保護的深入發展。三是自愿參與型環境規制工具，具體包括環境信息披露、自愿性環境協議和環境標簽或認可等。它強調通過社會信息輿論和自愿組織的引導，發動各社會主體自覺參與環境保護，培養全民防污的社會氛圍，從而實現環境規制的全面覆蓋，促進農村環境保護的全面發展。

三、我國農村環境污染與規制工具創新的現實訴求

我國農村環境污染已形成了包括能源消耗污染、日常生活污染、農業生產污染、鄉鎮企業污染與城鎮轉移污染等五大污染源在內的一個系統化的污染來源結構。減少直至消滅這五大污染源，已經成為創新農村環境污染規制工具的迫切訴求。

1.能源消耗污染，主要是指人們在能源開采和加工中及日常生產生活能源消費過程中產生的廢氣、廢水和殘留物等造成的環境污染。當前化石能源等礦產資源的開采加工及消費過程中產生的污染，已成為我國農村環境污染的重要來源，并呈現“點加面”的特征，即以農村化石能源礦產開采加工點為中心的集中污染點，以及散布的居民區能源消費過程中形成的污染面。2006年，煤炭開采加工排放了沼氣50億立方米、礦渣水23億立方米、礦物雜質42億噸，覆蓋了1.7萬公頃土地，直接或間接導致70萬公頃以上土地失去利用價值，其中大多發生在煤礦聚集的農村地區［1］。同時，由于煤炭的粗放型開采加工與政府監管不到位，導致一些劣質或污染嚴重的煤炭資源的開采利用，產生的二氧化硫、煙塵等污染物遠遠超過了排放標準，成為我國空氣污染的重要污染源。因燃煤排入我國大氣層的二氧化硫占到了總排放量的85%、煙塵占70%、二氧化氮占60%［2］，還有大量難以計量的二氧化碳。此外，由于生產技術的制約，化石燃料開采加工中排放的沼氣也日益增加，成為僅次于二氧化碳的第二種溫室氣體。特別是一些未徹底燃燒的含有毒物質的能源廢棄物，容易導致土壤結構的破壞和地下水污染。

2.日常生活污染，主要是指人們在生活過程中各種日常生活用品的廢棄物。現階段，農村居民環境保護意識普遍缺失，垃圾處理技術和措施缺位，生活垃圾隨意丟棄和堆放現象普遍，主要包括兩類：（1）日常生活電子電器類廢舊品污染。我國農村每年產生生活垃圾約2.8億噸，生活污水約90多億噸，人糞尿2.6億噸［3］。同時，農村地區缺乏生活垃圾分類收集與處理系統，每年約有1.2億噸農村生活垃圾露天堆放［4］，不僅大量侵占農村土地，容易滋生老鼠蚊蠅，造成病原體蔓延，而且容易隨雨水淋洗污染土壤和地下水，直接影響農產品質量和威脅人們的生活用水。

3.農業生產污染，主要是指農業生產過程中產生的污染。包括：（1）化肥、農藥產生的污染和農膜等農業生產材料的廢棄物。由于農民生產知識的缺失與缺乏科學有效的指導，很多地區化肥農藥和農膜等農業生產資料的不當或過量使用，產生大量廢棄物，直接滲入土地和江河湖泊，嚴重污染水體和土壤。農業生產中化肥使用量平均達430公斤／公頃，大大超過發達國家設置的225公斤／公頃的安全上限。2010年農藥生產量約230萬噸，人均約1.75千克，單位用藥量為世界平均水平的2.5～5倍，約70%未得到有效利用而進入大自然，被殘留農藥污染的農作物面積達12億畝［5］。（2）農作物的殘留廢棄物和禽畜排泄物等。由于農村經濟技術的制約，一方面大量農作物殘留廢棄物被直接焚燒或隨意堆棄；另一方面，隨著禽畜養殖的規模化，禽畜的排泄物和其它污染物處理機制跟不上，禽畜排泄物已成為當前我國農村的又一個重要污染源。更有甚者，這些農作物的殘留物和禽畜排泄物自然發酵產生的沼氣，絕大部分未被有效利用而直接排放，導致我國溫室氣體排放增加。據測算，我國每年產生各類作物秸稈約6.5億噸，其中40%以上未被有效利用；每年產生的畜禽糞約27億噸，COD（化學需氧量）產生量約6.9億噸，是全國工業和城市COD排放量的4倍多［6］。

4.鄉鎮企業污染，主要是指鄉鎮企業在生產過程中產生的廢料等垃圾和污染物。據測算，當前我國每年鄉鎮企業所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國“三廢”排放總量的比重分別達到了21%、67%和89%［7］。此外，很多鄉鎮在經濟發展過程中只關注眼前短期利益，忽視長遠的環境及社會效益，盲目引進鄉鎮企業或建設項目，不注重同期環境污染防治措施和設施建設，造成在發展過程中出現經濟效益與環境效益“勢不兩立”的不利局面。

5.城鎮轉移污染，主要是指在經濟發展過程中，城鎮為規避環境治理產生的高成本，將發展過程中產生的污染物或污染企業轉移到農村而產生的污染。具體包括：（1）污染產業轉移產生的間接污染，主要表現為重污染企業遷址農村，農村成為“污染企業的天堂”。隨著城市經濟社會的發展，人們對環境保護的關注逐漸增加，環保意識不斷增強，城鎮環境管理越來越嚴格。因此，傳統的造紙、水泥、化工等污染嚴重的產業逐漸向經濟發展訴求強烈而環境保護意識薄弱的農村地區轉移，從而導致大量污染隨著產業項目的轉移進入農村，成為農村污染來源的重要組成部分。（2）城市垃圾轉移產生的直接污染，主要表現為城市生產生活產生的廢氣、廢水、廢渣等直接向農村排放，以及城鎮廢舊品污染物直接轉移到農村。如城市為減少垃圾處理成本，利用郊區或農村環境監管不到位的可乘之機，直接將垃圾堆放在郊區或農村，同時將一些廢舊品，特別是電子垃圾，通過“貿易”的形式堂而皇之地轉移到農村與農村市場。

四、低碳時代防治我國農村環境污染的規制工具創新

（一）命令控制型環境規制工具的創新

命令控制的穩定性、強制力和可操作性等特征，保證了其在解決社會問題中的有效性。因此，鑒于我國公民與社會環保意識尚不濃厚的現實，應發揮政府主導型優勢，發展命令控制層面的農村環境規制工具，有利于提高農村環境污染防治的效果。

1.推廣農村生產生活垃圾分類集中處理制度。政府部門應制定與頒布《農村生產生活垃圾分類集中處理辦法》，實行垃圾分類收集處理制度，引導居民正確區分可回收垃圾與不可回收垃圾。對于可回收垃圾的收集，居民可以得到相應的報酬；而對于不可回收垃圾的處理，居民需要承擔一定的垃圾處理費用。具體來說，對于不可回收垃圾，在各村設置不可回收垃圾站，發動居民將不可回收垃圾集中存放或倒入不可回收垃圾站，由政府環保部門定期分派環衛清潔車入村托運不可回收垃圾，送到垃圾處理廠集中處理，形成“民收——村掃——鄉運——縣市處理”的模式，中央和省級政府提供資金和技術支持，費用實行政府補貼與居民個人繳納生活垃圾處理費等；對于可回收垃圾，發達國家直接設置可回收垃圾站并由居民自覺投放的做法值得借鑒，即通過完善廢品（也就是可回收垃圾）的回收機制，給廢品回收提供政策支持，促進廢品循環利用的有效實施，減少可回收垃圾混同不可回收垃圾隨意丟棄的現象，這樣既節約資源，又減少處理垃圾的成本。此外，對農業生產過程中農作物和禽畜排泄物等污染物，通過政府的政策引導和資金技術支持，完善處理模式，將垃圾進行綜合分類處理和回收利用（詳見圖1）。

圖1 農村生產生活垃圾分類處理模式

2.強化能源和農業生產材料行業環境標準。從政策層面規定能源和農業生產材料行業執行的環境標準，強化能源和農業生產材料等行業環境標準的執行。政府組織研究規范各種清潔能源（如潔凈煤）和環保型農業生產材料（如可降解農膜和低毒無害的農藥化肥等）的生產技術標準，然后推廣給生產企業貫徹執行。同時，建立相應的獎懲制度，如在能源行業特別是煤炭生產行業，設立相應煤炭含硫或其他有害物質標準；在農業生產材料行業，建立農膜材料的可降解和回收利用及農藥化肥的低毒低害等環境標準，定期對相關生產企業進行檢測，對超標者征收懲罰性環境稅費，對達標者進行獎勵或稅費減免等，從源頭降低能源和農業生產材料消耗帶來的污染。

3.確立點源污染登記和定期環境影響評價制度。即針對農村的集中式污染排放點實施強制登記與報告制度，強調農村生產組織或個體集中式污染點自覺在環境管理機構進行登記，并將污染排放的種類和規模等及時報告給環境管理部門。環境管理部門定期或不定期地對這些點源污染進行環境影響評價，及時了解信息，制定相應的防治措施和規劃等。此外，強化農村產業項目的“三同時”制度，即各產業項目環境污染防治措施的同時設計、施工和運營，減少農村產業引進項目對本地區的環境破壞，并建立環境信息公開聽證制度與公益訴訟制度等，提高農村居民在本區域內產業項目環境影響評價中的參與權與話語權。

（二）市場激勵型環境規制工具的創新

1.實施清潔能源和生態農業環境補貼制度。通過實施類似《清潔能源辦法》和《環保型農業生產材料促進法》，明確清潔能源和新能源、環保型農業生產材料的優先發展地位，給予清潔能源和生態農業的生產者與使用者適當的經濟補貼，引導清潔能源和生態農業的推廣運用。如在基層建立農業生產技術指導站，政府集中組織研究開發和推廣生態農業和清潔生產技術（包括測土配方施肥技術、秸稈資源化技術和頻震式殺蟲燈技術），為農民提供化肥農藥和生產資料選擇使用技術和方法指導，避免農民使用化肥農藥不當造成環境污染。此外，對農村使用沼氣、秸稈氣化和太陽能等清潔能源技術，以及生態或立體環保農業的個人給予相應的技術支持和補貼，降低農村居民發展使用清潔能源和生態農業的成本。

2.建立鄉鎮企業差別排污許可證制度。即針對鄉鎮企業和個體戶生產污染的特征，借用Roberts和Spence（1976）設計的排污許可證加排污費或補貼政策，建立鄉鎮企業差別排污許可證制度，處理鄉鎮企業在生產過程中產生的污染［8］。具體實施過程如下：（1）政府根據本地區的環境納污能力確定一個地區不同類型污染的可排污總額度；（2）將額度轉換為排污許可證，以一定價格（根據鄉鎮企業的生產經營性質和規模，確定每一種類型鄉鎮企業統一的排污許可證購買價格）將許可證記名賣給鄉鎮企業；（3）政府定期派清潔車根據企業所獲得的排污許可額度定期將其排放的污染物，運往相應的污染處理廠集中處理等。

3.完善電子電器廢舊產品專項回收制度。在2009年開始實施的家電以舊換新政策和2011年1月頒布《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》基礎上，建立電子電器專項回收制度，強化廢舊家電回收在農村的實施，特別是日常生活中的手機、電視、洗衣機、冰箱和電池等常用電子電器廢舊品的回收利用。具體實施要求包括：（1）政府組織建立由電子電器生產企業負責的統一回收利用渠道，規定生產企業必須按一定價格無條件回收自己賣出產品的廢舊品，特別是生產企業在回收和處理自己產品廢舊品的責任，促進生產企業提升產品的可回收和循環利用程度，減少一次性產品的生產。（2）確定電子電器銷售商回收廢舊家電并交給原生產企業的義務，將廢舊電器回收與銷售商進貨連接起來，將新電器銷售和廢舊電器回收統一起來，并明確消費者有將廢舊電器交回銷售商的權利、以及銷售者的有價回收義務等，形成暢通的“生產企業——銷售商——消費者”專項廢舊電器回收鏈，確保廢舊電器的快速有效回收利用。

（三）自愿參與型環境規制工具的創新

1.構建區域生態環境信息公示制度。即通過公布區域內的生態環境信息，讓農村居民充分知悉本區域的生態環境狀況，促進本區域環境監管，迫使相關主體減少環境污染行為。如在村社信息公告欄定期或不定期將本區域自然生態環境的現狀、農村鄉鎮企業的環境影響、垃圾處理情況、環境污染防治措施及其基金管理的信息公示出來，讓居民充分了解本地區環境保護情況，提高其環保意識，從而自覺、積極、有效地參與到環境污染防治過程中來。同時，可以將提供農村生產生活所需產品的環境效應公示出來，引導各種社會主體抵制污染嚴重的企業及其產品或服務，提高污染企業的心理和經濟成本，督促其自動減少環境污染［9］。

2.成立區域環境自治組織和簽訂自愿協議。區域環境自治組織和自愿協議主要是指引導農村居民建立區域環境保護自治組織，促進相關主體達成區域環境保護自愿協議，培養全民參與環境保護的社會氛圍，從而充分發揮社會公眾在環境保護中的作用。（1）通過環保宣傳教育，提高農村居民的環保意識，引導居民建立以村社為單位的區域環境保護自治組織，并充分發揮這些環境自治組織對本區域范圍內環境污染防治的宣傳、監督與組織等作用，如組織村民將自己的生活生產垃圾進行分類回收和集中處理、提高鄉鎮企業家加強自身生產經營行為的環境污染防治、加強對外來污染及本地區環境污染防治措施和基金使用管理的監督等，強化居民對環境保護的參與。（2）在政府機構和區域環境自治組織的引導下，推動區域內農村居民和生產組織達成自愿環境協議，明確自己在本區域內環境保護過程中的責任與義務，激勵其參與到農村環境保護中來，特別是主動規范自身的日常生產生活行為，倡導綠色生產與綠色消費，從源頭上減少對農村環境的破壞與污染。

［1］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2007［EB／OL］.http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／ndsj／2007／indexch.htm.

［2］馬紹峰，宋德新.農村環境問題產生的原因及對策研究［J］.生產力研究，2009，（17）：126－128.

［3］建設農村生態文明的重大舉措［EB／OL］.中央政府門戶網站.http：／／www.gov.cn／gzdt／2007－12／07／content＿827677.htm.

［4］燕惠民，陳欣欣，譚濟才.新時期農業環境監督管理探討——以湖南省為例［J］.農業環境與發展，2004，（1）：36－38.

［5］葉俊學.年產農藥230萬噸是一場災難［N］.光明網，2011－07－10.

［6］李干杰.深入貫徹落實科學發展觀全面推進農村環境保護工作［J］.理論前沿，2009，（7）：5－8.

［7］陳潤羊.新農村建設中的環境問題初探［J］.環境保護，2008，（11）：31－33.

［8］Roberts M J，Spence M.Effluent charges and licenses under uncertainty［J］.Journal of Public Economics，1976，5（3）：193－208.

［9］王明杰，章彤.低碳經濟視角下政府管理創新的路徑研究［J］.湖湘論壇，2011，（4）：71－73.