城市用地規劃與交通規劃的一體化編制研究——以上海國際旅游度假區為例

許菁蕓

1 研究背景

用地規劃或稱廣義的土地使用規劃，其主要任務是依據城市的社會經濟發展目標，合理確定城市空間布局、用地結構、用地性質、開發強度和建設規模等內容。城市用地規劃是城市規劃最重要的核心內容之一，對城市規劃編制、實施和管理起到舉足輕重的作用。

交通規劃或稱綜合交通規劃，其主要任務是綜合城市土地使用、交通政策、交通工程、環境能源等多方面內容，以交通預測為基礎，以交通模型為工具，尋求與城市規劃內容相匹配的最優交通方案。隨著交通分析技術的引入，交通規劃的概念已超出原有城市規劃中的道路交通專項規劃的內涵與外延，而是土地使用與交通工程結合產生的一個獨立分支。

目前，由于技術、政策、體制等各種因素的影響，城市用地規劃和交通規劃大多分開編制，是相對獨立的兩個規劃編制階段。通常的規劃模式有兩種。一種模式是“先編制用地規劃、后編制交通規劃”。這種模式會導致土地使用規劃大多缺乏綜合交通分析，用地結構難以進行多方案的定量比較和論證，交通分析難以對用地規劃進行及時的信息反饋，從而難以在方案優選中發揮作用。另一種模式是“先編制交通規劃、后編制用地規劃”。這種模式的交通規劃更側重于在現狀基礎上對城市遠期和遠景發展框架的論證，并規劃與之相符的道路交通設施。由于缺乏成熟的土地使用資料，給交通規劃編制帶來很大的難度，常靠“拍腦袋”獲得交通模型中的某些關鍵參數，降低了分析的精確度和現實的指導性。

在上海，與城市建設有關的交通規劃設計工作已經形成了一個較為完善的體系，專業化分工較為細致。軌道交通、城市道路、地面公交等綜合交通系統，從總體專項規劃到施工設計大都由專業部門組織編制完成。常規的規劃編制機制和組織方法是，先由規劃管理部門組織編制城市規劃（交通規劃作為城市規劃的一個環節或配合專業，基本不對已經確定的城市用地規劃進行校核或分析，很少對用地功能布局進行多方案比較），在進入成果報審程序時征求專業部門意見，在規劃批準之后才開始啟動專項規劃編制。導致專項規劃的成果內容有可能與法定規劃的要求有所不同，從而產生較頻繁的規劃調整。

道路交通作為城市用地發展的一個重要因素，交通規劃的編制內容尚未與土地使用規劃充分銜接，其互動反饋機制一直較難建立，使城市規劃的綜合協調作用受到一定程度的制約。在這種情況下，如何建立城市用地規劃和交通規劃一體化編制的新模式，尚需在理論和實踐中予以深化研究。

2 一體化編制的必要性

2.1 本質內涵的需要

兩者的一體化編制是出于本質內涵的需要。城市交通系統和城市土地使用兩者之間存在一種相互聯系、相互制約的循環作用和相互反饋關系。首先，城市土地使用是城市交通需求的根源，其決定了交通源、交通量和交通方式，不同的土地使用狀況要求不同的交通方式與之適應，如高強度的土地使用就要求高運載能力的公共交通方式與之適應，低強度的土地使用則導致自由的交通方式。其次，城市交通系統支持和影響著城市土地使用及其相關的活動，其所具有的實際運行水平會對城市空間結構和發展規模產生影響和制約，從而影響土地使用狀況，特別是交通可達性對城市公共活動用地的空間分布具有決定作用。

2.2 科學決策的需要

兩者的一體化編制是出于科學決策的需要。對于任何土地使用和交通運輸系統的規劃，其基本目標之一就是保證土地使用活動和交通運輸能力之間的有效平衡。城市用地規劃與交通規劃的同步編制，有利于協同交通系統與城市功能結構、用地布局，謀求綜合交通各系統的規劃措施等與城市開發建設需求的最佳匹配；有利于協調綜合交通各系統之間的關系，打破各自為政、各成一體的局面，謀求城市空間利用的效益最優；有利于在建設中實現交通基礎設施先行，謀求建設時序的有效銜接。

2.3 工作方法的需要

兩者的一體化編制是出于工作方法的需要。從交通規劃的發展歷史看，其工作方法的重大變革表現在從定性規劃走向定性與定量相結合的規劃，交通模型在其中起到了關鍵作用。交通模型通過土地使用、交通調查、人口崗位、交通政策、社會經濟等基礎數據的輸入，對城市或地區的出行生成、出行分布、交通方式、流量分配、服務水平等交通特征進行動態預測和模擬，為交通規劃、建設、運行等各階段決策和管理提供重要的定量分析技術支撐。其中，土地使用方式是交通模型建立的關鍵基礎，兩者有非常緊密的聯系，“土地使用——交通規劃”模式為交通模型建立注入了新的活力。

2.4 規劃實施的需要

兩者的一體化編制是出于規劃實施的需要。一般來講，城市規劃所確立的土地開發建設和交通設施建設在遠期是同步和協調的。然而，在城市動態建設過程中，交通設施建設（尤其是軌道交通、地面公共交通的建設）滯后于土地開發建設，成為一種普遍現象，產生了嚴重的負面效果。土地使用和綜合交通規劃的一體化編制，有利于建立不同主管部門的行政協調機制，將土地開發和交通工程的建設時序同步協調起來。一個地區在一段時間內的開發規模要與建設大運量公共交通設施同步配套，土地開發和公共交通建設的用地、資金和計劃也需要匹配和落實，并在城市的分期建設規劃中有所體現。

3 一體化編制的實踐探索

在這種“新要求”下，必須采用一種新的規劃模式，即在土地使用規劃編制中同步進行交通方案的規劃和測試，強調生產過程中兩種規劃的“互動聯手”，而不僅停留在兩套產品的“協作推銷”。通過用地規劃與交通規劃的一體化編制，實現“用地——交通”系統的整體優化。上海市城市規劃設計研究院在上海國際旅游度假區《結構規劃》與《綜合交通規劃》的編制過程中，有意識地進行了這方面的探討，并積累了一定的經驗。

上海國際旅游度假區（簡稱“度假區”）于2010年底成立，是以上海迪士尼項目為核心、整合周邊旅游資源聯動發展、能極高、輻射強的國際化旅游度假區域，是主題游樂、旅游會展、文化創意、商業零售、體育休閑等產業的集聚區域。度假區功能的集聚發展對本區域交通設施提出了新的要求，規模的整體提升給周邊區域道路工程建設帶來新的壓力，地區交通問題比較復雜。

為全面推進功能業態與交通方案等方面的深化研究，規劃團隊和交通團隊聯合編制了度假區《結構規劃》和《綜合交通規劃》，為保障度假區各項功能目標的實現奠定規劃基礎?！坝玫亍煌ā币惑w化規劃模式的構建必須有兩個方面的工作保障。一是必須建立協調的內部機制，即形成一套一體化的工作方法；二是必須創造適宜的外部條件，即形成一種一體化的工作機制。

3.1 一體化的工作方法

“用地——交通”一體化的規劃編制過程中，應加強兩類規劃的專業協作和動態反饋機制。一方面，在工作方式上，多專業協作的規劃編制不宜像裝配流水線那樣劃分出清楚、獨立的專業工作環節，在整個規劃過程的各個階段，用地規劃與交通規劃內容雖各有側重，但始終應建立緊密的互動和專業協作關系，工作內容互為前提和依據，從而減少矛盾，提高工作效率。另一方面，在工作程序上，一體化編制存在著規劃方案出臺的動態反饋過程，通過“方案提出——方案檢驗”的循環反復，實現交通規劃和用地規劃之間的信息反饋，進行多方案比較，最終優選出最佳的“用地——交通”規劃方案。

1 上海國際旅游度假區“用地-—交通”規劃一體化編制方法示意圖

在度假區規劃項目中，項目團隊通過“理順技術流程、落實技術重點”的實踐摸索，總結出“用地——交通”規劃一體化編制的工作方法，即：緊密互動的四個規劃階段和動態反饋的一個循環環節（圖1）。

（1）基礎階段：明確發展目標，借鑒案例經驗

基礎階段通過獲取社會經濟、城市用地和交通規劃等方面的基礎資料，明確城市或地區發展目標和功能定位。同時借鑒同類地區的發展經驗，作為下一階段合理制定用地和交通規劃方案的前提條件。

該階段的主要工作包括：①正確認識城市或地區發展，制定社會經濟發展目標，明確產業發展體系；②借鑒同類地區的交通發展策略，作為建設交通模型、制定交通方案的可參照對象。

在度假區規劃項目中，規劃團隊聯合上海市信息中心，在深刻把握上海國際大都市建設要求、充分放大迪士尼項目帶動效應的基礎上，提出了度假區戰略定位，即充分放大迪士尼項目效應，立足構筑上海城市休閑旅游功能核心，將國際旅游度假區塑造成為具有示范意義的現代化“旅游城”，當代中國娛樂潮流體驗中心，形成旅游產業發達、文化創意活躍、消費低碳環保、環境優美宜居的大都市新地標，最終發展成為人人向往的世界級旅游目的地。同時，規劃提出充分發揮迪士尼項目的產業帶動優勢，體現新興業態導向、產業融合導向、低碳智慧導向、重大項目帶動導向，構建度假區1大核心產業、7大延伸產業和6大配套產業的產業發展體系。

交通團隊分析了東京、巴黎、香港迪士尼度假區用地功能構成、客流規模、交通出行方式與各類交通設施配置的關系，總結出迪士尼度假區的交通模式與所在城市居民出行習慣關聯度較大的交通特征。綜合樂園區位、交通設施配置、居民出行習慣等因素，提出上海迪士尼樂園及度假區的交通模式介于東京與香港之間。

（2）方案階段：依據土地使用，提出交通對策

方案階段通過用地方案中功能布局、土地使用等綜合因素進行交通需求預測分析，繼而進行交通規劃，形成一個交通系統所支持的用地方案。充分體現土地使用是交通的“源”，交通是土地使用的“函數”這一規律，體現交通對用地的影響和支撐作用。同時，在市場經濟條件下，受不確定因素的影響，需提出城市或地區遠期發展的多種用地和交通規劃方案，有待下一階段進行方案優選。

該階段的主要工作包括：①在確定城市或地區用地結構、建設規模、功能業態配比的基礎上，提出可能的土地使用方案；②建立交通模型，采用4步驟方法分析交通需求特征，對城市或地區的出行生成、出行分布、交通方式、流量分配等進行模擬和預測；③根據交通需求分析，提出軌道、道路及其他系統的交通規劃方案。

在度假區規劃項目中，規劃團隊根據地區戰略定位和特色，提出“一核、五片”的度假區空間發展格局，以及總量700萬平方米的建設規模（表1，圖2）。

度假區核心區以迪士尼主題游樂為核心功能，發展功能區功能設置與核心區的相關關系將直接影響到整個度假區的交通出行規模。根據度假區產業體系的構建，發展功能區將形成直接配套功能、多樣化度假功能和其他帶動功能三大類型。其中：“直接配套功能”是與核心區聯系最緊密的功能，通過高品質購物餐飲、文化娛樂、酒店住宿等功能，在核心區此類設施規模尚不充足的前提下提供必要的配套補充，為游客提供靈活、便捷、完善的配套服務。根據迪士尼客流規模，適度設置“直接配套功能”有助于削減地區交通出行量?！岸鄻踊燃俟δ堋笔桥c核心區有一定聯系的功能，包括會議度假、教育培訓度假、健康養生度假、體育休閑度假等功能，“多樣化度假功能”有機組合，有助于形成功能協同發展、產品特色鮮明的綜合度假區。度假功能產生的交通高峰日（節假日）和高峰時段（9：00-10：00）與城市交通的高峰日（工作日）和高峰時段（早晨8：00-9：00）重合度較低，不會對地區交通高峰造成較大壓力?！捌渌麕庸δ堋笔桥c核心區基本無直接關聯性的功能，主要包括居住配套、商務辦公等，在適度規?？刂频那疤嵯?，能進一步豐富“旅游城”功能。居住與辦公產生的交通出行與城市交通的高峰日和早高峰時段基本重疊，尤其是辦公產生的交通量在高峰日、高峰時段和高峰方向上與迪士尼客流重合度較高，過量設置必將急劇增加該地區交通系統負擔。為此，在方案階段，規劃團隊提出了發展功能區的3種不同業態構成及與之相對應的土地使用方案（圖3），作為交通預測和交通方案的比選基礎。

表1 上海國際旅游度假區規劃空間格局與建設規模

2 上海國際旅游度假區功能結構規劃圖

3 上海國際旅游度假區功能、交通相關性示意圖

4 區域路網不優化情況下服務水平

5 區域路網優化情況下服務水平

交通團隊結合度假區3種功能業態的構成情況，分別進行交通需求特征分析，并提出相對應的交通規劃方案。根據“功能業態弱相關”方案，預測度假區對外客流吸引總量43.0萬人次/日。通過對外交通方式結構的預判，對各交通系統進行流量分配及承載力評估，發現既有區域交通網絡（尤其是地面道路系統）完全難以支撐該方案規模提升后的交通需求。繼而提出：軌道交通方面，必須大幅度增加軌道交通出行比例，同時在既有規劃線路以外新增軌道交通線路；道路系統方面，必須新增兩條高架快速路，提升多條次干路為主干路，同時拓寬多條車道。根據“功能業態適度相關”方案，預測度假區對外客流吸引總量33.7萬人次/日。通過對外交通方式結構的預判，對各交通系統進行流量分配及承載力評估，發現既有區域規劃軌道網和道路網難以有效支撐該方案規模提升后的發展。繼而提出：軌道交通方面，以既有規劃線路（2號線接駁線）為基礎向北和向東延伸，接入全市軌道交通網絡，同時增設發展功能區內部中運量軌道捷運線；道路系統方面，提升四條次干路為主干路（包括航城路、周祝公路、唐黃路和六奉公路）、預留一條高架快速路可能（南六公路）。根據“功能業態的強相關”方案，預測度假區對外客流吸引總量較之“功能業態適度相關”有一定程度的降低，上述交通方案已可滿足其發展需求。

（3）優選階段：加強信息反饋，優化規劃方案

優選階段是“用地——交通”規劃間信息動態反饋的一個重要環節。通過對土地使用規劃進行交通模型測試，檢驗各種土地使用規劃的交通情況，評價交通系統的承載能力、可達性、可實現能力等指標，判斷交通系統能否支撐用地方案。故優選階段實際是多方案的比選和推薦過程，也是“方案提出——方案檢驗”的循環過程。每次檢驗，依據交通評估結果，反饋到用地規劃（如對建設用地的開發強度、開發規模、功能配比、規劃布局等方面進行修正），調整相應的用地和交通方案，如此循環反復，直到城市用地與交通系統之間達到整體最優化。

在度假區規劃項目中，交通團隊借助交通模型，快速且生動直觀地表現出不同土地使用和道路設施條件下的交通服務水平，從而有效地發揮“交通——用地”的信息反饋和快速調節作用。度假區土地使用規劃提出的3種功能業態配比方案中，“功能業態弱相關”方案導致對外交通的高出行量，需要通過新建軌道交通線路、增加多條城市快速路等交通措施才能實現，而這些交通措施大大超出了地區交通的可實現能力，且周邊快速路服務水平趨于飽和甚至超飽和?！肮δ軜I態強相關”方案雖然在交通條件的可承載能力以內，但為迪士尼的配套服務功能所占比例過高，功能區自身度假的發展及城市整體功能的塑造方面有所欠缺?！肮δ軜I態適度相關”方案較好地兼顧了度假區功能合理性與交通可達性兩者之間的平衡關系，交通評估結果顯示，在度假區道路系統優化后，區域路網中除S1（局部路段）、S20（南段）等道路的交通飽和度仍較高外，其余主要道路的交通服務水平均有較明顯改善，區域路網可正常運行（圖4，圖5）。

（4）深化階段：深化規劃內容，提高可實施性

深化階段將最佳規劃方案落實到城市或地區的用地和交通網絡實體，為規劃后續實施提供更為明確和有效的指導，提高規劃的可操作性。該階段的主要工作包括：①用地規劃應根據交通體系的形式、功能、等級，合理確定道路兩側用地性質、用地布局和開發強度；②用地規劃應保證交通設施用地的落實，使交通設施安排與城市用地分布相協調；③交通規劃可明確地區近、遠期需實施的道路交通工程。

在度假區規劃項目中，規劃團隊進一步深化了優選方案（即“功能業態適度相關”方案）的用地布局、開發強度和各片區功能建設引導等規劃要求（圖6），交通團隊則與相關交通專業單位進一步深化了度假區軌道系統、捷運系統、公交系統、道路系統的選線方案、工程時序等內容（圖7，圖8，圖9），并形成了《結構規劃》和《綜合交通規劃》的最終成果。

6 上海國際旅游度假區土地使用規劃圖

7 上海國際旅游度假區軌道交通規劃圖

8 上海國際旅游度假區捷運系統規劃圖

9 上海國際旅游度假區道路系統規劃圖

3.2 一體化的工作機制

（1）建立規劃領導小組

“用地——交通”規劃的一體化編制必須組織和協同不同技術領域、主管部門、相關單位的成員，共同組成規劃編制的主體。為此，首先必須建立專門的規劃領導小組，及時組織協調各方力量，形成緊密結合、共同參與的良好環境。在兩個規劃同步編制的必要性和工作方法方面，求得自內而外的共識，覓得自外而內的支持，獲得自上而下的推動，取得自下而上的落實。

在度假區規劃項目開展之初，就形成了以市規土局、市建交委、浦東新區、度假區管委會、度假區建設工程指揮部、申通集團等有關部門領導組成的規劃領導小組，以市規劃院、市政規劃院、城建院、交研所、城市交通設計院、申通軌道交通研究所等設計單位專業人員組成的規劃工作小組，緊密合作，相互支撐兩項規劃的整體推進。

（2）配備跨學科業務人員

“用地——交通”規劃的一體化編制過程中，城市規劃與交通規劃業務領域需雙邊滲透。城市規劃人員要擴充自己的知識面，理解交通規劃的基本思路與技術方法，盡量為交通模型建設等工作提供用地布局、功能業態等方面的基礎支撐。交通規劃人員要理解城市規劃的功能，把握城市規劃的規律，落實并強化交通規劃在城市規劃中的主導作用。為此，必須做好規劃人員安排，配備對交通規劃和土地使用規劃具有全面知識的人員，在規劃全過程中，尤其是在交通和用地規劃的反饋中，起到協調的核心作用。

4 結語

城市用地規劃與交通規劃的一體化編制不僅僅是兩個規劃的同步編制，更是工作過程中兩者的緊密合作、互為依據和同步優化，以取得“用地——交通”協調發展、相得益彰的效果。

促使土地使用與綜合交通規劃的一體化，有宏觀、整體、戰略的結合，也有中微觀、局部、戰術的結合。用地與交通規劃廣泛關聯性和交互作用可貫穿于各層次、各階段規劃編制的始終，對于重點地區、重大項目的方案優選尤其必要，其一體化編制方法有待在更多規劃實踐中予以進一步完善。

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