世博后上海交通發展的戰略思考

薛美根 邵 丹

2010年世博會的召開實現上海交通的跨越式發展。世博會后，上海正處于實現“四個率先”、加快建設“四個中心”的關鍵時期，也處在城市功能提升、發展轉型的關鍵階段。上海要打造成為具有較強國際競爭力的世界級城市群核心城市，特別是經濟全球化、區域一體化和新型城鎮化都對上海綜合交通的發展提出了更高、更新的要求。面對城市化、機動化的飛速發展，城市交通必須走可持續發展的道路，通過打造集約化、供需平衡、一體化、智能化的城市交通體系，不斷提升和改善城市整體環境。

1 世博交通保障經驗借鑒

（1） 堅持交通為導向的用地開發

世博會選址于中心區邊緣的濱江區域，既有用地性質為工業、倉儲等，其外圍則為中心區高強度的建成區，與全市核心的就業崗位區域的空間距離僅3-5公里。為減少世博會地塊的交通需求增量對背景城市交通穿越影響，在選址規劃階段就明確了以公共交通為導向的開發戰略，結合不同世博客流規模與日常交通的疊加影響分析，提出了明確的交通時空出行目標、交通方式結構目標和交通基礎設施建設導向，為后續的世博交通保障有序開展提供了針對性的硬件保障。

（2） 倡導低碳集約的綠色交通出行

為減少世博交通對日常交通的影響，并充分展示綠色交通出行理念。世博交通保障方案制定了有針對性的政策引導方案。核心政策導向即限制個體交通、鼓勵公共交通、發展新能源交通工具。限制類政策包括管控區的社會車輛限行政策、停車泊位控制政策（園區周邊只設置大巴停車泊位，郊區設置P+R停車場）等，鼓勵類政策包括鼓勵游客使用軌道、公交專線、旅游團體預約等多種方式的公共交通、在園區和園外推廣使用新能源綠色車輛等。上述政策再配合全方位的出行引導宣傳，有效控制了小汽車方式的觀博交通，集約化交通出行比重超過95%，小汽車出行比重不足2%。綠色交通戰略在世博期間帶來的全市CO2減排量約為83萬噸，觀博人群碳減排量約為6.3萬噸，分別相當于少燒了3.5億升和2600萬升汽油。實踐證明，發展低碳集約的綠色交通是解決城市核心區域交通擁堵、減少交通污染的唯一途徑。

（3） 以信息化為抓手的交通組織管理

交通情況瞬息萬變，為切實發現和解決世博期間產生的交通問題，必須依靠信息化的動態數據采集和研判技術。在世博交通保障方案的編制階段，就制定了一套詳細的數據采集、研判分析、發布保障機制，實現了對道路、公交、城際交通、世博客流等全方位交通出行數據的動態采集，及以日-周-月為時段的預測研判技術。實踐證明信息研判是保障世博交通有序的重要因素，也是未來城市交通管理的發展方向。

2 對世博后交通發展趨勢的判斷

為籌備世博會，上海以“十五”、“十一五”期間的超常規投資政策，拉動了交通基礎設施的跨越式發展，中心城基本形成以軌道交通、快速路為骨架的交通基礎設施，中心城軌網密度0.41公里/平方公里，快速路規模達202公里。郊區形成以公路為核心的交通骨架，公路里程達11974公里，其中高速公路占775公里。港口、航空、鐵路等對外樞紐布局基本形成，對外運輸能力顯著增加。展望后10年，上海將進入城市化發展的第二階段，即由中心城向區域、城鄉統籌發展，機動化水平加速提高、交通基礎設施相對完善、社會參與意識全面提升的新發展階段。其發展趨勢如下：

（1）國際航運中心建設，郊區新城建設，使得交通統籌區域范圍進一步擴大

“四個中心”建設要求在更大的區域范圍內統籌交通發展，在區域層面實現區域設施的規劃銜接、運輸管理機制的統籌，內外交通的整合。郊區新城建設要求在市域層面實現由中心城為主向郊區及城鄉一體化轉移，在這個過程中更要重視交通先導作用，研究合理的開發強度和拓展模式。

（2）交通需求總量剛性增長，交通供需矛盾更加突出

“四個中心”的建設，拉動城際交通快速增長，預計2020年對外旅客吞吐量（含社會客車）11億人，較2010年增加1.3倍。貨運交通量13.4億噸，較2010年10.9億噸增加30%。如果延續目前的人口增長趨勢，到2020年全市常住人口可能會接近3000萬人，出行量達7300萬人次/日，較2010年增長45%。機動化水平進一步提高，機動車保有率170輛/千人，道路交通量2.1億車公里/日，較2010年增加60%。交通需求的快速增長，必將進一步增加交通基礎設施的運行壓力。

（3）用地、環境、社會等外部因素影響程度日益增加，對交通發展提出更高的要求

交通用地供給的潛力越來越小。上海城市土地利用總體規劃全市建設用地規模需控制在2981平方公里之內，而2010年全市建設用地面積已經達到2851平方公里，且年均仍保持40平方公里的增幅。地下空間的開發及集約化的土地利用模式將成為主導。隨著能耗控制指標的日益嚴格、PM2.5空氣質量標準的提前實施，節能減排對交通運輸發展的約束影響日益增加，交通發展面臨挑戰和轉型。此外，交通問題已經日漸上升為社會公共問題，必須將社會民生需求作為制定交通政策的重要考量，評估政策措施的社會影響。

1 上海市2010年城市建設用地布局

3 上海交通發展面臨的若干重大問題

（1）交通與用地協調發展問題

未來上海城市空間拓展模式呈現較大的不確定性，一方面人口隨著郊區新城和大型居住區的建設逐步外遷，但另一方面中心城的開發規模仍在增加，崗位集聚功能進一步強化，向心交通壓力持續增加，受用地供給和交通容量限制，交通與用地矛盾將進一步突出（圖1）。面臨宏觀層面的城鎮體系布局和交通體系的戰略性整合發展問題。既有的郊區交通體系在通道容量和出行時耗等方面均無法適應城市空間拓展的要求。需要進一步論證中心城的合理開發量、人口與崗位的統籌布局、郊區新城的發展模式及郊區交通體系的構建完善等重大事宜。此外也要在中微觀層面，關注地塊開發中的交通與用地容量匹配及開發模式等操作性整合問題。

（2）城際交通與貨運交通發展問題

2 上海市2010年集卡流量分布

隨著“四個中心”建設、長三角一體化進程的加速發展，城際交通、貨運交通重要程度日益增加，而既有的城市交通綜合管理仍以中心城客運交通為主要抓手，主要存在2個方面的問題。一是對外交通與市內交通整合不夠。對外樞紐集疏運時間過長，隨著高鐵的開通運行，市內交通集散時間往往超過城際旅行時間，此外主要通道內外交通功能混雜，省際交通信息缺乏互通。二是貨運交通發展問題日益嚴峻（圖2）。市區道路依然實施貨車限行政策，與當前城市物流快速發展的趨勢不適應，產生大量客改貨、電動車配送行為。此外公路為主的集散模式，導致大型集卡運輸對公路造成較大的壓力，并給城市交通帶來了安全隱患。

（3）城市客運體系持續優化完善問題

目前上海已經初步形成以公共交通為導向的交通方式結構，但受小汽車、電動車的快速發展，以及公交自身服務水平不足影響，交通結構優化依然問題突出。一是軌道交通高峰擁擠、地面公交效率不高，降低了公交吸引力。目前上海大部分軌道線路高峰發車間隔超過3分鐘（北京地鐵高峰行車密度大部分線路在3分鐘以內），高峰擁擠區段運力不足，服務水平下降。公共汽電車運行可靠性差，網絡布局層次不清晰，路權管理缺乏保障，運行速度低。二是既有車輛控制政策面臨新挑戰。若延續既有車輛額度政策，中心城路網將在“十二五”末達到飽和，需要進一步研究新的車輛發展政策，并擴展停車管理、環境治理等車輛使用管理政策。此外，隨著郊區新城規模不斷擴大和功能提升，原先開放式的滬C牌照政策，日益面臨郊區新城內部道路交通擁堵的挑戰，需要創新郊區牌照的管理政策。三是電動車的發展問題必須得到重視?！笆晃濉逼陂g，電動自行車的出行比重提高近10個百分點，達15%，增速明顯高于小汽車和公共交通。截止2011年底，電動自行車規模已經達400萬輛，全日出行量約700萬人次，大量的超速、超重的超標車輛的行駛及物流配送功能的強化，導致交通安全事故頻發，干擾正常交通秩序，且對城市方式結構的優化產生較大的影響。

（4）綜合管理能力全面提升問題

交通綜合管理越來越受到來自能耗、環境、社會公平等方面的約束。一是交通能耗管理要求高。對外交通行業作為交通用能大戶，其發展模式面臨轉型。公共交通也面臨客運需求增加和能耗控制的兩難處境。二是環境質量關注度越來越高。機動車尾氣排放是造成空氣污染物主要因素，也是PM2.5的主要排放源。隨著PM2.5指標將納入空氣質量監控，將進一步嚴格機動車尾氣排放管理，并可能對使用提出一定的約束性要求。三是交通安全問題依然突出。近年來，由城市快速發展引發的施工車輛交通事故、超標電動車違章行駛、軌道交通安全事故等現象頻發，雖然萬車死亡率等指標呈下降趨勢，但交通事故總量仍較大，形勢不容樂觀。四是交通文明宣傳力度需要加強。行人交通文明素養有待進一步提高，低碳交通出行理念尚未建立，需要更加重視市民交通文明的建設。

4 未來上海交通發展的若干思考

對照未來上海交通發展的主要問題，世博會交通組織管理的相關經驗依然對后續的城市交通管理有一定的借鑒意義。

（1）堅持以交通引導用地的聰明式增長。未來上海面臨更大層面的交通與用地統籌問題，必須在構建合理的城鎮布局體系的基礎上，設定不同區域合理的人口、崗位規模，并根據不同區域的時空出行服務目標，優化交通設施和運營服務。

（2）堅持以集約化交通理念應對城市化地區的交通擁堵問題。以人為本的交通客運組織管理是在有限交通設施供給能力下，解決更多交通出行需求的唯一途徑。未來的上海面臨更快的機動化發展趨勢，只有堅持小汽車使用和管理“雙控”政策，完善公交銜接配套交通設施，并持續提升公共交通的運行效率，才能進一步提升交通出行方式的集約化水平。

（3）堅持以減少交通外部影響為目標提升交通品質?；谖磥泶髿猸h境、能耗控制等相關外部約束因素影響漸強，交通發展必須堅持綠色低碳的發展理念，在交通節能、交通排放控制、交通能源消費品種結構轉變等方面要有突破，并建立與治理交通擁堵相關聯的配套政策。

（4）堅持以信息化、法制化為抓手，完善交通管理。未來綜合交通管理需要更加精細化的數據和信息支撐，交通政策的出臺也均必須得到有效數據的支持，才能滿足公眾社會參與意識增強的民主性要求。此外交通發展要充分滿足多層次的需求，不能以犧牲環境和其他社會成員利益為代價，要設法提高所有方式的運行效率，并兼顧社會公平，這就需要法治環境支撐。

5 結語

2011年，倫敦、紐約兩個城市均發布了面向未來20年的綜合交通戰略規劃和政策，在著力緩解城市交通擁堵的同時，更加注重和提高交通運行效率，倡導交通公平，提升交通品質，注重節能減排，強調社會責任，成為未來城市交通發展的綜合管理目標。面對新的發展階段和發展要求，世博后，上海交通發展也必然是遵循多元化、多目標的發展導向，以信息化、法制化為手段，加強交通政策對交通管理、交通參與行為的調節和引導。

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