大倫敦交通策略與城市發展

卡米拉·維恩 著 沈 璐 編譯

倫敦的交通發展經歷了步行時代-馬車時代-鐵路時代-汽車時代的整個近現代交通的演變過程。從大歷史角度研究交通政策可見，倫敦交通問題的由來和交通政策的制定并非一時一事，而是與當時的國家政策導向、城市政策、交通科技的發展都有著密不可分的關系。在倫敦現代城市交通體系的建構中，每一次城市交通的重大變化都會導致城市產業、城市形態和區域空間結構的興衰。

1 倫敦規劃系統概況

自1979年保守黨執政后，1986年英國政府撤銷了大倫敦政府，倫敦的33個自治市便“各自為政”，根據其政治愿景以及經濟需要來發展轄區。1997年布萊爾擔任首相后，推行“第三條路線”。2000年，重新建立了大倫敦政府，包括直選的市長和25人組成的市議會。第一任市長是肯·利文斯頓，連任兩屆，于2008年卸任。博爾斯·約翰遜接任市長至今。2012年5月，倫敦將會進行新一輪市長的選舉。

發展城市經濟、完善交通體系和保護生態環境是市長和議會職責的重要組成部分。因此，倫敦市長負責制定《大倫敦規劃》、《市長交通發展戰略：20年愿景》、《機會地區發展框架》以及其他綜合性的戰略規劃。

《大倫敦規劃》是一份長期的戰略發展規劃，確定倫敦未來20年的發展目標。規劃注重綜合性，統籌考慮城市經濟可持續發展、舊城改造以及改善交通等議題。《大倫敦規劃》總圖（圖1）上顯示了35個倫敦未來發展的潛力發展地區、改造地區、重點發展地區，即倫敦未來20年住房建設、崗位增長的區域，以及與此相配套的交通、市政等設施。值得一提的是，《大倫敦規劃》中提到的任何戰略都不是“單一”的，而是“組合拳”，都有賴于戰略部門間的協作。

在《大倫敦規劃》出臺之前，政府對規劃草案作了綜合影響力評估（Integrated Impact Assessment），將經濟發展、社會發展、環境保護這三個核心議題做了深化，進行了可持續性評估(Sustainability Appraisal)，生態環境評估（Strategic Environment Assessment）、生物棲息地監管評估（Habitat Regulation Assessment），以及健康、公平和社區安全評估（Healthy, Equalities and Community Safety Assessment）。所有這些評估工作都是在公眾參與的基礎上做出的，公眾在此平臺上表達對該規劃的看法、建議和批評。在此基礎上，《大倫敦規劃》的第3稿作為最終稿，于2011年7月發表。

2 新版《大倫敦規劃》的主要內容

《大倫敦規劃》是指導城市發展和土地利用的政策框架，保證了公共交通、市政配套與城市更新、投資緊密結合。它也是下位規劃，如地區發展規劃、分區規劃和項目批準的框架法規。33個倫敦的自治市在制定各自發展計劃時，必須由倫敦市長批準，并符合整個大倫敦的規劃。

《大倫敦規劃》是跨領域、跨部門的大計劃，對倫敦的城市發展和建設項目的運作起到了重要的引領作用。2011年倫敦市長辦公室為了響應變化的國際形勢及倫敦新的發展需求，對2004版的《大倫敦規劃》做了較大的調整，修編后的新規劃主要由以下幾個部分組成：（1）城市概況和規劃背景；（2）城市場所和環境；（3）人口預期和分布；（4）應對氣候變化；（5）居住環境；（6）監督和實施。

1《大倫敦規劃》總圖

倫敦向來是一個多種文化交匯的世界城市，這里居住和工作著來自不同國家、不同民族的人。未來20年，倫敦人口將達到760-890萬，工作崗位從現有的470萬增加到545萬。為了保持其世界第一等級城市的能級，在全球資本市場上持續占有支配地位，“發展和增長”成為本輪規劃的核心思想，保證商務活動的多樣性和多元化是其中非常關鍵的一點。具體來講，倫敦的產業界將繼續保持“平等和信任”的精神，允許和支持經濟主體的多元化和多樣性，以保持經濟的活力。

倫敦過往的發展經驗顯示，相對均質化的城市有利于經濟的可持續發展。因此，緩解地區間相對貧困的問題依然是政府重要任務，而為相對落后的城市地區尋找經濟發展的刺激點是政府解決貧富差距的有力抓手。基于此種考慮，政府將2012年奧運會場館選在了泰晤士河門廊地區（Thames Gateway），恰恰是倫敦相對較落后的東倫敦地區（圖2）。為舉辦奧運會而建的市政基礎設施、高速鐵路的貫穿必將為東倫敦經濟的發展注入活力。

“人”是倫敦這個國際大都市的重要因素之一。盡管“發展和增長”是本輪規劃的首要關鍵詞，但經濟的發展不能以犧牲人們的生活質量為代價。《大倫敦規劃》為公眾提供生活、工作平衡的健康的生活方式，提供和保障更多的開放空間、公園，以期創造更好的環境。這里，公眾是指所有的人，包括吉普賽人或游客，平等地為他們提供所需社會服務設施，教育設施和體育設施。在城市周邊已建成的綠帶圈，以及城市內部開放空間的基礎上，力爭在未來的30年中保持45%的綠化覆蓋率，經濟和城市發展絕對不能侵占這些綠色空間。

除了自然景觀之外，作為英國最古老的城市之一，保持傳統而有特色的城市景觀十分重要。站在倫敦任何一個重要的地方，比如國會大廈，從人視角看，它的背景不應出現其它的構筑物，這就是所謂景觀管理，它對天際線做出了明確的規定，從法律上對城市重要景觀做出了保護。

如果說前文提到的社會經濟的發展、城市景觀的保護、生態自然的保育是城市可持續發展的重要保證，那么未來的城市交通則是城市發展的重要支撐。交通正在從市政配套轉變為引導城市重點地區發展的重要抓手。倫敦未來的交通體系構建將以更便捷、更安全為目標。具體來說，應保證出行的安全性、行程時間穩定性、公共交通的可承受度以及包容性。具體的措施包括：減少私人小汽車數量、增加公共交通的運量、鼓勵步行和自行車，以及保證城市開發和交通發展的同步性。

中心城的交通始終是倫敦交通系統中的短板。2000年時，倫敦市中心的時速只有5英里/小時（約為8公里/小時），似乎又退回到了維克多利亞時代。2003年，前市長肯·利文斯頓推出了交通擁堵費政策（Congestion Charge）。2年后推出第二輪擴展計劃（圖3中的粉紅色斜線地區），雖然被現任市長取消，但仍然保留了第一輪計劃的范圍。

這項收費政策達到了立竿見影的作用：交通流量降低了21%，擁堵減少了30%，減少了交通事故，改善了空氣質量。第一年就收到了1.2億英鎊的交通擁堵費，根據相關法律法規，所有這些收入用作改善交通硬件設施的投入。

在規劃實施、跟蹤和檢討方面，倫敦政府著意消除開發建設對環境的負面影響，采用以社區為單位的收費制度。在項目開始前就對其可能產生的外部效應作出評估，用交通模擬工具來估算開發項目對周圍環境，包括交通的影響，并向開發商收取負外部效應的賠償金。如果帶來的環境影響和交通壓力過大，賠償金不能完全抵消時，則否決該項開發。有些自治市，賠償金的稅率是固定的，有些自治市則規定了2-3級不同的稅率。對于一些社會效應較大的公共設施，補償費可以酌情低一些。

3 城市更新與交通優化的綜合開發案例

Vauxhall、Nine Elms和Battersea（ 合稱VNEB地區）是緊鄰倫敦的市中心的三個自治市。在新版的《大倫敦規劃》中VNEB地區被列為“機會發展區”。巴特西發電站（Battersea Power Station）是1980年代建造的發電廠，現已廢棄，位于倫敦潛力地區VNEB內。近2平方公里的地塊成為倫敦最靠近倫敦城的棕地，也是商業、辦公和居住潛力最大的地塊。其北端有Vauxhall、Oval和Kennington三個現狀地鐵站。

根據公共交通可達性水平（Public Transportation Accessibility Level，PTAL）的測度，綠色或黃色表示可達性較差的地方，相反，紫色和紅色表示可達性好的地方（圖4）。因此，除了地塊北部的部分區域外，這個區域的交通可達性普遍較差，成為棕地更新的一個重要制約因素。

為了改善該地區的交通通達性，比對新增地鐵線路、增加公交車線路等選擇，比較好的解決方案是將現有的地鐵北線（Northern Line）進行延伸，增加Nine Elms站和Battersea兩個站點（圖5）。經過交通可達性模擬，使整個區域的可達性達到相對均值的水平（紅色和紫色水平）。

2 倫敦2012年夏季奧運會場地效果圖

這項基礎設施的建設需要政府約7億英鎊的資金投入。其中的5億英鎊將通過交通基建融資系統支付，商業開發項目的開發商在開發項目時，支付一定資金進行市中心地區的公共交通的建設。其他2億英鎊投資及貸款利息通過收取地區內各類物業的“商業稅”（Business Rates）償還。

在巴特西發電站棕地改造的總體方案中，規劃師和設計師強調了地塊內部與泰晤士河的聯系，利用現有的道路網絡，拓寬成一條雙向六車道的主干路；通過與主干路垂直的次級道路、景觀道路和地下空間，打通地塊與濱水區的聯系，營造很好的居住、辦公和商業環境（圖6）。

3 倫敦擁堵費收費區域

4 巴特西發電站基地

5 地鐵北線（Northern Line）延伸段（藍線）和新增站點（紅色虛線框）

6 巴特西發電站區域棕地改造概念方案（上）/ 總體規劃方案（下）

7 美國大使館建筑形態模型

巴特西發電站區域的招商工作仍在進行中，美國大使館新址已經在地塊中確定下來，由美國費城KT建筑事務所設計，將成為該地塊的標志性建筑（圖7）。以這個項目為代表的該區域的所有項目，在其開發策劃階段，就應將交通問題考慮進去，進行交通綜合評估，模擬新增的通勤量和各種交通形式的占比，計算公共交通需要的投資。交通改善和優化的問題貫穿整個項目建設，盡可能地把公共交通建設跟城市發展結合起來，不以新建公路、擴張運能為主要的發展模式，而是強調以政策措施來提高路網設施的交通效率，從而引導市民選擇合理的出行方式。開發商在提交項目審批時，也需將交通通達能力納入其中，作為審批的綜合評估。

4 結語

倫敦的城市規劃建設包括交通網絡建設，市場發揮的作用極為明顯。由于缺乏先行經驗，基本選擇的途徑都是“先發展、后治理”，卻為其他大城市的發展帶來了豐富的經驗和教訓。交通作為典型的公共產品，交通政策作為城市公共政策的重要組成部分，交通發展建設在公共和私人機構合作（publicprivate-partnership）時，公共機構應在項目引導方面起到更大的作用，充分考慮項目的邊界效應、環境影響、社會影響，防止市場失靈。

因此，《大倫敦規劃》的最大意義在于其對城市建設的導向和項目審批的衡量標準。在項目評估時，綜合考慮基礎設施、生活質量、氣候變化等影響因素，規劃師和決策者要在市場和規劃、企業和市民、建設和自然、支出和收益之間做出權益和平衡。交通管理的政策和管理措施也非常有效果，對國內交通策略和城市發展有重要的借鑒作用。

References

[1] Banister, David. Unsustainable Transport: City Transport in the New Century [M]. London:Routledge Chapman & Hall，2005.

[2] Mayor of London. The London Plan. Spatial Development Strategy for Greater London [R].London: Greater London Authority，2004.

[3] Mayor of London. The London Plan. Spatial Development Strategy for Greater London [R].London: Greater London Authority，2011.

[4] ROCOL. Road charging options for London: A Technical Assessment [R]. London: HMSO，2000.

[5] Transport for London. Travel in London，Report 4[R].2011.