決策滯后失誤效應探析

毛 鋒 ，周晟琰

(北京大學中國持續發展研究中心，北京 100871)

1 公共項目的決策滯后失誤效應

1.1 公共物品的提供

與私人物品相對應，公共物品的消費具有非競爭性和非排他性特征，一般不能或不能有效通過市場機制由企業和個人來提供，主要由政府施以保障。公共物品理論認為，根據公共產品的不同屬性和特征，安排公共產品的多元供給制度，以使各種公共產品的需求與供給平衡，欲達公決效率之最優［1］。

政府出于對憲法、法律的遵從和滿足公民基本權利與公平分配的需要，必須對某些涉及國計民生、國家安全、公民基本權利與利益的純公共物品予以提供。同時，還可以通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經營與技術優勢，以有效地生產各種不同性質的準公共物品，間接推動公共物品的供給。這樣，既可滿足公平價值和效率價值，又有助于降低公共財政的支出規模和提高公眾的滿意度［2］。

1.2 決策滯后失誤效應

政府實施的公共項目或提供的公共物品，主要包括轄域經濟社會與生態環境單項或綜合協同的發展規劃、整體利益和大宗物品的政策制定、公共設施的決策建設等，即通過規劃安排、政策調節和工程建設使其能夠持續地為人們提供服務。然而，在經歷一段時間的發展或運行后，伴隨客觀條件、主觀需求的變更和技術進步，會出現諸多弊端和滯脹，致使原有的規劃、政策、建筑設施等不能很好地實施或運行，需要進行調整、修繕或拆除。現時實踐中，最常見的如區域發展規劃短時間內不斷進行較大調整、某一重大政策引患難愈、普遍的城市道路建成又開挖等問題，均彰顯出決策滯后失誤效應。

據文獻報導［3］，浙江省嵊州市北漳鎮牛團倉村原來散落在深山坳里，自然條件差，生產、生活設施落后，難以滿足人們生活水平提升的需要和彰顯投入產出的規模化效應。為了實現“村村通”工程，嵊州市投入30多萬元建立了衛星接收站，使村民能通過電視了解外面的世界。然而伴隨經濟社會的發展，2008年因新規劃使整村實施移民搬遷，村民生活條件從而得到徹底改變，但耗資30多萬元建設的衛星接收站僅年余使用期就人為廢棄了。這筆資金在數額上并不算巨大，但是對于投資貧困農村來說卻是非同小可。倘若繼續按原規劃再投入數百萬元用來通路通電通水，那么加上日常維護的費用，浪費的資金和喪失的機會成本則更是難以估量。

再如北京市回龍觀、天通苑居住區的建設，依據功能分區和規模效應原理旨在改善居民的居住條件和促使城市中心區土地的高效利用。然而，這一由政府決策建設居住人口達15萬左右超大規模社區的理念或模式，卻忽視了人力資源和交通資源等要求生活和生產進行空間地域的高效配置，致使居民上下班高峰期人群流動方向過于單一，造成連接居住和工作區的道路擁堵不堪，形成“堵城”和“睡城”的奇異現象。盡管北京市政府現已調整了城市空間格局的規劃思路，且投入巨資改善交通條件，但這兩片超大型居住區因白天“堵城”和晚間“睡城”引發的資源浪費及其他社會問題在未來相當長一段時間內則難以改觀，不可避免地給未來城市的健康發展造成“根源性”影響。

另則，我國人口政策的調整當屬決策滯后失誤效應的典型警示。新中國建設初期，因生產力水平低下和社會保障無力及缺失，認為依靠勞動者的雙手能夠解決吃飯問題，籍助多子女可養老和繁榮中華民族。盡管當時6.02億(1954年11月1日公布的第一次全國人口普查數據)人口的生活保障已不堪重負，但著名教育家馬寅初先生主張控制增長的“新人口論”既被政治家的人口政策所“扼殺”，亦未獲學界的強力支持。于是，人口的“蓬勃生產”最終釀成我國經濟、社會發展和生態環境改善的強力桎梏。20世紀70年代中葉開始的“一孩化”政策雖顯著減輕了人口負擔的巨大壓力，但早先不施以積極控制人口增長的政策危害影響深遠，迄今仍難以消弭。

顯然，諸如此類決策滯后失誤效應廣泛存在，造成經濟、社會和自然資源的巨大浪費及生態環境的沉重壓力，對此不可熟視無睹，其根源和改進策略有待反思、探索。

2 決策滯后失誤效應的根源剖析

決策滯后失誤效應，系特定時期的決策實施在嗣后發展或演繹中產生嚴重后患或代際性災難影響的現象。這種滯后影響不僅造成經濟、社會和自然資源的無端消耗及浪費，甚至導致生態環境的破缺失衡和不可修復性災難，從而危及國家、地區和城市的可持續發展。

每一個現象發生的背后都有原因，決策滯后失誤效應的發生亦非偶然。就公共物品而言，當初的決策因研究者的學術理念、科技進步和社會需求的變更、資源環境的脅迫，以及決策者的認知水平和社會的經濟基礎、制度缺陷等，致使原本適宜的決策后來卻適得其反或造成不可彌補的災難，這是社會進化過程中不可避免的決策演繹規律。

公共服務領域決策滯后失誤效應的發生，首先源于相關領域的學者、決策者的認知水平和決斷能力。盡管制定區域發展規劃和某項重大政策或實施工程項目的科學依據是學術界研究的理論成果和實踐共識，但這些成果和共識是否無疑成為現在規劃、政策制定和工程項目實施的唯一科學依據?也就是說，科學的理論和實踐共識僅具有相對性而非絕對性，面對復雜、差異顯著的社會時空系統難以運用相同的原理或實踐共識做出“拷貝性”決策。何況事物、時代的發展性決定了科學依據的創新和認知水平的提升，否則因循守舊、照本宣科、“井中蛙念”難免引發決策的失誤。這也表明，時代的局限性決定了科學發展和認知水平的局限，進而引發決策的局限性和滯后失誤的不可避免性。

另則，面對同一對象系統的發展決策，不同學者和決策者認知水平、行為方式的差異性也會影響決策的滯后效果。雖然為決策者提供研究成果的過程源自科學的調研、分析、論證和評審，但卻帶有參與者較強的主觀性和片面性。因此，如果專家提出、制定的方案一旦失誤，損失無法估量。誠然，即使排除參研或評審專家的失誤因素，即對政策、方案、方法等研究成果的學界因素，也不能保證決策者最終選擇的方案可以完全避免決策滯后效應，因為當事決策者、實施者的認知水平及行為方式仍會影響最終方案的抉擇和實踐效果。

學界和決策者的認知水平不是造成決策滯后失誤效應的唯一緣由。作為人們了解、認識社會的知識環境，社會科技和教育體系的發展程度更客觀地限制了分析決策群體的總體認知水平。早在20世紀50年代，人們便認識到建立在“經濟人”假說之上的完全理性決策理論只是一種理想模式，不可能有效指導實踐活動中的正確決策。而后Simon系統地提出了有限理性模型(bounded rationality model)［4］，認為人的知識有限，既不可能掌握全部信息，也無法認識決策的詳盡規律。在現時多類規劃實踐中，研究人員得出的規劃方案受到理論水準、模型方法、研究手段和條件等客觀因素的限制，不可能提出完全不會產生決策滯后失誤效應的規劃方案;政策、工程項目影響結果的可預見性有限，決策團體也不可能保證選擇的方案能在長時期內不產生負面影響。

能否滿足條件、需求，是評判決策正確與失誤的標準。隨著科學技術和經濟社會的發展，人們的評判標準也在不斷變化。一項規劃、政策或工程項目可能在剛被推出、貫徹或實施的時候就備受支持和歡迎，但在規劃、政策和工程項目方案涉及的技術、方法產生突破性變革之后卻又不可避免地落伍或失誤了。在科技水平高速發展的今天，不難想象原有事物、陳舊觀念被更新、被淘汰的速度，之前設計好的規劃、政策或工程項目方案也隨之產生了謬誤和不可再操作性或難以再有效運行。

除了以上客觀因素影響決策外，更存在著一些系統性壓力，如局域規劃、政策或工程項目面臨的社會制度和經濟條件約束。

作為決策、管理系統的上層建筑，制度、法律也影響著整體規劃發展的路線、政策的制定和工程項目的實施。違背制度架構的決策方案的施行必然要求現有架構中的某個或某些環節隨之調整，從而影響了管理系統內部要素間原有的平衡。如權責利重新分配的關系破壞了現行管理系統的結構，進而使整個管理系統的功能必然發生變化，甚至有可能破壞原管理系統的穩定性和平衡性。局域系統雖具有相對獨立性，但須服從國家系統大政方針的要求，局域系統的規劃、政策制定與國家制度、中央政策不協調，也會對國家系統產生影響。因此，制定局域規劃、政策乃至工程方案既須遵守現有法律及財政支付規則之限定，亦需盡可能符合現階段的社會制度，這無形中亦為規劃、政策和工程方案的抉擇造成難以避免的滯后失誤效應。

規劃、政策或工程項目方案的彈性程度與現實經濟條件緊密相關，“無米之炊”會使最優決策束之高閣。通常，每種規劃、政策或工程方案所需的投入均對應著不同的成果產出。如果僅一味追求提高規劃、政策、工程項目目標帶來的正面影響，勢必導致現實投入和機會成本高昂。即財政年度預算會約束高目標方案的實施，科研資金不足會影響規劃、政策或工程項目的研究進展及成果，而建設投入不足更會導致規劃、政策或工程項目方案不能落實和達不到預期的效果。另則，因資金短缺或分散投入而選擇低目標方案，難免又埋下決策失誤的隱患。

隨著社會的發展和進步，人地關系的變化也會帶來決策滯后失誤效應。有限的環境資源是客觀存在的事實，作為社會發展的必要的物質基礎，自然環境也會制約發展方向、方式、程度和潛力［5］。規劃或工程項目的實施、社會與經濟的發展都離不開環境資源的投入和支持。伴隨人口總量和人們對環境質量需求的日益提升，資源、環境的不可持續支持勢必又會造成原有決策方案的滯后失誤效應。因此，在規劃、政策或工程項目方案的設計中，需要綜合考慮環境、經濟、社會之間近期與遠期的相依關系，將三者不同時空供需予以合理配置或達到某一階段平衡的配比，整個系統才能夠穩定、有序演化［6］。當發展的環境由于不可抗拒的外部因素發生變化，或原規劃、政策、工程項目方案在實施、運行中造成自然環境較大損傷時，其原有設計或決策亦須及時調整。

可見，造成決策滯后失誤效應的原因是多樣的，且在諸多情況下也是不可避免的，因而決策滯后失誤現象的發生在社會發展中具有客觀規律性。籍此，對于發生決策滯后失誤效應的評價不能一概而論，需要綜合考慮到規劃、政策或工程項目在最初實施時決策的可能性邊界即時空域供需狀態再做出客觀、公正的評判。實踐經驗表明，規劃、政策或工程項目的影響范圍越大、內容越重要、決策滯后失誤效應顯現的時間越晚，其造成的影響或危害亦越大。

3 決策滯后失誤效應的應對策略

決策滯后失誤效應符合Logistic曲線演繹規律(圖1)，即規劃、政策或工程項目經過充分的論證決策后，通常在建設、運行初期發展良好，隨著時間的延續逐漸出現決策滯后失誤現象，其發揮的正面效應逐漸被弱化，甚至演變成阻礙可持續發展的“燙手山芋”。盡管這一演繹規律受多種制約因素支配而難以避免，但若能從參研科學家的選擇、加強從時序演化角度對決策項目進行綜合兼顧的科學分析、可行性及滯后失誤效應的預判，以及提高決策者的認知水平、嚴格決策程序和開展廣泛而民主的商討，且在實踐過程中通過適時監控和補救措施等，方可使決策的滯后失誤或災難影響降到最小程度。

決策項目參研或設計者的人為素養往往對決策滯后失誤效應的強度起著關鍵性作用。即作為規劃、政策或工程建設方案提出的學者，若在專業學識、技術能力、敬業精神和綜合分析等方面皆具較高的學術素養，則能夠最大限度地降低決策失誤的危害性。這既是學者為之奮斗不斷提升認知能力和服務于社會應盡的職業責任，亦被人類社會有序進化的實踐所反復佐證。此外，區域發展規劃、重大政策制定或待決策的工程項目總是在一定地域、時限和條件內實施，因此其方案、方略的制定既具有時空域的特殊性，亦具社會演化的諸多共性。地域系統外部的高水平專家往往具有超前的認知視野和理念，掌握先進的分析方法和研究手段，但是在研究、設計中也離不開對象系統信息資料和實踐真知的充分支持，何況決策方案的實施還有待于當地政府和科研機構專家學者的跟蹤調控。因此，在從事區域發展規劃、政策制定或工程項目設計時，應當積極篩選、吸納外部高水平學者與當地專家精誠合作，既可保障決策方案的科學、務實，又能從中提升當地專家的學識水平，為未來實施、調控奠定人才基礎。

圖1 決策滯后失誤效應發生規律的Logistic曲線演繹Fig.1 Logistic curves interpretation of the occurrence regularity of decision lag error effect

區域發展規劃及政策、工程項目決策方案的出臺，不僅需要參研者具有較高的學術水平和敬業素養，而且務必進行多方位的認真調研，且能運用系統思維和多學科理論及動態模擬模型或試驗等方法進行定性定量定位的綜合分析與方案實施的可行性判斷，亦更需要從未來發展供需角度進行決策滯后失誤的甄別，以求決策方案的最佳，并提出備選方案或補救措施，有效降低其滯后失誤的風險。顯然，單一學科理論、單純的定性或靜態的定量研究，無法獲得科學合理的規劃決策方案，亦為未來的失誤埋下較大的隱患。

僅僅依賴學者的研究成果并不能完全避免決策之后的失誤，還需要決策者不斷提高自身的認知水平、綜合決策的素養和能力;需要嚴格決策程序和把關，通過組織多次論證和廣泛征詢意見，協調局部與整體、近期與遠期及多重利益關系，減少決策失誤，降低滯后風險。

經濟基礎和發展需求對于區域發展規劃或工程項目的制約具有二重性。首先，在規劃研究或工程項目設計的過程中應當充分考慮物質、資金的支持和利用的有效程度即回報率。超前的規劃或高質量水平的工程項目設計，需要更多物質、資金的支持和能滿足較長時期的實踐需求。然而，脫離財物支持的“無米之炊”和違背實踐需求的“貪大求洋”，只能使決策方案束之高閣或高投入下的低效率運行。這種無法實施的規劃或工程項目設計方案和低回報率效應，亦當屬研究和決策上的失誤。誠然，倘若一味追求資金投入的短期高回報率，由于在規劃或工程項目投入的初期，資本利用邊際報酬率可顯著遞增，但歷經一段時期運行后則邊際報酬率顯著遞減乃至產生負效應，即規劃或工程項目設計已無法滿足實踐需要，廢棄、拆遷、重新規劃和建設的災難效應便會如期降臨。因此，依據經濟基礎和兼顧未來發展需求，對規劃或工程項目設計做出合理的抉擇勢在必行。這不僅要求待決策的方案經綜合分析后客觀可行，亦應預留拓展的空間和提出補救的方略，以使區域有序發展或使工程項目的使用期限得以合理延展。

自然資源、區位地理、生態環境既是保障人類社會可持續發展的客觀基礎，也是發展規劃、政策制定及工程項目設計、實施的先決條件。這不僅體現在諸客觀要素的現有支持，亦須顧及未來人們的發展需求。就是說，我們的規劃、政策和工程項目設計既需要考慮自然資源的充分利用、區位優勢的著力發揮，亦必須顧及生態環境的支持和對未來發展造成的隱患，以及支撐社會發展和人們生活質量提升的更高要求。因此，協調社會經濟與生態環境、協同當代與未來人的利益訴求，是保障規劃、政策和工程項目設計、抉擇須臾不可忽視的關鍵環節［7］。如果違背自然規律、破壞生態環境、危及未來社會的可持續發展，規劃、政策和工程項目決策在滿足現實需求的同時，就不可避免地留下將來發展的更大甚至難以修復、彌補的生態災難。

社會制度、法規和文化習俗也是影響、制約區域發展規劃和政策制定乃至工程項目抉擇的重要因素。為了促進區域經濟與社會的較快發展，需要制度、管理體系和文化習俗的保障及變革，但難免會受到不同時期國家大政方針、現行法規制度及文化氛圍的約束。因此，進行決策研究、設計和最終抉擇時，須層次統籌、綜合兼顧、適度超前、劣中取優，方可保障規劃、政策和工程項目的順利實施，降低未來發展的決策滯后風險。

科學技術的發展作為待決策項目的外部綜合影響因素之一，不能被研究個體所左右;區域發展規劃、重大政策制定或待決策的工程項目亦總是在一定時空范圍和技術條件乃至經濟基礎和資源環境保障下實施，這些無疑為規劃、政策和工程項目方案的抉擇及實施造成難以預測的滯后失誤問題。因此，跟蹤檢測和評估、適時修正和調控，則有助于降低決策滯后風險或采取必要的措施避免可能發生的災難。為此，亦需要國家的科技政策進行創新和立規，即對從事區域發展規劃、重大政策研究和工程項目設計的科研人員，不僅按合同要求圓滿完成決策方案的研制，而且應參與決策項目的跟蹤調控。這不僅有助于減少決策的滯后失誤效應，亦能夠不斷提升科研工作者的學術水平和社會責任。

總之，為了減少決策滯后失誤效應和保障社會的可持續發展，規劃、政策和工程項目設計的決策必須遵循科學、民主和理論與實踐有機結合的原則，必須兼顧近期與遠期、整體與局部、效率與公平、社會經濟與生態環境綜合協同的原則，力邀高水平的專家、學者從事規劃、政策的定性定量研究和工程項目的試驗、設計，進而廣泛征詢民眾意見，反復論證修訂，保障決策的適度、合理，盡力減少決策滯后失誤危害或災難。

［1］劉宏.試論公共產品的多元供給機制［J］.陜西教育學院學報，2006(3):63-65.

［2］周自強.公共物品概念的延伸及其政策含義［J］.經濟學動態，2005(9):25-28.

［3］孫明杰.九大因素決定經濟騰飛［J］.鳳凰生活，2009(9):70-74.

［4］Simon H A.The New Science of Management Decision［M］.New Jersey:Prentice-Hall，1977.

［5］毛鋒，馬強.論消費適度與資源節約［J］.北京大學學報(哲學社會科學版)，2002，39(6):56-61.

［6］毛鋒.論社會穩定與可持續發展［J］.北京大學學報(哲學社會科學版)，2000，37(3):19-27.

［7］毛鋒，鄭洋.試論科學發展觀［J］.科學對社會的影響，2005(2):5-11.