鄭州承接產業轉移示范區機制創新研究

許麗明

(中共鄭州市委黨校市情社情研究室，鄭州450042)

1 問題的提出

隨著產業結構轉換和要素成本的全面提升，東部沿海地區原有的競爭優勢趨于弱化。部分產業根據梯度擴散的原理向中西部地區轉移，這既是市場經濟規律作用下的必然結果，也是全球經濟一體化推動下不可逆轉的經濟潮流[1]。同時，中西部地區在承接產業轉移的同時，也面臨著保護生態環境、促進資源節約集約利用、推動勞動力轉移等現實壓力。

目前，鄭州提出大力實施項目引資雙帶動的跨越式發展戰略，加快建設鄭州都市區，堅持走新型工業化道路，以集聚區建設為載體，優化產業布局，不斷增強產業競爭力。中原經濟區建設已經上升為國家戰略高度，新的機遇對鄭州提出了新定位、新要求。鄭州市明確提出要進一步提升鄭州全國區域性中心城市地位，強化鄭州的龍頭帶動作用，發揮鄭州引領區域發展的重心作用，增強省會中心城市輻射作用。承接產業轉移示范區建設是順應產業轉移新趨勢、探索如何通過承接產業轉移推動科學發展和建立承接產業轉移新模式的客觀需要。但是，在承接產業轉移示范區建設的過程中，應該充分發揮后發優勢，努力探索機制創新，為承接產業轉移和集聚創建優質載體。

2 產業集聚區的發展狀況和布局

2.1 發展狀況

2009 年鄭州市全年實際利用外資16.2億美元，同比增長15.5%。引進市外境內資金609.3億元，同比增長39.5%。2010年鄭州市新批外資企業91個，合同利用外資額19.2億美元，實際利用外商直接投資19.0億美元，增長17.4%。2011年，鄭州市累計實際使用外資121.96億美元，共有34家世界500強企業在鄭投資設立46個項目。從外商投資行業結構看，房地產業、能源供應業、制造業、服務貿易業、建筑業等是吸引外資的主要領域。從外資來源地看，香港和部分自由港為鄭州市的主要外資來源地，其次為歐盟和美國。幾個開發區利用外資增長迅速，成為鄭州市利用外資的增長點。

產業集聚區是優化經濟結構、轉變發展方式、實現集約發展的基礎工程，是構建現代化產業體系、城鎮體系和自主創新體系的載體[2]。鄭州市近年來出臺了很多政策措施加大招商力度，加快產業集聚區建設，優化投資環境，突出產業鏈招商，主動承接國際和國內沿海地區產業轉移，側重引進龍頭型、基地型、綜合型、研發型以及后發優勢型項目，取得了顯著成效。例如富士康科技集團自2010年入駐鄭州后，帶來了明顯的連鎖經濟效應，一些實力雄厚的世界知名企業紛紛“搶灘登陸”河南，截至2011年6月，航空港區入區工商企業超過300家，上半年實現工業增加值9.4億元，已初步形成了以電子信息、航空物流、現代服務業三大新興主導產業為代表的產業集群。同時也改變了河南的出口結構，2011年上半年河南的機電產品出口同比增長153.6%，其中鄭州富士康生產的蘋果手機就占全省機電產品出口額的37%。

2.2 空間布局

鄭州城市空間發展規劃以“梯度分布、專業集聚、功能耦合、拓展聯動、有序承接”為原則，優化提升城市核心區，完善拓展產業集聚區，建設城市發展新區，基本形成“一心四城、兩軸一帶”網絡化的空間格局。(一心:指鄭州城鎮密集區，包括鄭州市中心城區、鄭汴—中牟組團、上街—滎陽組團和航空港組團，是市域空間結構的核心地區。四城:指鞏義、新鄭、新密、登封4個中等城市，是市域空間結構中的二級中心城市。兩軸:由沿京廣鐵路和隴海鐵路線構成，是市域和中原城市群“十”字形空間結構的核心發展軸;一帶:市域南部依托省級交通干線形成，包括登封、新密和新鄭等城鎮組成的南部發展帶。)

2.2.1 優化提升城市核心區功能。在以老城區、鄭東新區為核心的主城區，重點建設中央商務區。結合老城區改造，打造國內知名的商業服務中心區和特色商業街區，建設若干個集購物、餐飲、休閑、娛樂、景觀為一體的大型購物中心;以高端商務服務業為龍頭，大力承接發展商務、金融、教育、衛生、休閑、文化傳媒、中介服務等產業，形成商務服務發達、功能齊備的現代商務中心功能區;加強全國綜合交通樞紐、通訊樞紐和物流中心體系建設;建立區域性商貿服務業中心、創新產業基地、金融中心及文教體和旅游中心。

2.2.2 拓展四大承接產業轉移集聚區。東部產業聚集區:以經濟技術開發區和鄭州出口加工區為依托，積極承接國際、國內產業轉移，引進外來優質產業，建設外向型的現代制造業基地。依托107國道、310國道、京珠高速路、京廣、隴海鐵路和環城快速路，集公、鐵、航聯運于一體，形成完善的商品集散、中轉、配送、貨運代理、保稅加工、信息服務、物流咨詢、商品展示、電子商務等綜合服務功能。中西部產業聚集區:以高新技術開發區為依托，大力發展高新技術產業，集聚科研院所，形成一個擁有自主知識產權、國內外知名的高新技術產業園區。在西四環和繞城高速之間重點規劃建設紡織產業園區，承接城區內紡織產業轉移。南部產業聚集區:在南三環以南，圍繞宇通汽車，依托優良的交通條件，建設以汽車產業為先導的現代制造業基地。北部產業聚集區:以三全、思念等優勢食品企業為龍頭，遠期逐步向連霍高速公路以南的工業園區集中;大力發展生態型居住區;在老107國道中西部和連霍高速公路北部建設大型現代商貿市場。

2.2.3 延伸發展兩大產業帶。結合鄭州經濟圈建設，以鄭州市主城區為中心，鄭州國家高新技術開發區、鄭州國家經濟技術開發區和河南鄭州出口加工區三大承接產業轉移區為支點，依托交通干線，向城市外圍延伸拓展，聯動周邊市縣打造兩條產業帶。

3 承接產業轉移示范區建設問題分析

鄭州市在承接產業轉移中盡管具有一些比較優勢，然而，受原有機制的制約，在建設過程中也存在著一系列深層次矛盾和突出問題。

3.1 承接產業轉移規劃滯后

鄭州市各區縣的功能定位和各產業集聚區的產業定位不夠科學、明晰，尤其是缺乏一整套科學規范的評價體系，從而導致各地承接工作不同程度地呈現盲目和無序狀態。這樣就使得各地區脫離當地經濟發展的條件和特點，片面追求地區產業結構體系的獨立性和完整性，違背地域分工合理化和生產力總體布局的要求，存在大量低水平重復建設與盲目建設，導致地區間產業結構趨于同化、產品結構趨于接近，市場集中度下降，生產缺乏應有的經濟規模。

3.2 政府職能的錯位與缺位

目前鄭州市一些地方在招商引資活動中存在政府職能錯位和缺位現象。錯位主要表現為政府唱主角，招商成本高、主體單一，市場化運作不夠，中介機構和行業協會處理招商活動的能力有限。缺位主要表現為審批程序復雜，服務意識淡漠，行政效能低下，軟環境建設不夠重視。

3.3 政策缺乏可持續性

政策穩定意味著特定政策在其有效期內保持有效性和權威性，除非發生不可抗拒的事件，不能對它進行重大調整甚至完全廢棄，在必要的調整中對利益受到損害的社會群體實施補償，舊政策和新政策之間保持一定的連續性和繼承性。一些區縣為了在競爭激烈的招商引資活動中取勝，為本地區吸引更多外資，政府紛紛出臺包括稅收、土地等在內的各種優惠政策，對投資者做出種種承諾。但由于種種原因，相當一部分優惠政策并未落到實處，還有部分政策的力度不大、落實不力，甚至現行政策之間還存在著矛盾和抵牾。

4 承接產業轉移示范區機制創新

承接產業轉移示范園區的建設，不同于傳統的產業集聚區和工業園區，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，問題的解決需要借助于一系列的機制創新，機制創新是產業轉移示范區建設的強大動力和重要保障。

4.1 建立政府主導、市場運作的協調發展機制

作為承接產業轉移示范區，在建設的過程中要加強政府的主導作用，同時又不能忽視市場的作用，只有發揮政府與市場兩個方面的積極作用，并建立協調發展機制，才能有效促進產業轉移示范區的開發建設。

4.1.1 科學規劃，突出特色。鄭州市在承接產業轉移過程中，一是要加強對鄭州市開發區、產業集聚區和重要產業帶進行產業定位和規劃，科學合理布局，明確各類園區產業定位和發展方向，考慮制定產業引進指導目錄，提高產業引入門檻，明確鼓勵類、限制類、禁止類產業，指導各地有選擇、有步驟地引進產業。二是在指導承接產業轉移時要突出地方特色，圍繞鄭州市優勢產業和戰略支撐產業發展及產業集聚區規劃與城市功能定位，有針對性地引進缺失鏈條、補強薄弱鏈條、提升關鍵鏈條的產業，促使產業項目布局、產業集聚區發展與各地優勢有效結合，形成地區間產業合理分工、資源優化配置、優勢互補、協調發展的格局[3]。三是對各區縣進行功能定位。按照鄭州市總體發展需要和城市規劃布局進一步明晰各區縣的功能定位，對不適合重點發展工業的區縣通過加快財政體制改革和加大財政轉移支付力度的辦法平衡發展。

規劃過程中尤其要處理好3個關系:一是主導產業和多樣化發展的關系。產業轉移示范區必須有自己的特色主導產業，堅持集群發展，實現縱向鏈接、橫向配套。在產業轉移示范區內培育主導產業的同時，可以引導非主導產業入駐專業園區，形成主導產業突出和適度多樣化發展相結合。二是產業集聚區和城市功能區的關系。要充分考慮產業轉移示范區建設與城鎮發展的對接，實現以產促城，以城興產，產城融合。三是新區和老區的關系[4]。要用老區的資源、服務功能支撐新區起步，通過新區的發展帶動老區改造，實現新區與老區相互促進。

4.1.2 實施行政管理主體與基礎設施開發主體分離。

以市場化為導向，成立園區管理委員會和開發股份有限公司。園區管理委員會是市政府派出管理機構，在轄區內行使經濟和社會綜合管理權限;開發股份有限公司的身份是企業法人，負責園區內的基礎設施建設、招商引資、物業管理等開發事項。在開發建設資金和運營費用方面，鄭州市注入資金再加上省里配套資金負責園區的啟動。在人員管理方面，由市政府向園區“團隊式”派遣工作人員，其中園區管委會主任由政府派任。對派往管委會的管理人員人事工資關系保留在原單位，負責協調政企關系。在園區規劃建設方面，由示范園區出專業隊伍，按照“先規劃，后建設;先地下，后地面;先工業，后商貿”和“一次規劃，分期實施”的要求進行規劃設計和組織建設。

圖1 產業轉移示范園區績效評價指數Fig.1 Performance evaluation index in zones of undertaking industry transfer

4.2 構建合理的科學評價機制

示范園區的績效評價要從經濟增長及其質量、資源利用和生態環境保護、自主創新能力、對外開放水平、區域協調發展5個方面加以考察[5](圖1)。在必要的情況下，應該同時考察指標的絕對水平和變化水平，例如區域資源利用強度和污染排放強度的絕對水平反映了該地區在相關領域的現實狀況，但是與地區以往的發展也密不可分，要了解該地區近一段時間以來在資源利用強度和污染排放強度上的變化，就需要考察相關指標的變化水平。

4.3 創新產業承接模式和園區管理模式及運行機制

4.3.1 創新產業承接模式。一是探索新的招商模式，如產業鏈招商、委托招商、網上招商、以商招商、園區招商等多種招商途徑，增強承接產業轉移的針對性和配套集群。二是充分利用各類投資貿易活動平臺，建立與擬承接的國際國內各500強企業“一對一”聯系機制。三是充分發揮本地行業協會、商會的橋梁和紐帶作用，主動加強與東南部沿海地區政府和有關部門、行業協會、大型企業集團的聯系，建立合作關系，及時掌握各地產業轉移的動向。四是充分運用河南籍在外成功人士和企業家的人脈資源，為承接產業轉移牽線搭橋。五是研究出臺更靈活的創業政策，建立扶持創業的服務體系，鼓勵在外各類人員回鄉創業，推動產業向鄭州轉移。

4.3.2 創新園區管理模式和運行機制。支持以行業協會或企業為主體的園區開發模式，組建和引進具有獨立法人資格的園區開發公司，促進園區建設和管理市場化、企業化。鼓勵各地與境內外商業協會及沿海地區實力強、信譽好的經濟實體合作建設產業轉移示范區，實行稅收分成，帶動鄭州市勞動就業、技術進步和相關配套產業的發展。

4.4 建立財政金融支持機制

4.4.1 加大財政支持力度。整合設立鄭州市承接產業轉移專項資金，重點對承接產業轉移的基礎設施和重大產業項目建設給予以獎代補。設立創業引導基金，支持產業升級、創業投資和高技術企業發展。建立工業用地開發成本補貼機制，市財政每年從房地產等經營性用地項目的土地出讓金純收益中，按一定比例安排用于工業園區、承接產業轉移集聚區基礎設施建設。鼓勵轉移企業整體收購我市國有企業，經有關部門批準，被收購企業原有的不良資產可予以核銷，非經營性資產準予剝離。

4.4.2 提高金融服務水平，搭建融資平臺。鼓勵金融機構為轉移企業提供開戶、結算、融資、財務管理等金融服務，引導金融機構根據企業需求開展業務創新，及時滿足轉移企業多元化的金融服務需求。對牽動性強的重大轉移項目，開辟信貸支持“綠色通道”。積極指導和幫助轉移企業在境內外上市融資，支持有實力的轉移企業發行企業債券和短期融資券，允許轉移企業以股權融資、項目融資和資產證券化融資等方式籌集資金[6]。在風險可控的條件下，積極探索對鼓勵類產業轉移企業工業知識產權和非專利技術等無形資產的質押貸款。對積極為產業轉移項目承貸、并達到一定額度的金融機構，政府將給予獎勵。

4.5 建立公共信息共享機制

鄭州市要建立完善的公共信息服務平臺，設立或委托研究機構對鄭州市承接產業轉移進行專題研究，研究的重點，一是對產業轉移的趨勢、規律進行長期跟蹤研究;二是收集世界500強和國內500強大型企業經營管理、投資動態等信息;三是收集境內外經貿活動信息。在此基礎上建立各種信息庫，定期更新，實施動態管理。如對外合作項目庫、產業轉移信息庫、經貿活動信息庫、產業園區庫、世界500強及國內500強企業信息庫、政策信息庫;做好信息推介和發布工作，建立連接省、市、區(縣)三級聯動的承接產業轉移網絡，定期發布承接產業轉移相關信息、政策和動態情況，實現信息資源共享。

4.6 建立扎實有效的保障機制

4.6.1 加快鄭州綜合交通樞紐建設。全方位推進公路、鐵路、水運、航空等現代交通網絡與沿海發達地區對接。積極推進鄭州鐵路樞紐和高鐵站等重大項目建設。圍繞兩大產業帶，重點建設以鄭州為中心的高速公路體系。加快鄭州城市軌道交通工程建設，規劃建設連接周邊城市的城際快速軌道交通，打造鄭州經濟圈內城市主城區“1小時通勤圈”。加快新鄭國際機場及配套工程建設，建設鄭州航空樞紐。結合鄭州綜合交通樞紐建設，加快航空港物流園區建設，大力發展第三方物流，構建物流信息平臺，推進區域內的口岸通關一體化，加快構建便捷通暢、安全高效的現代化綜合物流體系。

4.6.2 優先安排產業轉移項目用地。開設土地審批“綠色通道”，優先審批產業轉移項目用地及配套設施用地。對于科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的產業轉移項目，優先安排用地指標，并優先安排用電、用氣、用水計劃和指標。對于列入國家和省重大建設項目的產業轉移項目，確需調整土地利用總體規劃的，依法及時予以調整。創新工業用地計劃分配方式，實行差別供地機制，確保成長前景好、投入強度大的企業以及低能耗、低污染、效益好的轉移企業用地。

4.6.3 增強區域自主創新能力。全力推進自主創新綜合配套改革試驗區建設，建設國家高技術產業基地，支持企業與鄭州、科研院所通過聯合開發、委托開發、共建經濟實體等形式，建設產學研戰略聯盟，共建企業技術中心、人才培養機構。大力引進國內外知名高技術企業，重點培育一批具有增長潛力的高技術產業集群。建設面向全省、輻射全國的科技成果轉化交易服務平臺，促進科技成果在鄭州的轉化和產業化。加強民營科技企業創業服務中心、高新技術創業服務中心、軟件園等各類科技企業孵化器建設，建設一批面向社會開放、服務中小企業、研究開發產業共性與關鍵性技術的綜合性、專業性公共技術平臺，提高培育高技術企業能力。

4.6.4 提供轉移企業用工和人才保障。加快勞動力市場建設，不斷延伸就業服務，形成統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場。圍繞轉移企業的用工需求，制定鼓勵政策措施，組織開展各類專場招聘會，進一步提高各級政府促進農村剩余勞動力到轉移企業就業的組織化程度。加快鄭州職教城建設，針對鄭州承接產業轉移重點，整合各類培訓資源，建立技能人才校企合作培訓制度，及時拓展符合企業需求的專業，開展訂單定向培訓，為轉移企業提供數量足夠、技能熟練的勞動用工。大力實施人才集聚工程，編制完善《鄭州市緊缺人才需求目錄》，結合重大產業項目轉移，采取團隊引進、核心人才帶動引進、高新技術項目引進等方式，大力引進高層次人才來鄭創業。開辟高層次人才引進的“綠色通道”，消除人才引進特別是境外人才引進的制度障礙。

4.6.5 加強社會管理與服務，完善社會保障體系。一是要積極推進各項改革。進一步健全和完善市場經濟體制，充分發揮市場調節的基礎性作用，降低企業的商務成本，創造良好的市場發展環境。二是要加強法治建設。規范市場秩序，特別是要針對產業轉移中產權糾紛、利益分配、金融信貸、土地使用權等方面的實際障礙，提高司法效率，及時解決糾紛，創造良好的市場法制環境[7]。三是營造良好誠信環境。弘揚誠信文化，倡導誠信風尚，健全社會信用體系，規范市場經濟秩序，營造誠實守信的社會環境，積極探索建立以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度。

[1]江小涓.服務全球化的發展趨勢和理論分析[J].經濟研究，2008(2):4-18.

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[3]呂政，劉勇，王欽.中國生產性服務業發展的戰略選擇:基于產業互動的研究視角[J].中國工業經濟，2006(8):5-12.

[4]蔣媛媛.我國東部制造業企業遷移的趨勢及其機理[J].經濟管理，2009，31(1):49-54.

[5]王輯慈，李鵬飛，陳平.制造業活動地理轉移視角下的中國產業集群問題[J].地域研究與開發，2007，26(5):1-5.

[6]李學鑫，苗長虹.產業轉移與中部崛起的思路調整[J].湖北社會科學，2006(4):72-75.

[7]江小涓.中西部地區的經濟發展與吸引外資:政策取向及其實效分析[J].當代經濟科學，2002，24(1):1-11.