我國鄉鎮企業用地管理存在問題及對策探析

陳玉福，謝慶恒，2

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2.中國科學院研究生院，北京100049)

1 我國鄉鎮企業發展概況

鄉鎮企業是指農村集體經濟組織或者農民投資為主、在鄉鎮(包括所轄村)舉辦的承擔支援農業義務的各類企業(參見《中華人民共和國鄉鎮企業法》)。在現實中，鄉鎮企業已由過去專指由農村集體經濟組織或村民興辦的各類經濟實體擴展為一切利用農村集體土地興辦的各種所有制企業[1-2]。《全國鄉鎮企業統計報表制度》(2009年)中將農村集體經濟組織或者農民投資為主、在鄉鎮(包括所轄村)舉辦的承擔支援農業義務的以及外地人(包括城里人)在農村、鄉鎮興辦的以吸收農村剩余勞動力就業為主和具有發展農村經濟本質特征的各類企業均列入鄉鎮企業統計之列。

鄉鎮企業是我國市場經濟體制改革的先導力量。改革開放以來，鄉鎮企業發展取得了輝煌成就。從《中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑒2008》[3]公布的統計數據來看，2007年，我國鄉鎮企業貢獻了全國27.1%的GDP，鄉鎮工業增加值占全國工業增加值的37.5%，吸納了31.7%的農村勞動力。由于發展鄉鎮企業是農村經濟發展的一條成功之路，我國廣大落后農村地區的建設與發展也亟需鄉鎮企業的強力推動。隨著城鄉發展轉型和地區間的產業轉移聯動的不斷增強，我國鄉鎮企業仍將在轉型、升級過程中得到持續、快速發展。

按國民經濟行業分類，鄉鎮企業分為農業企業，工業(采礦業、制造業、電力、燃氣及水的生產和供應業)，建筑業，交通運輸倉儲業，批發和零售業，住宿和餐飲業，居民服務業，其他服務業和娛樂業及其他行業等類別。根據2007年的統計數據，在所有行業中，鄉鎮工業處于絕對主導地位。2007年鄉鎮工業增加值占鄉鎮企業的80.4%，在鄉鎮工業中從業的人數占鄉鎮企業的73.3%[3](圖1，圖2，圖中1～9分別表示行業類別)。

2 鄉鎮企業用地存在的主要問題

鄉鎮企業地處農村地區，使用的多是農村集體土地，其用地性質多為農村集體所有土地。盡管有些地區的鄉鎮企業使用的可能是國有土地，但也是先將集體土地征用后再出讓或出租給鄉鎮企業使用[4]。由于長期以來我國農村土地管理較為薄弱，土地粗放利用和浪費的問題突出[5]，難以適應城鄉發展轉型變化中實現農村經濟社會可持續發展的形勢要求，特別是在一些經濟發達地區、城鄉交錯區，鄉鎮企業用地暴露出許多問題。

2.1 鄉鎮企業用地效率

由于沒有專門的全國鄉鎮企業用地規模統計數據，所以無從得知鄉鎮企業單位土地面積的產出水平。根據對山東、河南、天津、海南等地部分鄉鎮企業的典型調查，鄉鎮企業用地容積率普遍偏低，能夠達到《工業項目建設用地控制指標》(國土資發〔2008〕24號)中同類地區同類行業容積率規定指標的不足四成(表1)，說明鄉鎮企業用地較為粗放。已有研究也表明，鄉鎮企業用地中的低效浪費問題突出，“有園無企”、“囤積土地”的現象時有發生[6]。

表1 部分省市鄉鎮企業用地情況統計Tab.1 Statistics of TVEs’land use status in some provinces of China

2.2 鄉鎮企業用地布局

“村村點火，處處冒煙”是鄉鎮企業用地布局的真實寫照。鄉鎮企業早期的“三就地”(就地取材、就地加工、就地辦廠)辦廠原則，使其多數零散分布于各自然村內，布局極為分散[7-8]。據統計，全國2 000多萬家鄉鎮企業中，90%以上分布在各自然村中[9]。《中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑒2008》[3]公布的統計資料顯示，在全國2 599萬家鄉鎮企業中，進入鄉鎮企業園區的企業數、從業人員數和總產值分別占總量的2.6%，16.6%和27.8%。形成這一布局現狀的原因，主要是鄉村轉型發展過程中缺乏規劃的引導和用地標準或規范的制約，也反映了我國長期以來對農村土地利用管理的機制不健全、措施不得力的問題[10]。近年來，關于村鎮級土地利用規劃編制逐步得到國土資源管理部門的重視。

2.3 鄉鎮企業環境污染

鄉鎮企業在促進經濟增長的同時也帶來了嚴重的環境污染。特別是鄉鎮工業帶來的大氣污染、水源污染、土壤污染、噪聲污染等都對農村生態環境造成極大的危害[7]。鄉鎮企業污染的防范與控制，除了嚴格執行《中華人民共和國環境保護法》及有關環保條例之外，還需要在企業用地規劃布局上進行空間管制，以減輕污染帶來的危害[11-13]。

3 相關用地控制標準和規范

改革開放以來，我國不斷加強對國有建設用地管理制度的建設與完善。1999年2月，為保障和配合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的貫徹實施，加強建設項目用地審批工作，國土資源部和原建設部發布《關于認真貫徹執行工程項目建設用地指標的通知》(國土資發[1999]48號文)，要求在工程項目可行性研究以及工程勘查、設計、咨詢中對建設用地規模進行控制。截至目前，我國已頒布實施有關工程項目建設用地指標數十種。近年來，一些地方政府也分別出臺了有關文件，如《上海產業用地指南》(2004年)、《江蘇省建設用地指標(2006年版)》、《山東省禁止限制供地項目目錄及建設用地集約利用控制標準》(2005年)、《深圳市工業項目建設用地控制標準(2009—2010)》等。2008年1月，國土資源部出臺了《工業項目建設用地控制指標》(國土資發〔2008〕24號)，規定了工業項目(或單項工程)及其配套工程在土地利用上進行控制的標準。此外，國家和地方也出臺了一些涉及到教育、工業、居住、公共服務設施、基礎設施用地等單項用地標準。

盡管《中華人民共和國土地管理法》要求，必須嚴格控制鄉鎮企業建設用地，并規定“省、自治區、直轄市可以按照鄉鎮企業的不同行業和經營規模，分別規定用地標準。”但事實上，多數地區并無此標準，個別省份早期雖制定過相關定額指標，也因年久失效而難以執行。建設用地的定額指標化管理是因襲了指令性計劃經濟體制的管理思維，既不科學也難以實施。而實際上不同地區、不同行業，甚至行業內的不同子行業和不同生產工藝之間的用地需求相差懸殊，并不適用于用地定額管理。并且，產業用地指標對于構建具自身競爭力的區域和城市產業等級體系是不利的。范軍勇[14]對比分析了《上海產業用地指南》(“上標”)和《全國工業項目建設用地控制指標》(“國標”)發現，“國標”在發達地區的指導性不強(實際已超過此標準)，而以地方標準為代表的“上標”在具體產業引入時難免出現指標劃定較為僵化的情況。這將在很大程度上對產業集群的培育造成障礙。產業集群需要通過內生環境培養[15]，不應讓過于僵化的定額管理扼殺了產業集群的生命力。

4 鄉鎮企業發展用地管理對策

4.1 加強對鄉鎮企業用地布局的空間管制

任何用地的空間布局都是受各種各樣的條件所約束的，鄉鎮企業用地的空間布局應在保護耕地、保障生態用地、統籌安排建設用地的大框架下來進行。鄉鎮企業用地管理的重點是對企業選址與布局、用地規劃、安全防護距離、是否符合環保準入條件等方面加以規范。為此，在縣級和鄉鎮級土地利用規劃中應強化建設用地布局與管制，明確允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，引導鄉鎮企業布局在建設許可范圍內，將其對居住、農田及生態環境的不利影響降低到最低水平。同時，借鑒發達國家在土地管理方面都有比較完善的法律法規的經驗[16-17]，研究制定土地利用空間管制方面的有關法律法規，明確村鎮建設性規劃的強制性規定。

4.2 引入市場機制來促進企業用地的集約化

鄉鎮企業的發展是市場經濟改革的產物，從制度上完善和創新生產要素市場化配置機制，實現企業用地的市場化，才是解決鄉鎮企業用地粗放的根本出路，也是我國加入WTO以后與WTO原則接軌的必然選擇[18]。從長遠來看，鄉鎮企業用地必須走市場化配置之路，通過有償使用、租賃、聯營、聯建或作價入股等多種方式保障企業發展用地。事實上，即使在發達國家，免費使用農村土地發展產業的案例也較普遍。因此，現行有關法規和政策規定鄉鎮企業用地必須達到某一特定投資標準，是不利于鄉鎮企業轉型發展的。同時，一些地區針對一次性出讓土地的投資建設標準的做法，使企業在短期內背負長期的土地成本，也不利于企業的持續發展。世界發達國家及政府很少把出售工業用地獲得財政收入作為政府追求的目標，而多數希望通過以合理的價格租售工業用地來推動地方經濟發展，創造更多就業機會，提高收入水平，促使地方經濟的進一步發展，并吸引更多商機，從而使地方獲益[19]。

4.3 建立城鄉統一的土地管理體制

鄉鎮企業用地的管理，應順應國家發展戰略及土地管理制度和政策的改革方向。隨著全面、協調、可持續的科學發展觀的提出和推進，統籌區域與城鄉發展成為我國未來科學發展的重要戰略，建立城鄉統一的土地管理體制也是我國統籌城鄉土地利用配置的重要目標。城鄉統一的土地管理體制應著眼于城鄉土地整體來制定相關管理制度和政策，從而使鄉鎮企業用地有法可依。從鄉鎮企業發展來看，鄉鎮企業率先以市場為導向組織生產經營活動[20]，堅持了市場經濟的發展方向，已經融入國民經濟發展的大系統。鄉鎮企業經過20世紀90年代的改制，其性質已經變為民營經濟[21-23]，一部分鄉鎮企業發展壯大，其中不乏進入全國500強的大型企業。因此，雖然當前還沒有針對鄉鎮企業的用地標準，但國家和各地出臺的一些有關用地指標文件，如《工業項目建設用地控制指標》(國土資發〔2008〕24號)、《上海產業用地指南》(2004年)、《江蘇省建設用地指標(2006年版)》、《山東省禁止限制供地項目目錄及建設用地集約利用控制標準》(2005年)、《深圳市工業項目建設用地控制標準(2009—2010)》等，可同樣適用于鄉鎮企業用地。

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