優化房地產征稅環節的探討——從滬渝房產稅改革看我國房地產稅收體系的完善

■邱改紅 戴紅霞

優化房地產征稅環節的探討
——從滬渝房產稅改革看我國房地產稅收體系的完善

■邱改紅 戴紅霞

一、房地產稅改革的研究綜述

房地產稅是政府干預房地產經濟活動、調控房地產市場發展的重要政策工具，在引導房地產資源合理配置、土地資源有效利用以及社會財富公平分配等方面具有獨特的功能(李煒煒，2006)。

目前，我國針對土地、房產征收的房地產稅達12種之多，房產稅收入占我國稅收的比例約為1%，占地方財政收入的6%左右，現在的房產稅主要征收對象是經營性房產，大量的居民住宅不征稅(李銘，2011；楊秋林，2011；王玉華，2012；安體富，2012)。雖然稅種多而全，涵蓋了房地產開發、保有和交易三個環節，但房地產稅制結構不盡合理，房地產投資和銷售環節的稅收負擔較重，而房地產保有環節的稅收負擔較輕(張天犁，2000；陳文梅，2001；王明坤，2003；賈康，2012)。政府應該主要是管規劃、管規則、管收稅，收稅不僅是交易環節收稅，而且應該在保有環節征稅（賈康，2012）。為完善我國地方稅體系，政府應借鑒國際先進經驗，簡化現行房地產稅制，按開發、保有、交易三個環節進行設計。

近年來，我國房地產業發展很快，已經構成較為成熟、豐富的稅源基礎，積極推進房地產稅改革和調整已具備了現實條件 （張天犁，2011）。2011年 1月 28日，上海、重慶分別開展房產稅試點改革。從滬渝出臺的房產稅改革內容看，都是在房地產保有環節上入手，如上海房產稅征收的對象為家庭第二套及以上住房，而重慶針對的是個人新購的高檔住房。但從其對征收對象、稅基、稅率、稅收減免和收入使用等方面規定來看，雖然對調節收入分配、引導合理住房消費、促進住房資源有效利用方面有促進作用，但其作為政策工具調控市場的目的更加明顯，在稅收的公平性、充分性、效率和可操作性等方面還有很多改進空間（劉洪玉，2011）。

對于滬渝房產稅試點目的，尹伯成（2012）認為，出臺房產稅的主要目的并非調控房價，它僅是諸多調控手段之一。作為一種財產稅，它的長遠目標是調節財富分配，增加地方直接稅源，逐步減少地方政府對新增土地收益的過度依賴。賈康（2012）表示，房產稅改革一是有利于增加直接稅，填補財產稅收領域空白，是中國稅制合理化的必要環節。二是房產稅改革有利于地方稅收體系建設，解決地方穩定財政收入來源。三是抑制房價，確保房地產業健康發展。四是優化收入分配結構，抑制兩極分化。劉佐（2011）認為，對個人住房征收房產稅，一是有利于合理調節收入分配，促進社會公平；二是有利于引導居民合理住房消費，促進節約、集約用地。

對于房產稅試點的效果，顧云昌（2012）認為，應該以“上海模式”為主導，對“增量”征稅，而不是家家戶戶都要繳納房產稅，“相比較而言，‘重慶模式’工作量太大，連小別墅都要征稅，增加人們的負擔，‘上海模式’執行難度就小一些。”楊孟著（2012）建議，應進一步優化房產稅制結構，整合現有房產開發與銷售環節的稅費，做到整體上有增有減，避免重復計征和增加稅負。房產稅款應“專款專用”，努力發揮房產稅在促進公平效率、縮小貧富差距中的作用。讓納稅人真實感受到納稅所帶來的好處，即房產稅必須為納稅人提供相關的公共服務。易憲容（2012）認為，就上海和重慶房地產稅試點情況來看，不僅房地產稅征收的稅率只是象征性的（比如上海的房地產稅稅率為0.4%—0.6%，重慶為0.5%—1.2%），而且房地產稅率既沒有差別性也沒有減免。由于房地產稅率過低及征收范圍過小，所收到的稅收總額十分有限，導致房地產稅的征收對住房價格影響十分有限，更談不上對遏制高房價發揮作用。

二、當前我國稅收調控房地產征收環節的現狀

我國的房地產業目前直接以房地產為征稅對象的稅種分別是房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和契稅。間接以房地產為征稅對象的稅種分別是：營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、印花稅、企業所得稅和個人所得稅。從征稅現狀上可以看出，我國目前的房地產稅在征稅環節上存在交易環節征稅過多而保有環節征稅過少的問題。而國際上通行的做法是對保有環節征稅要多于交易環節征稅。

（一）開發環節的稅收征收現狀

房地產開發環節的稅種包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、印花稅。其中，耕地占用稅是對占用耕地建房或用于其他非農業生產建設的單位和個人征收，在占用耕地時按面積計算，一次性征收；城鎮土地使用稅對在城市、縣城、建制鎮和工礦區內使用國有和集體所有土地的單位和個人按使用面積征收；營業稅是對轉讓土地使用權單位和個人，就其所取得的營業額征收的一種稅；城市維護建設稅和教育費附加以納稅人實際繳納的增值稅、消費稅、營業稅稅額為計稅依據，按一定比例計征；印花稅是對轉讓土地使用權、銷售不動產時簽訂的合同征收的稅。

另外，房地產開發環節還存在大量的費用支出，包括拍賣傭金、招投標費、規劃技術咨詢費、城市建設配套費、建筑工程許可費以及施工許可報建費等等，過多的收費，不僅導致了房地產的高成本和高價格，直接加重了消費者的負擔，而且費稅繁雜現象導致國家稅收政策難以發揮其作為經濟杠桿的調節作用。

（二）保有環節的稅收征收現狀

我國房地產保有環節的稅種主要是房產稅。房產稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向產權所有人征收的一種財產稅，稅率為從價計征1.2%和從租計征12%。房產稅是房地產稅收體系中唯一在房屋保有環節征收的一種稅。目前，我國房產稅的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮和工礦區內經營用的房產，各地對居住用房均采取免稅政策。

我國保有環節的稅負較輕，免稅范圍較大，只對經營性房產征稅，這不僅使我國房地產市場的投資性需求增加，推動房價的非理性上漲，而且阻礙了土地有償使用市場的建立和發展，大多數房地產使用者保有房地產的成本過低，抑制了土地的正常交易，從而造成房價過高和嚴重的土地閑置及浪費現象。

（三）交易環節的稅收征收現狀

房地產交易環節的稅種主要有營業稅、城市維護建設稅、印花稅、土地增值稅、契稅、企業所得稅和個人所得稅。在房地產交易環節，房地產轉讓方要按照轉讓土地使用權和房地產的營業額的5%征收營業稅，并按實繳的營業稅稅額繳納城市維護建設稅和教育費附加，同時按產權轉移書據所載金額的0.05%征收印花稅。土地增值稅是對轉讓國有土地使用權及地上建筑物并取得收入的單位和個人，按其增值額和四級超率累進稅率計征；契稅是以所有權發生轉移變動的不動產為征稅對象，向產權承受人按照土地、房屋購置價格的一定比例進行征收的一種稅。企業所得稅主要是對房地產開發企業的應納稅所得額計征，按照25%的稅率計算征收。個人所得稅主要是對個人轉讓土地使用權和不動產取得的收益征稅，即按照取得的轉讓收入減除房屋原值、轉讓過程中繳納的稅金及有關合理費用后所得的20%比例稅率計算征收。

這些本來應由賣方征收的稅收，卻在交易過程中轉嫁給購買方，推高了房價，從而使國家的調控政策發生偏離，最終無法發揮作用。另外，房地產交易環節過高的稅負，抑制了土地的正常交易，加劇了土地閑置和浪費。

三、國外房地產征稅環節的分析與經驗借鑒

從國外房地產稅制的成功經驗分析來看，各國房地產稅收政策都堅持“寬稅基、簡稅制、低稅率”的基本原則。由于房地產稅具有稅源穩定、容易征收管理等特點，因此，它是地方政府稅收收入的重要來源。以美國為例，房地產稅一般要占到地方財政收入的50%—80%。

在房地產稅征稅環節選擇上，雖然各個國家稅收制度不同，其征稅環節的具體稅種也不同，但各國普遍重視對房地產保有環節的征稅，而房地產交易環節的稅收則相對較少，這樣的稅種結構極大地鼓勵了不動產的流動，刺激了土地的經濟供給。高額的保有房地產稅率避免了業主空置或低效利用其財產，刺激了頻繁的交易活動，這樣既繁榮了房地產市場，又推動了房地產要素的優化配置。

以美國為例，作為西方國家中房地產稅制最完善的國家，美國的房地產稅，主要歸于財產稅類別之下，財產稅立法權歸州政府，稅收執法權歸地方政府。房地產稅由地方政府征收，屬于財產稅的房地產稅收有不動產價值稅，包括住宅用土地稅、經營用土地稅、農用土地稅、房屋稅等，均為地方稅。在房地產保有環節只設置財產稅，避免因稅種復雜而導致重復課稅。而且沒有專門針對房地產出租收益征收的房地產稅，而是將出租房地產的收入納入個人總收入，并征收個人所得稅，實行超額累進稅率，稅率從15%至39.9%不等。房地產交易歸在交易稅項目之下，稅率約為2%，房地產買賣時繳納。繼承與贈與以及所得歸在遺產贈與稅和所得稅項目下。公司所得稅實行超額累進稅，稅率分 15%、25%、34%、35%四檔，稅基為房地產公司的凈利潤。資本利得稅，是依據房地產出售所獲得的差價收入征收的。還有少數服務性收費項目，如土地產權登記費等，收費標準統一，數額很小。

英國的房地產稅制較為發達和完善，其房地產稅也涉及開發、保有、交易三環節，主要包括所得稅、房屋稅、遺產與贈與稅、資本利得稅等項目。同美國等大多數國家一樣，房地產保有環節的稅收額大于房地產權交易環節和開發環節的稅收額。而且英國政府在房地產開發階段較少征稅，因為對房地產生產過程課稅，將抑制該商品的供給，抬高房市價格，影響房地產市場的正常發展。保有環節主要有住房財產稅，是依據居民住宅的資本價值而征收的地方稅種，其納稅人為年滿18歲的住房所有者或承租者，稅率分為8級。如果一處房屋由多人所有或居住，則視其為共同納稅人。住房財產稅稅率由各地議會根據地方政府開支情況以及從其他渠道可獲得收入的差額確定。在交易環節需繳納的稅收主要有所得稅、營業房屋稅、印花稅及遺產與贈與稅等。英國的稅收征管朝著計算機化方向發展，詳細記錄并明確納稅人的信息及納稅能力、納稅地點的選擇、居住房產實際狀況及適用的減免條款，從而更好地開展征管工作，避免稅收流失。

與前兩個歐美國家相比，韓國房地產稅制體系比較復雜，包含11個稅種。開發環節的稅種包括取得稅、注冊稅、印花稅、地方教育稅、農漁村特別稅5種。保有環節的稅種包括財產稅、城市計劃稅、共同設施稅和綜合房地產稅4種，存在對同一課稅對象進行重復課稅的現象。韓國提高了房地產交易環節的稅負，為打擊投機行為，更注重對高房價、多宅征稅。與我國在交易環節只有房產稅一種稅收不同，韓國在房地產交易環節的稅種有轉讓所得稅和居民稅。韓國高額不動產保有環節稅收與高房價并存的狀況說明，土地作為韓國極為稀缺的資源，政府通過不動產保有環節的高額稅收讓公眾趨向于合理消費房地產，避免閑置浪費。

四、房地產征稅環節的優化選擇

結合我國基本國情及國家的宏觀經濟目標，并借鑒國外的經驗與教訓，為完善我國的房地產稅制建設，在房地產稅收的征收環節方面，應做到以下幾點：

（一）規范開發環節稅收收入

1、規范房地產行業收費，逐步變費為稅。清理房地產行業收費，應該科學界定稅、費的內涵，清理各種不合法、不合理的收費項目，以減輕納稅人的稅外收費負擔；將部分應納入稅收范圍的收費項目逐步規范到稅收項目中來，如土地管理費、房產管理費等一次性繳納的收費應轉換為稅收，杜絕亂收費現象。

2、健全財產登記制度，避免稅收流失。房產稅的有效征收管理需要完善的房屋產權管理作為支撐，地方政府應制定詳細的房屋產權登記信息管理制度，并對登記在案的房地產通過計算機加以存檔管理，為稅務機關掌握房地產稅收的稅源提供全面支持。不但要登記城鎮地區的應稅房產，而且要把農村符合應稅條件的房產逐步納入到應稅范圍中。

3、調整稅率，下放稅權。中央政府應逐步下放稅收立法權，將房地產稅的立法權逐步下放到各級地方政府，由地方政府根據各地實際情況，制定稅收的征收范圍。地方政府在取得稅收立法權后，應制定相應合理的稅率，對于不同地段的房產，應實行差別化的稅收征收政策和優惠政策，從而縮小貧富差距，達到稅收橫向公平和縱向公平的目的。

（二）增加保有環節稅收征收范圍

在保有環節，對于征收范圍應逐步加大，上海、重慶房產稅改革試點樹立了很好的榜樣，這種征稅方式應逐步實施并增加范圍。在此，建議以上海模式為主推廣試點范圍。

1、上海對部分個人住房征收房產稅。征收范圍包括上海市居民家庭在上海市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非上海市居民家庭在當地新購的住房；上海市居民家庭人均不超過60平方米的，其新購的住房暫免征收房產稅；稅基暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納，適用稅率暫定為0.6%；對住房每平方米市場交易價格低于當地上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。上海模式的執行難度較小，而且征稅范圍廣，稅率適中，容易被接受和推廣。

2、房產稅的征收范圍應逐步擴大到所有由國家和集體控制的房地產。目前我國房產稅和城鎮土地使用稅的征稅區域僅限于城鎮，不包括農村。我國農村目前存在大量的非生產用住房，不利于國家農業的發展和稅收制度的完善，所以征稅范圍應進一步擴大至農村，實現城鄉稅制一體化，消除房地產二元稅制。從而防止耕地更大的流失，保證國家的農業生產和國家稅收制度的公平合理。同時，制定合理的優惠政策，保證稅負的橫向和縱向公平。

3、城鎮的征稅范圍應由原來的只對經營用房地產征稅擴大至對自有居住用的房地產也要征稅。特別是對于高檔乃至豪華的房地產也應該增加必要的稅收調節措施，從而進一步縮小貧富差距。總之，應借鑒國外先進的經驗，增加保有環節的稅收征收，從而減少房地產的閑置和浪費。

（三）簡化交易環節稅制

1、簡化稅制，避免重復征稅現象。

房地產交易環節的稅種有營業稅、土地增值稅、契稅、企業所得稅和個人所得稅五種，重復征稅現象嚴重，應簡化交易環節稅制，本著“簡稅制、寬稅基、低稅率”的原則，將交易環節種類繁多的稅種統一納入到房產稅中，減輕納稅人的稅收負擔，并降低征稅成本。同時，將種類繁多的費用規范化，逐步納入到房地產稅體系中，減輕納稅人的負擔。

2、降低從租計征稅率。我國目前從租計征房產稅稅率為12%，稅負偏重，不利于促進房地產交易的擴大。例如：企業出租房產的租金收入除了要負擔12%的房產稅以外，還要負擔5%的營業稅，以及隨營業稅征收附加的城市維護建設稅和教育費附加等。過重的稅率大大影響了居民和企業房地產的交易量，增加了居民的稅收負擔，并阻礙了企業特別是民營企業的發展壯大。

3、加大交易環節稅收優惠政策。對于城鎮和農村個人出售的居住用房，在擴大征稅范圍的同時，應對低收入者采取相應的低稅率，例如，按房產原值計算的余值為計稅依據，稅率應低于1%。在增加財政收入的同時，保證居者有其屋。

（四）完善征稅環節的相關配套措施

1、賦予地方相應的立法和管理權限。加快完善房地產稅體系，打造地方性主體稅種，并且適當提高地方稅政管理權限，使房地產稅逐步成為地方重要的財政收入。由于各個地方發展程度、房地產實際情況不同，應由地方政府根據本地實際情況，制定相應的房地產稅制，更好地反映房地產的區域性，增強稅法的執法效果。

2、深化省以下分稅制改革。根據一級事權、一級財權、一級稅權的原則，深化省以下財政分稅制改革，積極推進省直管縣、鄉財縣管等改革措施，在財政層級結構扁平化的過程中進一步理順政府間的財政分配關系，努力構建財權和事權形成相對應的制度安排。同時要強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付制度，需要擴大一般性轉移支付的比重并適當地整合和優化專項轉移支付。

3、完善房地產評估體系。建立健全公平、公正、公開的房地產估價制度，建立有效的評估爭議解決機制，評估過程中應該公開透明，接受群眾監督，體現橫向公平，維護納稅人權益，促進稅務機關估價結果的合理性和真實性。

4、規范房地產稅收入的去向。房產稅的收入應用于公共品的提供，比如用于保障性住房建設等。為調節收入分配和縮小貧富差距，要建立完善的監管體系，使房地產稅收入真正做到“取之于民，用之于民”。由滬渝房產稅試點效果可知，目前的房產稅征稅范圍仍然較窄，導致稅收收入有限，對地方財政的作用較小。因此，應進一步擴大房產稅的試點范圍，使房產稅能真正地有利于合理調節收入分配，促進社會公平。

江蘇泰州市高港區財政局）

（本欄目責任編輯：尹情）