我國財政收入的規模和結構合理性分析——基于轉變經濟發展方式的視角

■蔡 翔

我國財政收入的規模和結構合理性分析
——基于轉變經濟發展方式的視角

■蔡 翔

一、引言

分稅制改革以來，我國國民經濟快速增長，人民生活水平不斷提高，工業化進程不斷推進。2009年,當全世界仍籠罩在經濟衰退的陰霾中時,我國國內生產總值達335353億元,比上年增長8.7%，遠高于世界經濟的平均增速,在世界主要國家和地區中首屈一指。2009年,中國超過德國,成為全球最大出口國,全年出口總額12016億美元,超過德國的11213億美元。截至2009年末,中國國家外匯儲備余額為23992億美元,比去年增幅超過23%,居全球第一。“十一五”時期結束時，我國已經進入工業化的中后期階段，已經由農業經濟大國轉變成為一個工業大國。這次應對國際金融危機沖擊帶來的挑戰，使國人深切感受到加快經濟發展方式轉變與調整經濟結構的必要性，這必將成為“十二五”時期的重要戰略任務。十七屆五中全會提出，“十二五”時期，是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，符合我國基本國情和發展階段性新特征。

財政是國家的一項重要職能，財政收入規模反映政府對社會資源的控制能力,其大小不僅影響著政府職能的發揮,也會影響企業和居民的生產積極性以及社會經濟的發展，財政收入結構及其變動體現了國家路線方針政策。經濟國情的改變也必然帶來財政收入規模和結構的變化。在當前加快轉變經濟發展方式的背景下，有必要提出這樣的疑問：我國的財政收入規模適度嗎？財政收入結構合理嗎？

筆者首先回顧了1994-2009年我國財政收入的增長情況，通過分析稅收收入和非稅收入、預算內收入和預算外收入的變動情況來判斷我國的財政收入結構是否合理。衡量財政收入規模是否合理的一個重要指標是宏觀稅負，筆者通過宏觀稅負的國際比較來判斷我國當前的宏觀稅負是偏高還是偏低；此外，筆者還構建了一個計量模型，通過實證分析的手段來判斷我國宏觀稅負對經濟增長的效應。在文章的最后，筆者提出了一些政策建議。

二、1994—2009年預算內財政收入的增長情況

（一）財政收入的名義增長率與GDP的名義增長率對比

為了更直觀地對比分析我國財政收入名義增長率與名義GDP增長率，根據搜集到的相關數據，筆者制作了圖1。圖1顯示，1996—2007年，財政收入名義增長率與名義GDP增長率的波動趨勢基本一致，且始終高于名義GDP的增長幅度。可見，我國的財政收入是以宏觀經濟背景為依托的，國民經濟的平穩快速增長是全國財政收入實現較大幅度增長的基本原因。探究更深層次的原因，1996—2007年我國財政收入增長速度超過GDP增長，最主要的原因是收入結構的變化。GDP是由第一、二、三產業增加值組成的，我國第二、三產業增加值要高于GDP的增長，而財政收入主要是由來自于第二、三產業的二十幾種稅收和非稅收收入組成，筆者在下文分析三次產業提供的財政收入比重時會有更詳細的說明。

圖1 1994—2009財政收入名義增長率與名義GDP增長率的對比

注：名義GDP增長率未經過價格指數調整，以當年價格計算，與國家部委發布的不變價格GDP增長率不同。

2003年由于“非典”疫情及其他自然災害，財政收入的增長幅度有所下降（增長率為14.9%）。在隨后的2004年，財政收入的增長幅度在經濟高速增長的前提下，迅速恢復到20%以上 （為21.6%）。相比于2004年，伴隨著國內生產總值的增長幅度回落，2005年的財政收入增長幅度略微下降。2006年相比于2005年又有所回升。2007年，在中央繼續推進穩健財政政策的情況下，全國財政收入增長率達到32.4%，創了自1994年以來的歷史新高。

2008年我國經濟和社會發展經受了極為嚴峻的挑戰和考驗。國內方面，南方低溫雨雪冰凍天氣和四川汶川大地震等自然災害，使災區人民的生命財產遭受重大損失，也對中國經濟產生了不利影響。國際方面，受美國“次貸危機”引發的金融風暴不斷蔓延的影響，國際金融市場動蕩多變，實際經濟增速明顯放緩，國際經濟環境中的不確定和不穩定因素明顯增多，對我國經濟的影響不斷顯現。在國內外環境的雙重影響下，2008年財政收入名義增長率為19.5%，跟2007年比起來大幅度下降，且財政收入的名義增長率自1996年以來首次低于名義GDP增長率。2009年是新世紀以來中國經濟發展最為困難的一年，面對百年不遇的國際金融危機的嚴重沖擊和極其復雜的國內外形勢，財政收入名義增長率進一步下降，為11.7%。可見，金融危機對我國財政收入的影響是非常明顯的。

（二）財政收入的名義增長率與實際增長率

價格水平變動會對財政收入產生影響。隨著價格總水平的上升，財政收入同比例地增長，這表現為財政收入的“虛增”，即名義增長而實際并無增長。在現實生活中，價格漲跌對財政收入的影響可能出現各種不同的情況。在價格波動較大的年份，就會出現財政收入名義增長和實際增長的背離。我國物價對財政收入的影響突出地表現在通貨膨脹時期，某些年份的物價下跌也成為制約財政收入增長的一個因素。在分析中，可以通過GDP平減價格指數消除價格對財政收入的影響，求出實際財政收入增長率，并與名義財政收入增長率對比，為了更直觀地對二者進行比較分析，筆者制作了圖2。

圖2 1994—2009年財政收入名義增長率與財政收入實際增長率的對比

圖2顯示，1994年分稅制改革以來，財政收入的名義增長與實際增長的嚴重背離主要發生在以下幾個時期：1994年和1995年，名義增長率分別為20.0%、19.6%，實際增長率分別為—0.53%、5.2%；1998年和1999年情況則相反，名義增長率為14.2%、15.9%，而實際增長率高出名義增長率，分別為15.2%、17.4%，這說明在 1997年和1998年，物價總水平存在著下跌；2007年和2008年，名義增長率分別為32.4%、19.5%，實際增長率分別為23.3%、6.7%。2009年財政收入名義增長率再次低于實際增長率，名義增長率為11.7%，實際增長率為13.7%，原因是2009年由于我國受到全球金融危機的影響，物價總水平比上年有所下降。從上面的分析筆者可以得出，價格水平會對財政收入規模產生影響，在價格波動較大的年份，會出現財政收入名義增長和實際增長相背離的情況。

三、我國財政收入的結構分析

（一）稅收收入與非稅收入的比重分析

圖3 1994—2009年財政收入中稅收收入比重、非稅收入比重的變化情況

為了更直觀地反映財政收入中稅收收入、非稅收入的比重變化，筆者整理了相關數據資料并制作成圖3。從圖3可以看出，自1994年以來，稅收收入占財政收入的比重平穩下降，從1994年的98.3%下降到2009年的86.9%；而非稅收入（預算內）占財政收入的比重逐步上升，從1994年的1.7%上升到2009年的13.1%。筆者這里的非稅收入只包含預算內收入，如果考慮到預算外收入和制度外收入，非稅收入所占的比重將更高。非稅收入的不斷膨脹侵蝕了稅基，干擾了我國正常的財政秩序。

（二）預算內收入與預算外收入的對比分析

圖4 1994—2007我國預算外收入情況分析

現行財政預算尚未覆蓋所有的政府財政收支活動，龐大的預算外資金收支尚未納入政府預算體系和財政監管范圍。目前對預算外資金采取“收支兩條線”管理。

根據搜集到的相關數據資料，我國的預算外資金從1994年的1862.53億元增加到2007年的6820.32億元，增加了2.66倍。從圖4可以看出，1996年預算外資金占預算內收入的比重達到一個高峰，為52.6%。隨后逐步下降，2007年達到分稅制改革以來的最低點，為13.3%。從預算外資金的增長速度來看，除了在1997年，預算外資金負增長外，其余年份的增長速度有增有減，但均為正數。若考慮到統計口徑的差異以及逐步增加的預算內收入基數，近幾年的預算外收入還是有逐步膨脹的趨勢，預算外資金的大量存在構成對稅基的嚴重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序，削弱了政府的宏觀調控能力，應該引起人們的重視。

四、我國的財政收入規模是否合理——宏觀稅負分析

衡量我國財政收入規模是否合理的一個重要指標是宏觀稅負水平。宏觀稅收負擔總水平代表著政府對社會財富的占有程度,確定合適的宏觀稅收負擔總水平是所有財政政策的核心問題。在國外，大多數國家的政府收入絕大部分或大部分來自于稅收。在我國則不然，政府收入除了稅收外還包括各種形式的費、預算外資金、制度外收入等。由于政府收入形式不規范,單純用稅收收入占GDP的比重并不能說明我國的宏觀稅負問題。因此，在我國國內研究中形成了三個口徑的宏觀稅負指標：小口徑——稅收收入占GDP比重；中口徑——財政收入（預算內收入）占GDP比重；大口徑——政府收入（包括預算內收入、預算外收入和制度外收入）占GDP比重。由于在我國現行的統計制度中沒有制度外收入指標，為了簡便分析的需要，文中政府收入以財政收入(預算內收入)、預算外收入之和替代，結果會低于實際值。從圖5可以看出，1994—2009年，我國三大口徑的宏觀稅負總體上穩步上升。中口徑宏觀稅負由1994年的10.8%上升到2009年的20.4%，小口徑的宏觀稅負由1994年的10.6%上升到2009年的17.7%，大口徑宏觀稅負（不含制度外收入）由1994年的14.7%上升到2007年的22.6%。若把制度外收入也考慮進去，有學者認為目前中國的大口徑宏觀稅負大概在30%左右。

009年我國中口徑、小口徑宏觀稅負走勢圖

（一）宏觀稅負的國際比較

關于我國的宏觀稅負是否偏高或偏低一直是學術界爭論的一個焦點，我國2009年小口徑的宏觀稅負水平為17.7%，高于與我國人均收入接近的4個國家的平均水平（見表1）。在國外，大多數國家的政府收入絕大部分或大部分來自于稅收。在我國則不然，如考慮包含制度外收入的大口徑宏觀稅負，根據一些學者的估計，我國2009年的大口徑宏觀稅負大約在30%左右，已經超過了11個發達國家的平均水平 （見表1）

表1 2006年世界主要國家宏觀稅負表 單位：%

注：在計算各國宏觀稅負時，統一了各國的稅收收入、GDP的數值單位和貨幣單位。

具體到各個國家，根據國家稅務總局收入規劃核算司課題組提供的相關資料，2006年不含社保繳款的小口徑宏觀稅負，丹麥為47.8%，冰島為39%，瑞典為37.4%，挪威為35.4%（2005）等，由于北歐國家屬于高福利國家，其對應的高宏觀稅負水平與我國不具有可比性。其他發達國家中，美國的小口徑宏觀稅負為21.3%，德國為23.2%，日本為17.6%（2005），韓國為 15.7%（2005），我國的小口徑宏觀稅負與這些國家相當或者略低。而與我國相鄰的幾個發展中國家和地區的宏觀稅負 （不含社保繳款），要么同我國相當，要么低于我國，例如，馬來西亞（2003）和泰國（2006）年為 18.5%，印度為 14.3%（2002），印度尼西亞為12.3%（2004），我國臺灣地區為13.5%（2006）。綜合上述分析，對于目前我國的宏觀稅負如果不認為高，起碼也不算低。

（二）宏觀稅負對經濟增長的效應

前世界銀行工業部顧問馬斯頓選取了20個發展中國家的數據，將其分為高收入和低收入兩個組別，運用比較分析法揭示宏觀稅負與經濟增長的基本關系，認為低稅負國家或稅負適中國家的增長速度要明顯快于高稅負國家，稅負提高l%就會引起GDP增長率下降0.36%；還認為稅負變化對高、低收入國家的影響不同，稅負增加1%，低收入國家經濟下降0.58%，而高收入國家經濟下降0.34%（王軍平和劉起運，2005）。現在利用計量模型方法來分析我國經濟增長與稅負的數量關系。經濟增長理論認為：經濟增長除了受宏觀稅負的影響，還受到投資、消費、通貨膨脹等因素的制約。筆者構建了如下的計量模型：

其中Y是因變量，為名義GDP增長率 （單位%）；tax為大口徑宏觀稅負（單位%，不含制度外收入，為預算內收入與預算外收入之和）；invest為全社會固定資產投資增長率 （單位%）；consume為最終消費率 （單位%）；price為商品零售價格指數；a 為截距項；b、c、d、f為系數；u為隨機誤差項。根據相關數據的可獲得性，變量的時間跨度為1981—2007年，原始數據來源于中經網統計數據庫。筆者利用Stata 10.0得到如下回歸結果：

表2 計量回歸結果

從上表的數據可以看出，大口徑宏觀稅負的系數為負，且通過5%顯著性水平，大口徑宏觀稅負每提高1%，GDP增長率將下降1.02%。這說明我國稅負水平一定程度上已經阻礙了經濟發展。現代稅收原則要求稅制的建立應有利于保護國民經濟，避免稅收傷害生產的消極作用，進而促進國民經濟持續、均衡地發展。因此，清費立稅、取消不必要收費是確保我國國民經濟健康運行的關鍵。

1994年的分稅制改革可能會對GDP增長率產生影響，為了使筆者的研究結果更加穩健，筆者在原有回歸方程的基礎上加入分稅制改革時間啞變量Q，1994年以后 （含1994年）Q值取1,1994年以前Q值取0。新的回歸方程如下：

計量結果如下表：

表3 引入分稅制改革時間啞變量的計量回歸結果

從上表可以看出，加入分稅制改革時間啞變量之后，筆者的核心解釋變量的系數依然顯著為負，值為-1.0552，與表的-1.0202較為接近，這說明筆者之前的回歸結果是穩健的，宏觀稅負對經濟增長有一定的抑制作用。

五、主要結論和政策建議

本文的分析結果表明，我國的財政收入結構不盡合理，非稅收入（預算內）和預算外收入有逐步膨脹的趨勢，它們的大量存在構成對稅基的嚴重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序。

就我國的財政收入規模是否合理，本文的國際比較分析表明，目前我國的宏觀稅負水平如果不認為高，起碼也不算低。計量分析的結果也表明，我國的宏觀稅負水平在一定程度上阻礙了經濟的增長，因此筆者認為，有必要適當降低宏觀稅負。

（一）加快轉變經濟發展方式要求適度降低宏觀稅負水平

本文的國際比較分析表明，目前我國的宏觀稅負水平如果不認為高，起碼也不算低，計量分析的結果也表明，我國的宏觀稅負水平在一定程度上阻礙了經濟的增長，因此筆者認為，有必要適當降低宏觀稅負。另外，在當前加快轉變經濟發展方式的歷史背景下，也有必要適度降低宏觀稅負。十七屆五中全會提出，以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，符合我國基本國情和發展階段性新特征。轉變經濟發展方式要求進行經濟結構戰略性調整，要求構建擴大內需長效機制，促進經濟增長向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。要擴大內需，加強居民的消費動力，就得適當降低居民的稅收負擔，為國民創造一個更好、更寬松的生活環境，筆者認為，有必要通過適度提高個人所得稅的基本費用扣除額、適度減少個人所得稅稅率適用級距和適度降低最高邊際稅率等辦法來降低個人所得稅的總體稅負水平。轉變經濟發展方式要求提高企業的自主創新能力，筆者認為，有必要減輕企業的稅收負擔，為企業創造一個更好的有利于其發展自主創新能力、有利于再生產的發展環境。

（二）積極穩妥地推進稅費改革是降低宏觀稅負水平的一條有效途徑

目前我國的政府收入既有預算內收入，又有預算外收入；既有稅收，又有收費。此外，還存在“亂收費、亂罰款、亂攤派”形成的“制度外收入”。由此可見，目前我國的政府收入機制是不規范的，違背了國家預算的法制化原則。前文的分析也表明，非稅收入（預算內）和預算外收入有逐步膨脹的趨勢，它們的大量存在構成對稅基的嚴重侵蝕，干擾了我國正常的財政秩序。

所謂稅費改革，就是將可以改為稅收形式的收費改為規范的稅收，對應該保留的收費加以規范并加強管理，堅決取締亂收費、亂攤派、亂罰款。對預算外資金，要加強“收支兩條線”管理，切實納入預算控制之內。具體可以從以下幾點展開：一是將具有稅收性質的收費改為征稅。例如，將社會保障繳款（費）改為征收社會保障稅。二是通過開征保有環節的房地產稅（亦稱物業稅）可以使地方政府有穩定增長的收入來源，有利于規范地方政府行為。三是目前的政府基金收入項目過多，規模過大。今后，有些項目應該取消，少量保留需要的項目，規模也應壓縮。四是屬于制度外的收費，應該一律取締，今后預算改革的一項重要內容就是實行“全口徑預算”，一切政府收入都應納入預算內管理。

推進稅費改革可能會提高小口徑的宏觀稅負水平，但會降低中口徑和大口徑的宏觀稅負水平，長期來看，有利于經濟的增長，也有利于減輕居民和企業的稅收負擔，對擴大內需和提高自主創新能力起到積極作用，有利于加快經濟發展方式的轉變。

（本文系國家社科基金重大項目 “健全公共財政體系研究”<10zd＆036>子課題“健全財政收入體系研究”的階段性成果。）

廈門大學財政系）