轉型期上海老工業區產業調整規劃策略研究——以上海市漕河涇開發區東區產業調整規劃為例

李 靜

0 引言

“轉變發展方式、優化產業結構”是我國在“十二五”期間作出的重要戰略部署，也是上海在新時期發展的必然選擇。如何促進產業升級調整，節約集約利用土地，是上海在轉型期所面臨的重要問題。

目前，上海部分老工業區已逐步開始進行產業升級調整，但在這過程中也遇到了土地政策、規劃管理等一系列問題。如何優化土地空間配置，促進土地循環利用，是實現產業轉型的關鍵問題所在。

本文結合漕河涇新興技術開發區東區產業調整規劃項目，分析東區工業企業在產業調整實施過程中存在的土地管理政策缺失、相關配套不到位、規劃指標體系不完善等問題，提出轉型期老工業區產業調整、土地政策銜接等方面的規劃策略。

1 老工業區產業調整實施問題分析

目前，上海市中心城區部分老工業園區根據國家及上海市政府關于“推動上海市經濟增長方式轉變，促進生產性服務業發展”的相關政策要求，在轉變產業結構、提升環境品質、促進土地高效利用等方面作了創新性的探索。例如漕河涇新興技術開發區東區，是漕河涇開發區發展最早的老工業片區，部分企業出于轉型發展需要，已進行了產業結構調整及土地再利用的探索，但在實施過程中也遇到一些問題，主要有以下幾方面：

1.1 產業調整遇到土地政策瓶頸

據調查顯示，多數企業產業由第二產業向生產性服務業及第三產業轉型，對原有工業土地進行重新開發再利用，利用方式主要有兩種：一是轉變土地用途，將工業用地轉變為商業、科研等用地；二是不改變土地用途，對原有工業廠房進行改造，引入研發、商業、餐飲等第三產業活動。筆者對漕開發東區3家較大企業作了企業發展意向調查（表1）。

被調查企業主要選擇第二種方式。原因為：園區內企業當時以劃撥方式取得土地使用權，要想改變土地用途，必須重新通過土地拍牌掛的方式取得，而當前由于土地升值企業需付一定金額的出讓金或補償金，絕大多數企業不愿采取這種方式，因此大部分企業選擇第二種方式。

但嚴格的說，部分商業、餐飲等第三產業活動發生在工業用地上，導致房屋使用性質與土地使用性質不一致，缺乏土地、規劃法律依據。漕開發東區196.68公頃用地中有30.56公頃土地使用性質與房屋使用性質不符，占總用地的15.5%。如果缺乏法律保證，產權人不敢投入大量資金改造，而通常只作為臨時性的租賃，準入門檻較低，導致東區引入項目質量良莠不齊。此外，政策、法規制定部門與相關管理部門繁多，例如土地政策法規由原土地局制定，產業政策由發改委制定，空間布局由規土局制定等，政出多門容易導致政策銜接不足，缺乏統一籌劃。

1.2 基于企業自身發展需求的產業定位及配套存在一定局限性

由于目前老工業區企業產業調整均出于自身需求考慮，未經過統一規劃，導致出現產業定位及配套等方面的問題。以漕開發東區為例，目前已完成調整項目6項，總建筑面積約35.8萬平方米（表2）。其中sva越界（圖1）、怡虹科技園、浦園科技園等3個項目將原有工業廠房改造升級為以研發、辦公為主的生產性服務業園區。怡寶商務園、虹金商務樓等兩個項目將原工業廠房升級改造為以商務辦公為主的商務園，in town項目（圖2）則將原工業廠房升級改造為以商業為主的配套商業區。各地塊體現出了鮮明的特色。

但由于企業多出于自身利益考慮，對引進項目準入門檻較低，導致東區目前已改造項目存在以下問題：

（1）各產業園分布零散且規模較小，不能產生集聚效應。除sva越界地塊外，其他產業及商務園規模均偏小，無法形成完善、吸引力強的工業園區。

（2）產業類型多樣，彼此聯系性差，未能從整體統籌規劃的角度出發，形成地區產業鏈特色。由于開發主體不同，使得各園區間并未從集中優勢、產業互補、統籌規劃的角度出發，而形成了各自為政的局面。

（3）產業及配套定位相對低端，無法與漕河涇科技綠洲及現代服務業集聚區相匹配。目前改造項目的入駐商家除sva越界內的韓國斗山、BYK、日立、招商銀行等極少數國際500強企業外，其他園區因規模較小及配套相對不完善而無法吸引高端、有影響力的企業入駐。而園區內的配套相對不完善，入駐商家較低端，例如sva越界內的一些餐飲店，in town的零售商業、餐飲等，無法滿足高端辦公人群的日常需求。

由此可見，政府不僅要制定與產業調整相匹配的土地規劃政策，更應對企業如何實現產業轉型調整、改善園區環境等方面進行引導和控制，使園區能夠統籌規劃，更好地實現經濟增長方式轉變的戰略目標。

表1 漕開發東區企業改造意向調查表

表2 漕開發東區改造項目調查表

1 sva越界實景圖

2 intown實景圖

1.3 相關規劃指標要求有待進一步完善

目前上海市工業區的規劃指標均按照《上海城市規劃技術管理規定》等規章、規范執行，而缺少針對產業轉型等方面的彈性控制指標，因此需要根據相關政策進一步完善規劃指標體系。

（1） 用地容積率規劃控制要求

根據《上海市城市規劃技術管理規定》要求，中心城區內環以內工業用地容積率不應超過2.0。目前，上海市工業園區建設控制指標均按照此標準執行。但是，此標準是按照二類工業用地建設制定的，隨著上海市經濟增長方式的轉變及產業結構調整的加快，中心城內的老工業園區將逐步由傳統制造業向生產性服務業及現代服務業轉型，對于諸如地塊容積率等規劃控制指標必將有新的要求。同時，為貫徹國務院下發的《國務院辦公廳關于加快發展服務業相關政策措施的實施意見》，促進集約利用土地，重新論證此類用地的容積率等規劃控制指標也是十分必要的。

（2） 服務配套要求

根據國土部發布的《工業項目建設用地控制指標》的規定，工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%。而對于以生產性服務業為主的園區來說，集中了大量有著較高層次需求的白領消費群體，7%的配套服務比例遠不能滿足園區的配套需求。

2 老工業區產業調整規劃策略

2.1 構建各職能部門的緊密協作的管理機制策略

前文提到，由于目前有關政策政出多門，導致政策法規之間銜接不足，缺乏統一規劃，使老工業區改造實施難度較大，這需要政府部門的相互協調，尋找老工業區閑置土地處置的合法性途徑，搭建順暢的實施通道。

2008年10月，上海市幾大主要部門已在此問題上邁出開創性的一步。由上海市經濟委員會、上海市發展和改革委員會、上海市城市規劃管理局及上海市房屋土地資源管理局4大部門聯合發布了《關于推進本市生產性服務業功能區建設的指導意見》，提出“重點加大對中心城區的老工業集聚區和工業用地中傳統制造業的淘汰和調整力度，加快產業置換和產業升級，集聚發展生產性服務業。”與此同時，2008年，上海市規劃和土地“兩規合一”相關土地法規與規劃管理政策的銜接將更為便捷有效。各部門應以此為契機，構建緊密協作機制，進一步制定詳細落實措施、提供合法性依據及制訂相關的規劃指標。

2.2 形成工業區內部用地混合發展的土地政策策略

針對老工業區閑置土地改造的復雜情況，應采取一種更為靈活、彈性的改造方式，使其能充分適應市場不斷變化的需求。目前，城市規劃領域已提出了“混合用地”的新型發展模式，相對傳統理念中嚴格的功能分區，混合模式具有更能集約利用土地、避免長距離出行等優勢。我們可以借鑒新加坡、香港等地區的工業用地內部混合發展的相關案例，比如，新加坡緯壹科技園園區（圖3）內部集中了科技產業、科技研發、辦公、商業、酒店、娛樂等多種功能。即使老工業區的工業用地性質短期無法改變，規劃部門仍然可以采取彈性的規劃控制方式，在統籌規劃、專家論證、公眾參與的基礎上，給予臨時性改變建筑使用功能許可，允許一般辦公、商業、生產性服務業、先進制造業等活動暫時共同發展，從而使規劃與市場相互促進，有利于老工業區改造的進一步落實。

3 新加坡緯壹科技園功能結構圖

2.3 采取更為彈性的城市規劃策略

以生產性服務功能區為平臺，采用適用于功能區發展、更為靈活的規劃方法。結合漕河涇東區產業調整過程中所遇到的問題，城市規劃應在以下幾方面采取更為靈活的規劃策略：

（1）用地性質與房屋使用性質的有效銜接策略

針對前面所提到的房屋使用性質與用地性質不符的問題，園區可采取用地性質M1不變，補充增加小類用地的方法。例如：在不改變土地使用性質（中類）的前提下，根據產業園區的產業結構特點補充園區配套服務用地（包括商業、文化、娛樂等公共配套服務）、研發辦公用地（包括研發、辦公、創意產業等用地……）、人才公寓等小類用地；或采取園區用地性質M1不變，在一定比例用地范圍內允許工業用地與公共設施及研發類用地兼容的方法，為彈性操作留有余地。

（2）園區公共服務配套設施規劃策略

產業轉型將吸引更多高端科技人才，因此對公共服務配套設施有更高的需求。從國內外較成熟的相似案例來看，園區的配套標準所占比例較高。例如，新加坡緯壹科技園是以生物醫藥、科技研發為主的綜合性科技園，園區用地面積共92公頃，其中配套服務區面積17公頃，占總用地的18.5%；又如，上海創意產業園區的公共服務配套控制要求為其建筑面積不超過園區建筑總量的20%。規劃部門應深入研究生產性服務業的業態特點，尋找產業與公共配套用地的比例關系，劃定公共配套的集中區域，確定公共服務設施所占比例，形成規模化、層次高的配套服務中心，從而更好地吸納高端人才進駐，同時又能避免零散、低端的商業業態形式，充分體現規劃的引導和控制作用。

3 結語

新時期產業轉型調整需要各方面的政策與之協調配合。作為相關政策制定及落實的主要部門——規劃部門應從宏觀產業定位、規劃布局、規劃措施等方面推動老工業區產業轉型調整的進一步落實，在新的歷史時期賦予它新的內涵，創造新的內容、發揮新的作用。

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