康菲溢油事故背后的法律解讀——對話中國政法大學王燦發教授

| 文· 本刊實習記者 李鈺

我國《海洋環境保護法》第90條規定：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求

蓬萊19-3油田溢油事故被媒體曝光后，康菲石油在2011年下半年成為眾多新聞媒體爭相報道的對象，康菲也因此迅速拓展了其在中國的“知名度”。康菲石油公司作為一家跨國能源公司，不僅引發了社會公眾對跨國公司社會責任感的大討論，同時再次揭開了中國環境保護尤其是海洋生態保護法律漏洞上的那層“面紗”。康菲溢油事故給中國海洋生態以及漁民帶來了巨大的損失，深深刺痛了中國公眾的神經。痛定思痛，既然無法改寫歷史，只能采取有效措施避免康菲溢油事故再現，希望這次事故能夠成為我國環境保護法制完善的催化劑。如何看待康菲溢油事故引發的法律問題，記者采訪了中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所所長王燦發教授。

《中國新時代》：康菲溢油的發生，成為迄今為止渤海最大的污染事故。在這場事故中，不僅造成了嚴重的海洋生態環境損害，而且帶來了巨大的財產損失。請問您認為誰有權對康菲石油公司提起損害賠償訴訟？

王燦發教授：我國《海洋環境保護法》第90條規定：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。因此國家海洋局有權利也有義務以國家的名義對康菲石油公司提起生態損害賠償。當前，國家海洋局已經組建了由4家律師事務所組成的律師團為起訴做準備。另外，直接受害的當事人，如海上捕魚的漁民，因石油污染造成損失可以要求賠償；在海上進行養殖的漁民，其養殖的貝類、蝦等海產品因石油污染造成損失的也可以要求賠償；還包括因石油污染造成損失的其它海上作業單位。總之，只要是因海洋石油污染造成損失的單位和個人，都有權對康菲石油公司提起訴訟，包括以國家的名義要求賠償的國家海洋局。目前，比較有爭議的是，如果行政機關不提起訴訟或者漁民沒有能力提取訴訟，民間環保組織或者個人能否提起訴訟，即環境公益訴訟。目前《民事訴訟法》、《環境保護法》以及《大氣污染防治法》的修訂都涉及了公益訴訟的內容，如果賦予單位或者個人提起環境公益訴訟的權利，則將更有利于海洋生態的保護和污染受害者的權益的維護。

這里需要澄清的是，國家作為海洋資源所有權的主體有權向康菲石油主張權利，國家海洋局代表國家提起的損害賠償訴訟屬于普通的民事訴訟而非環境公益訴訟，訴訟請求中除了海洋生態損失外，還應當包括為清理、減少海洋石油污染而采取必要措施支出的相關費用。

《中國新時代》：根據我國法律的規定，證據在訴訟中具有舉足輕重的地位，能夠決定案件的勝敗。我國訴訟法對環境損害賠償案件實行“舉證責任倒置”，那么請問這一規則是否意味著康菲溢油事故中的受害人提起訴訟不需要提交證據？如果仍然需要舉證，對于弱勢的漁民來講，應該采取哪些措施收集證據？

王燦發教授：充分有力的證據是保證勝訴的關鍵。“舉證責任倒置”在我國是指由被告就排污與損害之間不存在因果關系或者可以依法免責提供證據。如果被告不能提供證據，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。但是這一規則并不意味著所有的案件事實都“倒置”由被告承擔舉證責任，而是原告也要就污染實事、污染損害事實及損害大小的事實進行舉證。

在康菲石油溢油事故中，漁民要提起損害賠償訴訟，提交的證據應當包括兩個方面：一是關于污染事實的證據，即要證明康菲石油確實到達養殖區域的證據，通常可以通過比對鑒定采樣中油污和康菲石油原油的油脂紋，證明死亡的魚、貝類生長的區域確實有19-3油田的油污存在；另一個是關于損害事實的證據，即能夠證明因石油污染確實造成了損失以及損失的魚蝦、貝類數量和價值。這一證據包括但不限于買種苗的票據、物價部門對死亡魚貝類的價值評估以及市場的平均價格。為了提高證據的證明力，最好請公證部門對損失的數量和價值等證據進行公證。

但是漁民屬于弱勢群體，沒有技術手段采樣并化驗，更沒有能力預測石油污染的發生而固定、保存證據，因此需要借助國家海洋局的常規監測數據來判斷海水中是否存在油污。對于監測數據信息，根據國務院發布的《政府信息公開條例》和原國家環保總局發布的《環境信息公開辦法（試行）》，行政主管部門有義務主動公開海洋環境質量等相關信息；如果有關行政主管部門不能及時、主動公開，根據《政府信息公開條例》，公民、法人和其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要向環保部門申請獲取政府環境信息。這里提起訴訟進行舉證就屬于“特殊需要”，因此漁民可以申請國家海洋局公開與海洋環境污染有關的信息，如監測數據。國家海洋局經申請仍然不公開相關信息，漁民則可以提起行政訴訟，請求法院判令國家海洋局履行公開義務。

《中國新時代》：康菲石油溢油事故引起了社會各界的廣泛關注，相關單位和個人積極采取法律手段維護自身合法權益。截至目前，包括受害漁民、律師個人和國家海洋局等已經提起或者正在準備提起損害賠償訴訟。但是，至今尚未有立案的起訴結果發生。請問您如何看待這一現象？

王燦發教授：我國《民事訴訟法》規定，只要符合起訴條件就應當予以立案。《民事訴訟法》在第108條中規定了起訴的4個要件，即有利害關系的原告；明確的被告；具體的訴訟請求和事實、理由；符合民事訴訟范圍和法院管轄。因此，溢油事故中受損失的漁民都有權利向相關的海事法院提起損害賠償訴訟，法院應當立案。

就律師個人提起的賠償訴訟來看，應該屬于環境公益訴訟。雖然我國法律中尚未明確規定環境公益訴訟，但是我認為現行環境保護法中已經涉及到了環境公益訴訟的內容。《環境保護法》第6條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這里的控告權是不是包含訴權？目前立法機關和最高人民法院都未就這一問題作出解釋。我認為控告包含了訴權，任何單位和個人都有權對環境污染損害提起公益訴訟。也就是說，我國《環境保護法》從1989年就已經確立了環境公益訴訟，只是一直沒有人按照這個法條規定提起而已。因此律師以個人名義提起的公益訴訟也是符合法律規定的，法院應當立案。如果法院對環境公益訴訟難以把握，應該提請最高人民法院就此問題作出解釋，而非一直予以回避。

就目前起訴不被法院立案的現狀，需要人民代表大會及其常務委員會發揮其監督職能，督促相關法院對符合起訴要件的起訴予以立案，從而進入審判程序。

《中國新時代》：您認為訴訟是不是解決康菲溢油事故造成損失的最好手段？除已經提起的民事訴訟、環境公益訴訟外，有沒有其他更好的辦法有效解決康菲石油溢油事故？

王燦發教授：之所以要采取訴訟的方式追究康菲石油的法律責任，是因為惟有訴訟才能給康菲石油增加壓力，迫使其積極采取措施排除危害并賠償損失。然而，由于我國相應法律制度不完善，使得這一效果并不是很明顯。

除了提起民事訴訟、環境公益訴訟外，我認為最有效的辦法是追究康菲石油公司的刑事責任。我國《刑法》中規定了污染環境罪，只要違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，就應該追究刑事責任。石油屬于“其他有害物質”，康菲溢油造成“劣四類”海水面積870平方公里，足以構成嚴重污染環境的情形，應當追究康菲石油中國的刑事責任。國家海洋局應該向公安部門或者人民檢察院移送其調查、掌握的污染損害的證據，公安部門或者人民檢察院也應該主動介入調查，這是他們的職責所在。美國政府在解決墨西哥灣漏油一案中，曾以追究BP公司主管的刑事責任為威懾，迫使其更換公司總裁，并加大賠償損害的力度。可見，在這類案件中，刑事制裁手段可以有效地發揮作用。

《中國新時代》：您認為中海油公司在康菲石油溢油事故中是否要承擔相應的損害賠償責任？

王燦發教授：康菲石油中國是一個獨立的法人公司，與中海油具有合同關系，二者共同開發渤海油田，中海油負責監管，具體作業由康菲公司負責。因此海上鉆井平臺屬于康菲石油，事故由其引起，它既是“作業者”又是引起海洋污染的企業。根據我國法律規定，作業者違反《海洋環境保護法》應當承擔法律責任，而對作業者的定義則為“實施海洋石油勘探開發作業的實體”。因此康菲石油理應為其嚴重污染海洋生態環境的行為承擔法律責任，也要對漁民造成的財產損失承擔賠償責任。因此，中國海洋行政主管部門對其處罰或者遭受損害的單位和個人要求其賠償都是正當的。中海油不是這一鉆井平臺的作業者，行政主管部門和受害者難以直接要求中海油承擔污染責任。

至于康菲石油承擔責任以后是否會要求中海油分擔責任，那是另一個法律關系，他們可以依據雙方之間的合同解決責任分擔問題。如果合同中存在風險共擔的條款，或者中海油對此次漏油事件的發生存在違反合同規定的情形，則中海油可能會在康菲石油公司向受損害的養殖戶和政府部門承擔相應民事、行政責任后，向康菲公司承擔違反合同義務的責任。

《中國新時代》：自事故發生已經過去了半年時間，但是在這期間一直沒有看到康菲石油公司采取比較有效的措施。聯系墨西哥灣溢油事故，您認為造成這種現象的原因是什么呢？

王燦發教授：首先，相關政府機構對此次污染事故不夠重視。墨西哥灣溢油事故發生當天，奧巴馬親自發表講話強調要追究法律責任，司法部很快就介入司法調查，環境保護署盡全力對污染情況進行監測、收集證據，使得BP公司不得不低頭，在事發一個月后馬上設立了200億美元基金用于賠償因墨西哥灣漏油事件而生計受損的民眾。但是康菲溢油事故發生后，我國相關政府部門卻遲遲沒有披露相關信息和及時采取有效的措施。雖然不排除國家政府機關慎重采集證據準備對康菲中國提起訴訟，但是一定程度上也反映了國家對康菲石油中國這一大型跨國公司前期監管不力。

其次，社會公眾對此次污染的關注度也不夠。這與我國公眾環境保護意識較低有關。美國發生石油污染后，美國公眾和民間環保組織都會發動起來，對污染者施壓，迫使其積極采取賠償措施。但是我國沒有太多民間環保組織，公眾的關注度也不高，僅僅依靠弱勢的受害者漁民難以給康菲石油公司造成壓力。盡管康菲曾在9月份提出要設立生態基金，但是具體規模、設立時間、以何種方式設立等一系列問題并未浮出水面。該生態基金并不屬于損害賠償基金，難以彌補我國所遭受的生態、經濟損失。

另外，跟我國立法不完善有關系。我國尚未有專門的海洋污染損害賠償法律，懲罰機制不健全。現存法律中對污染行為的處罰僅僅采用一次性處罰，而美國行政罰款數額很高，按日計罰，對于污染企業具有很高的威懾力。目前有人認為我國法律對污染行為的行政罰款最高是20萬元，我認為這個理解是有問題的。對康菲石油公司應該區分不同違法行為分別處以罰款，每個違法行為的罰款額度有所不同，但是總體罰款應該遠遠高于20萬元。

《中國新時代》：在康菲石油溢油損害賠償訴訟中，對于損害的鑒定評估至關重要。請您談談我國環境污染損害鑒定評估的現狀。

王燦發教授：我國尚未建立專門的環境損害鑒定評估機構，甚至在司法鑒定中也未專門設置環境司法鑒定種類，因此近十年來我們一直在呼吁建立環境損害鑒定機制，包括建立環境損害鑒定機構、鑒定規范及鑒定機構管理辦法，解決評估鑒定機構的資質問題、鑒定程序要求以及違法鑒定應當承擔的法律責任。我國有關部門已經開始研究環境損害鑒定評估機制的建立。

目前存在的鑒定機構都是關于某一個方面的鑒定，如對毒物的檢測鑒定。對于環境損害因果關系的鑒定基本上沒有，除了農業部認定了60多個漁業環境監測站對漁業污染事故進行鑒定外，其他的機構都沒有。

在具體的案件中，對于同一個污染損害事實可能會出現不同的專家意見。但是這些專家意見只能算作一家之言，在法庭上相互質證后，到底采納哪一方的專家意見，最后由法官予以裁量。

《中國新時代》：康菲石油對渤海灣造成嚴重的生態、經濟損失已經成為不可逆轉的事實。我國在責令康菲中國徹底封堵溢油點、追究其損害賠償法律責任的同時，必須以此為鑒進行改革。請您從法律的角度談談如何避免康菲溢油事故再現？

王燦發教授：我國對海洋污染損害的立法不健全，突出表現在對造成海洋污染事故的行為處罰太輕。我國原來的環境保護立法都是按照保護國有企業的目的制定的，對國有企業罰款等于政府自掏腰包，因此當時規定的處罰額度很低。但是改革開放三十多年來，我國的經濟成份已經發生了巨大變化，很多私營企業突起，大型跨國公司也涌入中國，而我國立法仍然沿用原有的思維，即并未根據“不得使污染者從其違法行為中得到好處”的原則進行處罰，而是象征性地給予一些警告式罰款，立法已經不適應當前多種經濟成分并存的現狀，并且許多企業為了自己的利益不顧社會公共利益，環境污染行為頻現。因此，我國立法應該從維護社會公共利益出發進行修訂和完善，通過法律的威懾力使各種類型的企業都能積極承擔企業社會責任。

其次，我國法律沒有明確規定公益訴訟，致使只有直接受到損害的單位和個人才能提起訴訟，這樣不利于生態環境保護。因此有必要將《環境保護法》中的控告權明確為起訴權，建立環境公益訴訟。當行政機關不履行法定職責、污染者破壞環境后無人提起訴訟的時候，公益組織和所謂的“愛管閑事”的公民都可以提起訴訟。

當務之急的是我國應該制定包括海洋環境損害在內的環境損害賠償法律，對賠償范圍、賠償程序作出規定，特別要建立環境損害鑒定評估制度，明確鑒定評估的程序。這是我國立法亟需完善的內容。