新安江跨省生態補償試點調查

■本刊記者 賀海峰

2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續6次在兩省交界處的新安江江段檢測水質。此舉意味著中國第一例跨省流域生態補償試點，開始進入實質操作階段。

“清溪385清公我里心、，水橫色跨異皖諸浙水兩”省，蜿的蜒新安江，素以江水澄澈碧透著稱。其下游則是浙江省重要飲用水源地，也是中國經濟最發達的長三角地區的戰略備用水源——千島湖。

在國內多數大江大河、淡水湖泊頻頻拉響水質警報的大背景下，千島湖依然是全國水質最佳湖泊之一。由于其60%以上的入湖水量和集雨面積都集中于安徽省境內，因此，上游新安江的來水質量必須“嚴防死守”。

不過，上下游如何來分擔保護和治理的責任，多年來一直困擾著兩地政府。迄今，我國現有的法律、法規及政策，尚無一條涉及生態補償，跨省操作更是難上加難。

所幸的是，經由數位全國人大代表、政協委員奔走呼吁，中央領導多次批示，國家部委持續醞釀，安徽、浙江反復磋商，終于形成一套中央及兩省共同認可的“游戲規則”。

按照約定，財政部直接劃撥安徽省3億元補助資金，用于新安江流域水環境治理。一年以后，若兩省交界處的新安江水質達到一定標準，由浙江省補償給安徽省1億元；若水質達不到標準，安徽省則補償給浙江省1億元。

2012年上半年，安徽省黃山市、浙江省淳安縣連續6次在兩省交界處的新安江江段檢測水質。此舉意味著中國第一例跨省流域生態補償試點，開始進入實質操作階段。

那么，誰在幕后推動試點？能否抹平既有分歧？哪些方面亟待完善？長效機制如何建立？

試點來之不易

“試點工作能夠走到今天，很不容易。”中國水利水電研究院副總工程師，十屆、十一屆全國人大環境與資源保護委員會委員何少苓感慨萬千。

1998年，千島湖第一次遭遇藍藻侵襲。據此，在1999年全國人大九屆二次會議上，浙江省代表團正式提交一份關于“要求安徽省加強新安江流域上游漂浮物清理”的建議。

很快，安徽方面也提出了自己的訴求。2000年全國“兩會”期間，安徽省代表團建議“盡快將新安江流域污染防控和生態環境保護工作納入到國家計劃；安置歙縣庫區‘后靠上山’移民外遷工作”。

水利部、國家環保總局先后作出了回復。不過，歙縣籍全國人大代表潘金根直言：“回答模糊，沒有解決實際問題。不很滿意。”

2001年，時任國家環保總局副局長宋瑞祥帶隊現場調研，并在杭州首度召開了兩省的協調會，但始終沒有滿意的解決辦法。

轉機發生在2004年。全國人大代表何少苓及其團隊專程前往新安江，對上下游水資源保護和生態建設，進行了為期6天的實地調研。他們從安徽坐船，沿江而下，一直到千島湖水庫大壩上岸，一路了解兩省的意見。

據何少苓回憶，當時，千島湖水質已變為Ⅲ類，已無法達到功能區劃Ⅱ類水的水質目標。其實，湖水水質總體良好，只有總氮超標，主因是來自上游8萬“后靠上山”移民的面源污染。

而上游各市縣同樣頗有微詞：“由于保護新安江流域的水質，上游發展受到很大限制。”

“兩省之間存在不少矛盾，且相互之間溝通也不夠。”何少苓說。2003年，錢塘江污染到了最危急關頭，杭州海水倒灌，幾乎讓整個城市供水陷入癱瘓。于是，杭州市決策層研究了一個向千島湖年調水10億立方米的規劃。而安徽省則規劃在新安江上游黃山市境內，修建一座庫容為8.4億立方米的月潭水庫。但是，兩省之間并未進行任何協調溝通。

凡此種種，促使何少苓認識到，兩省各自為政，根源在于生態保護與經濟發展之間的悖論。“上下游應享有公平公正的生存權和發展權，上下游應協調起來考慮。”

2005年3月，在全國人大十屆三次會議上，何少苓等代表聯名提交了《關于在新安江流域建立國家級生態示范區和構架“和諧流域”試點的建議》。這正是跨省流域生態補償機制概念的“雛形”。

之所以建議選擇新安江先行試點，是因其“具有較好的條件和基礎”——新安江只涉及兩個省，主要流域范圍在黃山、杭州兩個地級市，關系相對較為簡單；流域水質總體良好，污染治理難度更小一些。何況，盡管兩省存在分歧，但都有保護水資源的迫切需求。

2006年全國“兩會”期間，何少苓等再次提交了“關于在新安江流域建設生態共建共享示范區的建議”，并很快被全國人大常委會列入12件重點督辦的建議案。

這一建議與財政部不謀而合。2007年7月，財政部、環保部將新安江流域生態補償機制列為全國首個跨省流域生態補償試點。

漫長的磋商

不過，由于兩省訴求相左，試點一度陷入僵局。

上游黃山、下游杭州，同飲一江水，然而跨越一條省界，經濟社會發展水平相去甚遠，且這種差距正日漸拉大。

一組數據可體現黃山的經濟窘境：2010年，在安徽16個地級市中，黃山只有590家規模以上工業企業，僅占全省4%；全市工業增加值約為101億元，僅占全省2%。

而黃山也正面臨難得的發展機遇：沿海發達地區制造業成本居高不下，工廠紛紛選擇內遷，地理位置與長三角無縫對接，開始成為產業轉移的優選地。

只因地處長三角大水缸千島湖的上游，黃山不得不設置環保準入高門檻，不得不忍痛放棄稍縱即逝的發展機遇。“十五”以來，全市累計關停并轉各類污染企業220多家，總投資額40.8億元；最近三年，更是拒絕了大項目160余個，意向投資總額高達160億元。

一味要求黃山犧牲經濟發展速度，保住新安江上游的一江碧水，而下游的浙江人則盡享環保果實，于情于理，均不合宜。

“下游浙江人民應對安徽人民心存感激，應本著‘誰使用誰付費、誰受益誰補償’的原則，對上游的安徽給予補償。”全國政協副主席張梅穎直言不諱。

2009年8月，環保部主持制訂了《新安江流域跨省水環境補償方案》（第一稿）之后，在杭州召開了由皖浙兩省相關地區環保部門的協調會議。會上，浙江方面提出，應當建立以交接斷面湖泊標準并水質改善為原則的考核機制，并將其作為生態補償的依據。但安徽方面卻予以拒絕，“新安江水質一直是按照河流屬性進行考核，如果考核不切實際，情愿不要補償資金”。

安徽寧可不要生態補償自有原因。長期以來，黃山為保護一江清水，犧牲了很多發展機會。近年，黃山全市人均生產總值不及杭州1/3，農民年人均純收入、城鎮居民年人均可支配收入僅為杭州一半。“全市上下加快發展、縮小差距的愿望非常強烈。”黃山市一位官員說。

2010年11月，張梅穎率全國政協人口資源環境委員會、國家發改委、環保部、水利部聯合調研組，專程赴新安江調研。很快，調研報告得到習近平、李克強、回良玉等多位中央領導批示，試點工作驟然提速。

2011年3月，財政部、環保部正式啟動試點工作，同時安排2億元資金，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理。

但兩省若達成共識，仍需跨越兩大分歧。

第一個分歧是考核標準。安徽方面認為，河流水質的Ⅲ類水就能做飲用水源地，應以河流水質的Ⅲ類水作為評判基準。而浙江方面則堅持認為，千島湖是一個湖泊，應以湖泊Ⅱ類水水質為基準。

對兩地存在的分歧，業內人士一語道破玄機：總氮是體現水富營養化主要指標，在國家現行標準中，總氮不納入河流地表水評價。因此，安徽傾向使用地表水檢測標準，而浙江更看重湖泊富營養化指標。

在中央部委的說合之下，最終雙方都能接受的方案是，把新安江2008-2010年高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷四項指標常年年平均濃度值，作為考核的基準值。

緊接下來，雙方又出現第二個分歧。評判兩省交界處的水質，到底依照浙江的監測結果，還是依照安徽的監測結果？

雙方妥協的結果是，在交界處建一個水質自動監測站，以自動站的數據為依據，并參考兩省聯合監測的數據。

2011年9月，凝聚了多方共識的《新安江流域水環境補償試點實施方案》正式印發。此舉表明困擾兩地多年的新安江跨省生態補償難題，終于不再“霧里看花”。

安徽在做什么

新安江治理涉及兩個省，但主要任務在安徽。“要切實把這項工作擺在十分緊要的日程。”安徽省省長李斌表態說。

2011年，安徽省第九次黨代會明確提出“三個強省”（經濟強省、文化強省、生態強省）的奮斗目標。其中，新安江流域綜合治理則是“生態強省”的“一號工程”。安徽省委、省政府還明確，不再考核黃山市及其各縣工業指標，主要側重于生態建設、環境保護、現代服務業發展等考核。

當時，中央正在著手編制《千島湖水資源保護綜合規劃》，國家聯合調研組組長、國家發改委副主任杜鷹前來黃山進行專題調研。借著這個機會，安徽方面建議將規劃更名為《新安江及其下游千島湖水資源保護綜合規劃》，最終得到采納。由此，新安江水資源保護上升到了國家層面。

而為了推進新安江流域生態補償試點工作，黃山市由市委書記掛帥，專門成立領導小組；同時，專門設立了新安江流域生態保護局。

黃山市新安江流域生態保護局局長聶偉平介紹說，安徽方面已利用國家下撥的啟動資金，成立專業化江面打撈隊，沿河建設垃圾中轉站或焚燒爐，開始推進農村垃圾集中處理模式。而在浙皖交界的街口鎮，已先行拆除3.5公里河道養殖網箱725只。

“沒想到拆得這么快，我以為怎么也得兩三年。”面對網箱數月內被全部拆除的現實，做了20多年漁民的姚烈升還非常不適應。當地政府補償給他12萬元，但他也賠進去了12萬元成本。

姚烈升家里只有一畝薄田，每年種茶、種果樹的收入不到1000元。“今后不能養魚了，我該怎么辦？”而在歙縣等地，迄今仍有1萬余名“后靠上山”移民沒有脫貧。

為了有效防止生態破壞，黃山市還整體搬遷工業企業70多家，優化升級工業項目290多個。

作為企業“退城進園”代表，黃山循環經濟園徽州園區實行了工業廢水統一處理。所有企業廢水出口通過管網連接，集中到集水池，再經過7座處理用池后，才能排入城市污水處理廠。

“幫企業處理廢水的價格分為3個時間段。第一檔是3元/噸，企業都可接受。”徽州經濟開發區管委會副主任吳義紅透露，如果價格太高，企業則不愿意。當然，治污成本高于這個價格，而由此造成的每年約1000萬元虧空，只能由區財政填補。

相關資料顯示，2011年，黃山市在綜合治理中大口徑資金累計投入88.1億元，實施項目145個；對應的補償機制8大類61個試點項目全部開工建設，累計投入3.54億元。

而根據安徽省測算，2011-2020年，新安江流域綜合治理共計需投入資金1595億元。這筆巨資從何而來？光靠政府投入，顯然杯水車薪。因此，建立多元的投融資機制迫在眉睫。

2012年2月，安徽省政府與國家開發銀行簽署戰略合作協議，新安江流域綜合治理項目融資額度達200億元，其中10億元已經開貸。

“我們也在爭取國家出臺政策，建立上下游共建共享機制，引導鼓勵長三角地區特別是浙商投資興業，向上游地區輸送轉移低碳高新產業和企業。上游在保護好水質的同時，下游也應支持上游地區科學發展，做到合作互利共贏。”聶偉平告訴《決策》。

黃山市環保局一位官員進而建議，應根據生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本，科學制定流域生態環境價值評價體系，具體的補償方式應包括政策補償、資金補償、實物補償、智力補償和項目補償等多種。

而浙江省內部亦有不同訴求。“千島湖水源主要有兩處，除了60%來自安徽境內的新安江，還有40%來自浙江淳安。在流域生態補償機制上，是否應該把淳安也考慮進去？”淳安縣環保局局長童友軍呼吁說。