城市地下公共空間規劃研究

奚東帆

以大規模地開發利用地下空間來實現稀缺土地資源的保護、緩解城市高昂地價、構筑城市防御空間正在成為世界范圍內大都市規劃的潮流和趨勢。近年來，隨著以地鐵為代表的城市基礎設施建設力度逐步加大，地下空間開發正在成為我國各大城市建設新的熱點。在地下空間系統之中，容納了大量城市公共活動的地下公共空間無疑是其中的重心和樞紐，也是地下空間規劃研究的重點。然而，地下公共空間不僅是系統的核心，更是制度轉型期地下空間建設各類矛盾集中的焦點，傳統的規劃理論和方法無法滿足地下空間高效可持續發展的要求。本文對地下公共空間的概念與作用進行研究，探索地下公共空間規劃的原則、重點和方法，希望對于完善城市規劃體系、促進地下空間的健康發展提供有益的借鑒。

1 地下公共空間是地下空間的主體與骨架

1.1 概念與分類

廣義的地下空間泛指地表以下的空間。規劃中所討論的地下空間，主要針對城市規劃區內，為了滿足人類社會生產、生活、防災減災等需求而由人類建設和利用的地下空間。

地下公共空間指向市民開放、用于公共活動的地下空間，包括地下廣場、地下商業文化設施、軌道交通站點、公共步行通道以及公共停車庫、防災救災空間等。各種不同功能和形態的地下公共空間，可依照空間的權屬特征分為公共用地的地下公共空間和開發地塊的地下公共空間。

城市公共用地包括城市綠地、公共設施、軌道交通站點等用地，是保障城市運行效率、改善城市環境品質的重要空間載體，其地下空間一般由政府主導進行開發利用。由于歷史演進及開發機制的原因，此類地下空間是當前城市地下空間的主體，其中軌道交通和大型樞紐空間更是近年來地下空間建設加速的核心推動力量。

開發地塊內的地下公共空間是指在經批準的開發地塊范圍和規定開發深度以內，由地塊的土地使用權人按照有關規定進行開發利用的地下公共空間。在某些特定地區，為了強化地下公共空間的系統性，提升地區活力，政府可以通過城市規劃對其中部分地下空間的公共性進行規定，或要求設置必要的聯系通道，這就構成了開發地塊的地下公共空間。對于開發地塊中規劃未提出開放要求的地下空間，一旦其與地下公共空間相銜接，并提供公共開放的功能，也就構成城市公共活動系統的一部分。

以上兩類地下空間是地下空間系統中直接服務于人的部分，它們與地上公共空間共同構成了城市公共空間系統。其中，前者是地下公共空間的主體。以軌道交通為代表的大型基礎設施建設已經成為城市地下空間開發最重要的推動力，也是各類地下空間開發的重要依托，構成了地下空間整體系統的結構骨架；而城市道路、公共綠地、公共設施等各類公共用地地下空間在開發的規模、系統性和使用的開放性等方面都明顯超出開發地塊地下空間，是城市地下公共空間系統的主體。近年來，隨著城市地下空間的迅猛發展，以及開發主體逐步多元化，開發地塊地下公共空間的規模快速增長，其在城市公共空間系統中的作用也在日益加強。

1.2 發展歷程

城市地下空間的開發始于第一次工業革命之后的歐洲，最初的地下空間開發利用主要以地鐵、下水道、給水管、煤氣管等城市基礎設施建設為主。第二次世界大戰以后，歐洲許多國家在重建和改建過程中，結合快速道路系統和軌道交通系統，在城市的中心區進行了立體化的綜合開發，把包括交通功能在內的市中心許多公共功能轉入地下，使地下公共空間進入快速發展的軌道。

1 人民廣場迪美購物中心

在長期的發展過程中，地下公共空間開發利用的模式在不斷變化。最初以大型建筑物向地下的自然延伸為主，此后通過地下空間的連通形成以地下街為代表的地下綜合體，地下街系統與地下快速軌道交通系統相結合則形成了復雜的地下城。在此發展進程中，以地下商業街和軌道交通為代表的地下公共活動設施逐步成為主導地下空間形態和布局的核心要素。例如，在日本各大城市高度發達的地下空間網絡體系中，軌道交通系統和地下街構成了系統的骨架，每天吸引著大量通行和消費的人群；加拿大蒙特利爾地下城的開發則始于大型地下商業中心的建設，此后依托地鐵網絡發展起來，并逐步加強走廊、隧道等公共設施的建設，最終建成了當今世界一流的地下城。

我國城市地下空間的開發利用長期以人防工程建設為主體。直到1990年代后，隨著軌道交通的快速發展，依托地鐵站點出現了大量地下商業設施，地下公共空間才逐步為人所關注，并從平戰結合的人防設施中脫離出來，成為獨立的地下空間專項系統。在國內各大城市中，上海地下公共空間建設啟動較早，規模也較大。1990年代，人民廣場地區結合地鐵1號線的建設進行改造，地下綜合設置了軌道交通站點、地下商場、地下停車庫、市政設施等各類地下設施，形成了國內較早的地下綜合體，對此后的地下商業設施和綜合體建設起到了示范作用（圖1，圖2）。如今，依托地鐵站點建設起來的一批地下綜合體已逐漸成為城市公共空間的重要節點，以它們為代表的地下公共空間正在成為城市生活的重要部分（圖3），并在地下空間系統中發揮著越來越重要的作用。

2 保障地下公共空間的公共性、公益性與系統性

2.1 地位與作用

地下公共空間是與人類生活聯系最為緊密，同時也是對城市空間體系影響最為深遠的一個地下空間類型。隨著城市地下空間的發展，地下公共空間已逐步成為地下空間系統的主體和核心，其在城市中的地位與作用主要體現在以下幾個方面：

（1）保障公共利益

2 靜安寺廣場

3 人民廣場地下空間

4 《中國2010年上海世博會規劃區控制性詳細規劃》地下一層平面示意圖

地下公共空間的開發和系統規劃是體現政府意志、保障公共利益的重要手段。首先，各類城市公共用地的地下空間構成了地下空間的主體，決定了地下公共空間的主導性質。公共用地是政府用于滿足城市整體發展要求、反映公眾利益的重要公共資源，其地下空間的開發也以保障公共利益為核心目標，具有公共事業的屬性。其次，在規劃的統一指導下，開發地塊地下空間的開發須滿足地下公共空間系統建設的要求，其中公共開放部分的建設也將符合公共利益（圖4）。

綜上所述，政府可以通過地下公共空間的建設和規劃控制，以直接或間接的方式對其開發施加影響。因此，地下公共空間的功能設定、開發規模、空間布局、與周邊地塊的關系等都能夠較為完整地體現政府和社會公眾的意志，在一定程度上具有公共事業的屬性。它還能對周邊開發地塊的地下空間形成影響，從而實現政府對于地下空間開發的引導和調控，成為維護公共利益的重要手段。

（2）構建系統骨架

隨著地下空間系統化、網絡化的推進，地下公共空間在城市公共空間系統中的重要性日漸突出。尤其在城市公共活動中心以及綜合交通樞紐地區，地下公共空間承載著大量的人流活動，已經成為人的主要活動場所，同時也是引導人流由地上至地下，并聯系各功能設施的核心空間。同時，隨著軌道交通等大型設施以及地下綜合體的建設，地下公共空間的規模日益擴大，其影響力和吸引力也逐步增長，成為地下空間系統的主體內容。

當前，對于地下空間開發的整體控制和管理日益強化。由于在豐富城市功能、提升系統效率、構建人性化空間等方面所發揮的突出作用，地下公共空間受到越來越多的重視，成為建設和管理的重點。地下交通、市政、民防等各專項系統，在功能、布局、開發深度等方面，都需與地下公共空間相協調、銜接，而各開發地塊內地下空間的布局，也受到地下公共空間的深刻影響。因此，地下公共空間在地下空間系統中的樞紐作用日益顯現，正逐步成為地下空間整體系統的骨架。在此基礎上形成的城市三維空間系統，無疑較之以往孤立、分散開發下的城市空間更具活力和效率。

（3）引導城市開發

隨著我國城市開發領域市場化進程的深入，地下空間的開發主體逐漸多元化。商業開發地塊內地下空間的功能、形態往往從個體需求出發，趨向分散化、差異化，系統聯系較為薄弱，不利于地下空間資源的科學利用和城市三維空間體系的科學構建，使城市空間的整體性和市民的公共利益得不到保障。而地下公共空間正是政府介入和調控地下空間開發的有效手段。

地下公共空間的開發一般與重要的城市公共空間或者交通樞紐地區相結合。由于地下空間在增加土地容量、改善交通出行、優化地區環境等方面都具有明顯的效果，地下公共空間的開發將極大地提升相應地區的吸引力，具有很強的外部效益，從而引導周邊地區的地下空間開發，形成集聚效應。這一現象在軌道交通的建設上有清晰的體現。目前，軌道交通建設已經不僅僅是提高公共交通服務水平、緩解道路交通壓力的手段，更成為政府引導城市開發，完善城市形態的重要途徑（圖5）。

從開發機制來看，地下公共空間的主體由城市公共空間的地下部分，以及軌道交通等大型基礎設施構成，其開發均由政府主導。但是，出于安全、效率或者系統完整性的要求，往往需要對周邊地塊的地下空間提出一定的開發開放要求。在舊城改造地區，這種狀況更為普遍。因此，開發地塊的地下空間開發需要依據城市規劃的要求，滿足公共空間建設的要求。

2.2 規劃原則

地下空間規劃中對于地下公共空間的規劃和控制，重點在于保證地下公共空間對于城市空間和公共活動的服務能力，以及由地下公共空間形成的地下空間系統網絡的完整性。因此，地下公共空間的規劃應當保障空間的公共性、公益性和系統性。

（1）保障地下公共空間的公共性

公共性是地下公共空間的核心屬性。只有保證空間的開放，才能確保地下公共空間與周邊地塊地下空間的有效聯系，從而發揮地下公共空間作為公共活動中心和地下空間網絡樞紐的作用。因此，地下公共空間不應設置私密性、封閉性的功能或其它影響空間公共性的設施或設備。

（2）保障地下公共空間的公益性

公益性是由地下空間的物權屬性決定的。由于絕大部分地下公共空間都是由政府主導開發，或者在城市公共土地下進行建設，這就決定地下公共空間必須以服務公眾作為首要任務。尤其在城市交通樞紐地區，保證公共交通和人流通行是保證空間公益性的基本要求，其它經營性的功能如商業服務等都是次要的、從屬的。一些地區設置了大量的商業服務設施，以至影響人流通行，應當是規劃必須避免的。

（3）保障地下公共空間的系統性

地下公共空間是地下空間系統乃至整個城市公共空間系統的重要樞紐。地下公共空間規劃中應當保證系統的完整性和高效率，加強地下公共空間與開發地塊地下空間之間的銜接，處理好地下與地上的銜接，最大限度發揮地下公共空間作為系統核心和樞紐的作用。

5 《上海市地下空間近期建設規劃》中心城重點地區布局示意圖

3 建立以地下公共空間為核心的規劃管理框架

地下公共空間是地下空間規劃研究的重點。這不僅因為地下公共空間在地下空間系統中的重要地位和樞紐作用，還由于在傳統的規劃體系中，對于地下公共空間的研究相對較弱，不像市政、道路交通以及民防等系統均由專業部門編制專項系統規劃，因此需要在地下空間規劃中進行重點研究。另一方面，出于公共活動連續性的要求，地下公共空間與其它功能空間，尤其是公共交通空間、民防空間之間存在較多的穿插和銜接，使得地下公共空間的連通和避讓成為地下空間的重點和難點，需要進行有針對性的深化研究。

3.1 規劃重點內容

（1）功能定位與規模

規劃應當根據城市發展布局、地區所處區位及功能特征，預測地下空間的主要職能和發展方向，明確地下空間開發利用承擔的城市功能。地下公共空間是直接依托于地上空間的功能系統，與城市功能的聯系更為緊密。因此，地下公共空間的功能更應注重與城市和地區整體功能的聯系，地下功能作為地上功能的補充和輔助，促進地上地下的協調發展。地下公共空間的功能主要包括商業、文化、旅游、公共交通、公共停車等。隨著經濟和城市建設的發展，地下空間的功能日益趨向復合化，多種功能的疊加、綜合，形成了更加具有活力的城市空間。

地下空間開發規模由城市資源特點、城市經濟發展水平、城市地質條件、地價水平、城市功能需求、交通與市政基礎設施承載力、空間環境要求等因素綜合確定。地下公共空間的開發規模則更多地由功能發展、交通集散、人防安全以及人性化空間建設等方面需求確定。目前地下空間相關理論中尚沒有準確且具有可操作性的開發規模預測方法，各國各地區地下空間開發的強度也存在較大的差異。不同的預測方法所得到的數據可作為地下空間整體發展的參考，不可直接作為開發控制的依據。重要地區可編制城市設計方案，結合建筑退界、建筑密度、開發深度和層數等指標對地下空間開發規模進行分析。

（2）空間界定

地下公共空間范圍的界定，包括對地下空間公共性的要求，以及具體地塊中地下空間開發的開發深度、分層和四周邊界，它實際上反映了空間權益的關系。

在開發地塊中指定公共開放的地下空間，主要取決于地下空間系統乃至整個城市公共空間系統構建的要求。隨著私人開發在城市建設中占有越來越重要的地位，開發地塊地下空間也將越來越多地融入地下公共空間系統，甚至承擔樞紐性作用。而一旦被指定為地下公共空間，相關的規劃設計條件就應納入土地出讓合同，以確保空間的開發和使用符合城市整體空間系統的要求。

表1 地下空間規劃控制指標一覽表

地下空間建設的四周邊界可依據相關的技術規定進行控制，開發深度與分層的確定則相對復雜一些。對于開發深度的控制，體現了對地下空間資源利用的總體要求和權利界定，換句話說，在規定深度以上的空間，從屬于相應的建設地塊，其開發與利用應納入地塊開發整體考慮；規定深度以下的空間，則屬于城市公共資源，城市政府可根據需要進行開發利用，包括建設軌道交通線路、市政管線等。因此，開發深度的確定不僅要考慮開發規模、設施避讓要求、工程技術制約等因素，還應根據地下空間資源利用的總體要求，在區域內進行統籌安排。

（3）系統避讓與銜接

由于地下空間涉及多個專業系統，地下公共空間規劃應合理協調整合與其它功能系統的布局關系。規劃中應當明確地下交通、市政等各專業系統的主要線路、站點的位置和周邊控制要求，并與人防系統提出的各項工程設施布局，以及“平戰結合”的具體要求相結合。

地下空間的銜接則是規劃的重點和難點所在。這其中包含兩方面的要求，第一是地下公共空間之間，以及與其它各相關系統的銜接，集中反映在人行和車行兩方面。人行的聯系主要包括商業、文化等公共活動功能之間的聯系以及它們與地鐵站點等公共交通設施的聯系，車行的聯系則主要指地下通道、地下停車等設施的聯系。地下空間的銜接是整合空間資源，提高空間使用效率，構建城市公共活動系統的重要手段。第二則是不同時期開發的地下空間之間的銜接。由于規劃不可能在短時期內一次性建成，這就要求規劃嚴格設定各類銜接設施的技術參數，使分步建設成為可能。從空間銜接的具體要求出發，規劃中應當對地下公共空間的標高，地下空間出入口的方位、數量，地下連通道的平面位置、標高、寬度等指標進行詳細設定。

3.2 規劃指標體系

由于地下交通、市政、人防等系統都有相應的專項規劃管理，因此，地下空間規劃的核心就是地下公共空間的規劃。規劃控制的指標主要包括地下公共空間本身的建設要求及其與相鄰空間的關系。根據前文對于規劃重點的分析，地下空間規劃的指標主要分為三類（表1）。

第一類是明確地下公共空間的開發邊界，包括建設范圍、開發深度與分層。這兩項指標為地下空間的開發劃定了一個三維的空間邊界，一方面可以區分公共開發與私人開發，明確地下空間資源使用的權益關系；另一方面可以有效地控制地下空間的無序建設，為城市的可持續發展提供空間保障。

第二類指標為地塊開發提供指導，包括地下建筑主導功能、地下建筑量。這兩項指標與地上空間的指標是緊密聯系的。一般而言，地下建筑的主導功能作為地上建筑的配套和補充，但市政基礎設施等涉及不同建設主體的功能，必須在規劃中予以明確，以保證規劃的順利實施。地下建筑量在以往的規劃中往往被忽視，但隨著地下空間開發規模的擴大，地下建筑量可能對地區道路交通、市政設施服務水平產生較大的影響。因此，今后規劃中應當將地上、地下建筑的總量作為各類基礎設施容量核算的基礎。

第三類指標主要控制地塊之間的聯系，包括地下通道、下沉廣場位置。以往地下空間的開發缺乏統一規劃，各地塊自行建設后，地下空間無法連通形成系統，抑制地下空間系統運行的效率。因此，規劃中必須事先確定地塊連通的方式、位置以及相關指標，推動形成地下空間的完整系統，加強空間復合利用的效率。

對于各類不同要素，在規劃控制的方法上應有所區別。對決定地下空間的協調、銜接、避讓等方面的關鍵要素進行硬性規定，對由具體方案設計確定，不影響地下空間系統建設的要素，可采用彈性的控制方法。硬性規定與彈性控制相結合，可在保證整體地下空間系統結構的前提下，為開發地塊的設計和建設保留一定的靈活性。

3.3 規劃實施機制

長期以來，由于缺乏法定地位和管理實施途徑，地下空間規劃往往難于實施。2008年，上海市規劃和國土資源管理局發布了《上海市地下空間規劃導則》，對地下空間規劃的層次、內容等進行了規定，提出地下空間規劃納入控制性詳細規劃，以指導管理實施。在新頒布的《上海市控制性詳細規劃管理規定》和《上海市控制性詳細規劃技術準則》中，進一步提出將地下空間作為控制性詳細規劃的一項內容，以附加圖則的形式審批后，作為規劃管理的法定依據，從而以市政府規章的形式，明確了地下空間規劃的法律地位和實施途徑，為地下空間規劃納入規劃管理，切實指導地下空間的科學開發創造了條件。

4 結語

作為一個新興的城市規劃領域，地下空間開發相關的法律法規和管理體制尚處于不斷的探索和調整之中，地下空間規劃不僅要面對地下空間這一特殊的空間類型的組織，還需要與現行的制度體制和規劃體系相銜接，地下空間規劃的內容、重點、形式等均處于探索之中。本文從地下公共空間這一特殊而重要的空間類型入手，對地下空間規劃的對象、特點及方法進行了初步的探討，更深入的研究探索還須在規劃建設實踐中不斷總結，逐步完善。

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