對依法治理河道違法采砂行為的幾點法律思考

□ 孫昌民 張志彬

對依法治理河道違法采砂行為的幾點法律思考

□ 孫昌民 張志彬

一、河道違法采砂的嚴(yán)重危害性

（一）直觀現(xiàn)實的危害

河道采砂作業(yè)通常占地面積大，動用設(shè)備價值不菲。一個違法行為不可避免的要侵害諸多合法權(quán)益：亂采濫挖侵害河體、亂堆亂放阻礙行洪；砂場占地直接侵害地表植被乃至河岸附近耕地良田；對河水污染，破壞了水生態(tài)環(huán)境。渾濁的河水、遍地的黃沙和周圍死氣沉沉的脆弱生態(tài)，與哈爾濱市“以水定城、以水興城”的宏觀戰(zhàn)略根本不符。

（二）不可忽視的間接后果

在各式各樣的涉水違法行為中，河道違法采砂應(yīng)該是違法成本與違法所得比例最不協(xié)調(diào)的。通俗的講，就是違法成本過于低廉。這也是導(dǎo)致此類案件屢禁不止的主要原因。經(jīng)濟利益越是豐厚的領(lǐng)域就越需要有法律強有力的嚴(yán)格管制，巨大的現(xiàn)實利益容易滋生權(quán)錢交易的腐敗，法律手段在這個環(huán)節(jié)一定要過問到底。

二、執(zhí)法實務(wù)中的問題與困難

（一）法律條文的適用困難，執(zhí)法裁量權(quán)較輕

《哈爾濱市河道管理條例》第四十條規(guī)定，違反本條例規(guī)定未將采砂許可證正本留存在采砂地點備查的，由水行政主管部門給予警告或者處以200元的罰款。警告作為行政處罰法規(guī)定的一種處罰手段，對打擊違法采砂這種運作成本低而違法所得收益顯著的違法行為顯得裁量權(quán)較輕。

（二）關(guān)于“河道管理范圍”

河道采砂執(zhí)法經(jīng)常依據(jù)的“河道管理范圍”與農(nóng)村集體所有的土地、有關(guān)部門依據(jù)《中華人民共和國草原法》等法律所管理的土地區(qū)域不可避免的形成重合，這種現(xiàn)象應(yīng)該說是普遍存在的，個別地區(qū)甚至在行政區(qū)劃上模糊不清，這就為治理河道采砂乃至泄洪行洪帶來管理權(quán)限上的爭議。建議主管部門能夠下發(fā)相關(guān)指導(dǎo)性文件，督促水務(wù)部門對本行政區(qū)域內(nèi)的河道管理范圍或及時劃定或明晰范圍，并設(shè)立醒目標(biāo)志公告范圍，徹底的理清河道管理范圍與草原管理范圍、耕地范圍等之間的土地界限，以明確我水務(wù)部門的執(zhí)法權(quán)限空間。

（三）不可變通的無證開采

《中華人民共和國水法》第三十九條規(guī)定，國家實行河道采砂許可制度；《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)活動，必須報經(jīng)河道主管機關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機關(guān)會同有關(guān)部門批準(zhǔn)；《黑龍江省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》 第二十四條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)開采砂石、砂金和在河道灘地修建建筑物，必須報經(jīng)河道主管部門批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管部門會同有關(guān)部門批準(zhǔn)。《黑龍江省河道管理條例》第九條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金的單位和個人必須報經(jīng)河道主管機關(guān)批準(zhǔn)，按河道管理權(quán)限實行管理，由河道主管機關(guān)發(fā)放準(zhǔn)采證，按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機關(guān)繳納管理費；涉及其他部門的，由河道主管機關(guān)會同有關(guān)部門批準(zhǔn)。《哈爾濱市河道管理條例》則用第四章專章規(guī)定采砂管理，在地方政府規(guī)章中則有《黑龍江省河道采砂管理辦法》。

由此可見，在法的位階當(dāng)中，從法律的原則性要求一直到地方政府規(guī)章的專門量化規(guī)定，都說明河道采砂是需要嚴(yán)格規(guī)范并且也是有法可依的行為。但是不可否認(rèn)，現(xiàn)實的執(zhí)法已經(jīng)因為多種原因人為的將法律規(guī)范變通，相對人總是有很多理由和借口：證件正在辦理中、想交錢可不給辦……執(zhí)法者不能因此類冠冕堂皇的借口而忽略表象下的真相。法律所規(guī)定的“無證開采”在理論上絕對不可以被解釋成邊辦證邊著手準(zhǔn)備、允許邊辦證邊開采甚至先開采再辦證。將問題說得嚴(yán)重一些，這就是違法者在與國家規(guī)定討價還價。

三、從法的運行的若干重要環(huán)節(jié)考慮堅決打擊非法采砂

在對打擊河道非法采砂行為的思考中，決不可脫離開法律的軌道而想當(dāng)然，這是法治社會依法治水的應(yīng)有之義。為了更好地管理河道采砂，就需要我們從法的運行的全過程中來尋求解決之道。當(dāng)所立之法已經(jīng)表達(dá)了國家意志，那么就要求嚴(yán)格執(zhí)法來付諸實施，再配合對執(zhí)法的監(jiān)督。

（一）立法上：法與勢轉(zhuǎn)則可治，治與世宜則有功

無論是一種制度還是一部法律規(guī)范，若要達(dá)到預(yù)期的治理效果，就不能面對現(xiàn)實的一日千里而自己止步不前。對于哈爾濱市水行政執(zhí)法主要適用的《哈爾濱市河道管理條例》，在執(zhí)法實踐中明顯感到的就是處罰力度弱，手段難實行。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第六十三條第二款和第七十三條的規(guī)定，哈爾濱市有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，這就為更好地執(zhí)行國家水法律法規(guī)提供了創(chuàng)制與修改法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)。

1.不必再執(zhí)著于警告與罰款的選擇適用

警告是行政處罰法規(guī)定的一種行政處罰措施，但如上文所述，警告已經(jīng)是被實踐檢驗了的對治理非法采砂根本不具力度的處罰手段，因此沒有必要再繼續(xù)適用。對追求經(jīng)濟利益的違法者而言，經(jīng)濟罰才是最行之有效的行政處罰。在僅有罰款的處罰手段中，要提高上限。

2.增加適用簡易程序的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。據(jù)此，《哈爾濱市河道管理條例》應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)簡易程序的適用條件、處罰額度、當(dāng)場收繳等規(guī)定，針對公民、法人或其他組織等不同的違法主體，細(xì)分與量化不同的處罰方式，以求做到更有成效的法律制裁。

（二）執(zhí)法上：情可順而不可徇，法宜嚴(yán)而不宜猛

1.當(dāng)罰則罰，不必矜持

執(zhí)法者被要求做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要清楚有法必依是依哪部法律哪個條款；要懂得執(zhí)法必嚴(yán)要嚴(yán)到什么程度，如何拿捏分寸；要明確違法必究要糾正出一個什么效果。

2.集中兵力，各個擊破

違法采砂現(xiàn)場通常有巨大的砂堆、數(shù)量眾多的相關(guān)設(shè)備以及為數(shù)不少的從業(yè)人員，幾名水行政執(zhí)法人員是很難維持一個良好的執(zhí)法秩序的，這給整治此類違法行為提高了難度。建議此類案件要集中執(zhí)法力量，一查到底。只有執(zhí)法人員不怕麻煩，堅決處理，才會產(chǎn)生由點及面的影響，只有對頑疾據(jù)“法”力爭，才會切實維護國家法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。

（三）法律監(jiān)督

重視發(fā)揮法律監(jiān)督的作用是保障涉水法律法規(guī)能夠得到良好執(zhí)行的重要一環(huán)。針對違法采砂執(zhí)法狀況進(jìn)行法律監(jiān)督的主體包括特定國家機關(guān)、社會組織、大眾傳媒和公民等，具有廣泛性和多元性。本文只強調(diào)其中兩個主體：

1.強化上級對下級的監(jiān)督

上級行政機關(guān)對下級執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)法機關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)對下級執(zhí)法人員的監(jiān)督是對行政執(zhí)法切實有效的監(jiān)督手段。其實這種監(jiān)督是普遍存在的，很明顯的例子就是各種執(zhí)法文書的審批、簽字，這里就不再贅言。

本文強調(diào)的上級對下級的監(jiān)督，突出的是主動與制度的完善這個層面。主動就是主動的過問，制度的完善就是對下級的答復(fù)不能滿足于口頭或是書面報告，要得到實質(zhì)性的材料以證明答復(fù)的事實。對違法采砂行為的執(zhí)法治理，需要制度的建立與完善，不同地理位置有多少個砂場，哪些砂場手續(xù)齊全，哪些砂場違法采砂，這樣重要的問題不是三言兩語就可以答復(fù)清楚的，因此要形成工作機制，定期匯報，附帶采砂許可證復(fù)印件以備查。縝密的制度如同一張巨大的“法”網(wǎng)，如果說在執(zhí)法實務(wù)中要注重法律程序，那么在日常工作中就要重視完善工作制度。這既有利于對違法采砂給予堅決打擊，也有助于對合法采砂進(jìn)行有效管理。

2.重視輿論監(jiān)督

“輿論監(jiān)督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵”，這是當(dāng)年朱镕基同志對新聞媒體的題詞，是期望，也是要求。治理違法采砂，遇到地方黑惡勢力、對執(zhí)法有抵制甚至牽連關(guān)系突出的案件，就應(yīng)該引入新聞媒體，將真實的情況公之于眾。將媒體引進(jìn)執(zhí)法過程不但是對違法采砂的曝光，也是對依法治水的監(jiān)督。

四、結(jié)語

非法采砂行為破壞生態(tài)、侵害水土、觸犯國法，甚至牽涉違法亂紀(jì)，造成社會資源分配不公，必須做到嚴(yán)格執(zhí)法、堅決打擊。2011年中央一號文件將“興水利、除水害”視為治國安邦的大事，要求實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，推進(jìn)依法治水，這是中央的政策方向，也是我們廣大執(zhí)法人員必須領(lǐng)會的根本要求。在當(dāng)前，依法治水、打擊非法采砂并非無法可依，也不是沒有規(guī)章制度、法律程序可循，只是要認(rèn)清實際，適當(dāng)改變。在立法上做法規(guī)條文的修改，在執(zhí)法上做處罰手段的落實，在法律監(jiān)督上做制度機制的完善。下大氣力做出改變，在嚴(yán)格遵守法律程序的前提下，排除掉與法無關(guān)的干擾，為的是將法律條文有效的執(zhí)行，彰顯法律的威懾力，表達(dá)出政府的態(tài)度，維護社會主義法治的尊嚴(yán)。或許我們曾經(jīng)取得過驕人的成績，但是我們的未來更是任重而道遠(yuǎn)！