上海市城市空間布局優化與綜合交通發展方式轉型研究

高 岳 郎益順 馬士江

上海是長三角地區的核心城市，在國家戰略中，上海市承擔著重要的功能性角色，在引領城市創新和經濟發展中發揮了重要的作用。 “十一五”以來，上海在城市空間布局方面不斷進行探索和完善，已逐步建立了與國際大都市發展要求相適應的綜合交通系統。隨著全國鐵路、高速公路網絡的規劃建設，尤其是長三角城際交通系統的完善，長三角區域同城一體化的趨勢明顯，城市群間均質化的發展加快，對上海市單一中心發展模式提出了挑戰。同時，上海市自身也面臨著規模擴大、功能重組、產業轉移、用地調整等一系列問題。為此，需要進一步優化城市空間要素與結構，提升嘉青松虹地區、大浦東地區以及沿海城區的功能定位，完善綜合交通規劃發展方式轉型，鞏固上海作為長三角核心城市的地位。

1 上海市城市空間與交通發展關系

1.1 單一中心引導時期的交通發展

城市綜合交通發展對城市空間格局的形成具有十分重要的作用和影響，交通方式的改進和交通網絡的建設都會推動城市空間格局的演化。從上世紀前葉的《大上海都市計劃》至《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，再到新時期上海市編制的《上海市土地利用總體規劃（2006-2020）》等，歷次總體規劃中均堅持構筑多中心空間體系的規劃原則，并將城市干路、公路、高速公路、鐵路、軌道交通等作為城市空間發展的重要載體。從上海發展歷程看，上海市城市空間格局與交通系統互生影響關系可分為道路帶動的雛形期、公路和道路帶動的成長期、高速公路帶動的提升期和軌道交通（包括高鐵、城際鐵路等）帶動的成熟期。綜合交通系統變革對城市空間的影響巨大，特別是在現代化、快速化交通工具的引領和支撐下，上海市城市空間拓展呈現加速趨勢。目前，雖然上海現已進入了以城市軌道、城際鐵路、高速鐵路等軌道交通主導的空間發展階段，但是上海仍未改變單一中心城市空間發展模式（圖1-圖6）。

1 1946年大上海區域計劃總圖初稿

2 1959年上海區域規劃示意圖

3 1986年上海市城市總體規劃示意圖

4 2001年上海市城市總體規劃示意圖

5 2010年上海市現狀高速公路網絡結構與主要城鎮節點

6 2009年城市建設用地與軌道交通疊加圖

1.2 兩個圈層發展的城市空間特征

上海市地域空間被分為兩個圈層，即外環線以內的中心城和外環線以外的地區，從而形成了約600平方公里對6000平方公里的空間組織基本構架。從總體結構來說，上海市與我國其他大城市的發展模式一樣，呈現中心區高度規模集聚和中心城外圍圈層蔓延擴散并存的態勢。

（1）城市人口在近郊地區大幅增長。從2000年至2010年人口普查結果來看，中心城人口聚集度仍然較高，人口疏解效果不明顯。同時，由于中心城近郊地區具有便捷的交通區位、較好的居住環境和較為完善的公共服務設施，對人口的吸引力較大，已成為近年來人口增長的主要地區（圖7，圖8）。

（2）就業崗位在中心城聚集度較高。城市居住人口在外圍增長的同時工作崗位未有實現同步增長，就業崗位在中心城聚集，導致交通出行以向心交通為顯著特征。在交通特征上，進出中心城的客運出行量增長最為迅速，2004-2009年，進出中心城的客運出行總量增長21%，增幅遠超其他地區。

（3）建設用地圍繞中心城近域蔓延。近年來，城市建設呈現由市域西郊拓展向中心城近域蔓延拓展為主的轉變，從城市建設用地增量分布來看，從中心城區向外圍，呈現出城市建設用地增量遞增的分布趨勢。

（4）交通需求隨空間拓展大幅增長。居民平均出行距離和出行強度隨著城市空間不斷向外擴展而增加，2003年全市日均出行總量僅2830萬人次， 而2009年全市日出行總量已超過5000萬人次，并且機動化出行總量持續增長、交通高負荷區域向外環外擴展。

（5）新城綜合功能缺失能級過低。在長三角區域規劃中，一直將上海市作為一個整體參與區域討論，忽視了新城在長三角區域的功能定位和分工作用。同時，市域的建設重點又長期在中心城范圍，新城發展過于依賴中心城區，造成新城發育不完善，能級普遍過低，在市域上的獨立性和輔助性均不足。雖然長久以來上海在規劃建設中均強調新城發展，但是新城對于構建多中心的城鎮體系、疏解中心城人口、優化城市空間布局的作用還不凸顯。

1.3 綜合交通與城市空間協同發展面臨的問題

經過多年的經濟持續快速發展，上海市城市空間與交通能級在相互作用和影響的過程中得到了同步擴大。城市綜合交通在一定程度上有效支撐了城市空間的拓展。從城市空間發展和交通服務體系之間的互動和反饋關系來看，交通系統在支撐空間拓展的同時，如設置不合理，也對城市空間布局產生一定的負面作用。以城市軌道為例，市域軌道交通線在各種因素的影響下被動進行站點加密，不僅加大了新城與中心城之間的時空距離，削弱了新城的競爭力，而且進一步誘導了中心城外圍的城市建設活動，加劇中心城區攤餅式外延擴張。再比如交通設施建設與上海市大型居住社區發展要求之間存在差距，雖然部分大型居住社區選址臨近市域軌道站點，但是相應配套的道路和銜接的公交網絡建設不完善。為滿足大型居住社區建設和城市向外拓展需求，僅簡單地將軌道交通向中心城外延伸，不僅增加了軌道交通線路的全程運行時間，造成高峰高斷面客流擁擠和時空客流不均衡的矛盾現象，也削弱了大型居住社區規劃建設對人口疏解的吸引力，從而對城市空間布局產生了一定的消極影響。因此，在新一輪城市綜合交通發展進程中，需強化綜合交通格局與城市空間布局優化之間的協調，充分發揮綜合交通對城市空間布局的引導和支撐作用。

2 空間布局優化和綜合交通發展方式轉型條件

人口、產業、土地等資源是城市空間布局的核心組成要素，也是交通發展方式轉型的基礎。

2.1 城市人口規模總量增大，空間分布或有較大變化

從總體發展趨勢來看，上海人口總量仍然會保持增長的態勢，但是不同發展階段的速率將有所波動，未來十年，前五年人口增長相對數量保持現狀水平，后五年出現“增速減緩、勞動力年齡結構優化”的特征。而新城的人口聚集作用凸顯、產業布局優化調整導致的人口的疏解、大型居住社區建設和交通基礎設施建設引發的人口轉移等都將影響人口在市域空間的分布。

2.2 經濟發展方式轉型，產業能級提升和結構優化

7 2000年上海市常住人口密度分布

8 2010年上海市常住人口密度分布

當前，全球經濟重心逐漸東移，隨著新一輪產業技術革命興起，外源資本和內生資本共同推動先進制造業迅猛發展，上海國際化大都市建設目標對提升城市在產業鏈和價值鏈中的位置提出了新要求。未來在建設世界城市方向的指導下，上海市要加快發展現代服務業和先進制造業，促進產業能級提升和結構優化，“轉方式”和“調結構”的同時將引起城市空間布局的調整。

2.3 土地使用指標增量有限，由重增量規模向重存量優化轉變

根據上海市區縣總體規劃梳理（2010年）匯總，全市規劃建設用地共3226平方公里，相對于現狀上海市建設用地而言，年均可用建設用地不足40平方公里，用地增量規模極其有限，用地供給的潛力越來越小。剛性的土地指標倒逼土地使用由向用地增量規模出效益向重視存量用地的優化轉變。

2.4 交通網絡基本形成，由高強度建設向高效率管理轉型

目前，上海已基本構建了集約、高效的綜合交通運輸體系，提供了多層次、多樣化的交通出行的服務。已初步具備了綜合交通發展方式轉型的條件。

3 空間布局優化方向

從東京、倫敦等國際大都市發展來看，世界城市為適應經濟多元化特征，空間結構組織較多形成多中心、多核和分工協作的網絡。借鑒國際經驗，圍繞上海建設國際化大都市的戰略目標，應重塑和優化“多層、多極、多心、多核、多軸”的上海城市空間布局形態。

3.1 都市圈：構建開放式的城市空間形態

隨著高鐵和城際鐵路等快速交通方式成網運行，區域空間尺度概念逐漸淡化，城市的人流、物流、商務流、信息流越來越突破傳統的行政區域界限。城市的發展呈現從單一個體發展向城市群聚合發展轉變的趨勢，都市圈的整合作用使社會資源要素在大區域范圍內重新統一配置。因此，上海城市空間發展不能局限于行政上的市域范圍，應從全國、從長三角的視角來審視上海城市空間布局優化和演變，處于長三角網絡節點特別是滬寧和滬杭扇面的嘉青松虹等地區必須承擔更大的區域戰略責任，形成功能主導的開放式城市空間形態，將上海與周邊城市互動發展推向一個嶄新的階段。

3.2 市域：實現外部城鎮的跨越式發展

在強大中心城的核心輻射等因素主導下，城市已突破外環線的人為設定的空間隔離，圍繞中心城空間呈現蔓延之勢。上海市中心城及外圍地區形成了1200-1500平方公里左右面積的集中建設區域。因此在接受這一空間現實特征的同時，應采取必要的措施或政策實現外部城鎮的跨越式發展。比如在土地開發建設上，應嚴格管控中心城地區的開發強度和建筑高度，并防止圍繞中心城繼續圈層發展的態勢，而在新城、新市鎮的建設上可適當放開高度和容積率限制，培育新的增長點，在中心城和新城之間形成必要的緩沖區域，從而形成中心城及中心城拓展區為核心，新城、新市鎮為多個密度聚集的城市空間格局。

3.3 中心城：擴大集聚和輻射效應

中心城是上海城鎮體系中重要的組成部分。從上海整體發展看，中心城要發揮世博效應，進一步完成舊城改造任務，疏解中心城的老工業基地，通過產業升級、轉型和轉移以及工業結構和布局調整，優化土地資源配置，疏散人口，提高品質，促進中心城的繁榮繁華。中心城應重點建設黃浦江兩岸地區，轉移高橋石化等企業，拓展新的城市空間和經濟增長點，通過中心城的發展與新城的建設之間相互促進，進一步提升中心城功能，擴大中心城的集聚和輻射效應。

4 上海市綜合交通發展方式轉型

經過多年的集中建設，上海市的道路、公路、鐵路、航空、港航運等重要的基礎設施已得到了快速發展。目前一方面在土地等資源供應制約下交通設施已不具備繼續過度擴張的條件，另一方面城市經濟社會發展又需要交通發揮引導和支撐作用。在此背景下，綜合交通發展必然面臨著功能定位、發展理念、規劃建設等多種轉型需求。

4.1 功能：注重交通支撐向引導帶動轉型

綜合交通在城市用地布局和空間結構的調整中發揮越來越大的引導作用，如2006-2009年上海62%的新增居住用地在軌道交通1000米范圍內。從綜合交通與城市空間互動關系來看，一直較為關注綜合交通的支撐作用，期望通過交通資源的配置來支撐空間的形成。但是，對綜合交通在城市空間布局的引領作用的認識還不足，缺少深入的系統研究。因此，面對交通發展方式轉型要求，需轉變對綜合交通功能和定位的認知，突出綜合交通的前瞻性、綜合性和引領性作用，對綜合交通與城市空間結構之間的關系進行戰略性的思考和謀劃，發揮綜合交通在上海未來城市空間布局中的引領作用。

4.2 理念：外部因素影響向理性回歸轉型

綜合交通發展受外部因素影響過大，承載了較多非交通系統的制約，如原規劃的城市軌道交通分級理念被打破，對城市空間形態以及城鎮體系的健康發展帶來較大負面影響。以市域大交通解決地區小交通問題，雖然滿足了局部利益，但卻犧牲了市域空間，點狀不合理逐漸增多，形成了整體上的空間蔓延和無序發展。在新一輪發展中，綜合交通發展需要回歸科學與理性，擺脫短視行為等非科學理性因素的綁架，堅持綜合交通規劃理念，為上海長遠發展預留空間和彈性。

4.3 對象：關注個體交通向關注大眾交通轉型

9 區域走廊增設改變上海市域樞紐輻射范圍

交通的本質在于人與物的移動，目標應該在于運輸更多人或物，而不是運輸更多小汽車。長久以來，城市交通建設、管理及政策制定等均較多將關注度聚集在機動化個體交通上。從未來發展趨勢看，面對環境、資源、用地等多種制約因素，解決巨量高強度交通出行需求必然選擇公共交通為主導的服務模式。因此，綜合交通發展應以滿足大眾化的出行為主要方向，重視公共交通規劃建設，為公共交通發展提供必要條件。

4.4 設施：由規模建設向網絡完善和管理服務轉型

目前，上海市綜合交通基本網絡已初步形成。高速公路里程長度約800公里，中心城與新城、重點城鎮以及新城之間基本實現互聯互通。軌道運行線路長度約500公里，有力支撐了城市空間拓展。進入新的發展時期，在網絡格局基本穩定的前提下，應強化精細化設計和建設、完善高效的運營管理。從高強度的設施規模建設轉向網絡完善和管理服務。

4.5 體制：各系統發展向綜合協調整合轉型

綜合交通涉及規劃、設計、建設和管理等多個層面，協調和整合成分較多，要求高。目前上海存在建規分行、建管分離、市區分治的現象。部門缺乏有效的溝通機制，造成資源的浪費。交通方式之間缺乏有效的銜接，各系統之間缺乏有效的整合，對城市空間發展帶來消極影響。制約了經濟社會發展。必須突破既有壁壘限制，通過體制機制改革，實現綜合交通的系統協調整合優勢。

5 市域空間布局與綜合交通互動模式

“長三角交通一體化”和“市域交通一體化”是未來城市的發展方向，按照上海市創新驅動、轉型發展和構建國際化大都市的要求，通過“雙快”（高快速路、快速公共交通）的復合型走廊構建城市空間布局結構、“緩型”（慢行交通）的系統提升中心城的城市活力，形成多樞紐、多通道、多方式、多層級、功能復合的綜合交通發展模式。

5.1 構筑多通道的復合型交通走廊

打開上海陸地的輻射扇面，在現有滬杭、滬寧交通的走廊基礎上，建設滬通、滬甬等沿江沿海交通通道，完善區域交通走廊，由現狀90度西翼輻射扇面轉型為180度市域輻射扇面，支撐國際金融中心和航運中心的建設（圖9）。

5.2 市域層面采取差異化交通策略

從市域城市空間結構的發展趨勢來看，未來上海將形成由中心城區、中心城拓展區、嘉青松虹地區、大浦東地區、杭州灣北岸地區、長江口三島地區等區域。根據不同地區的功能定位與發展方向的差異性，結合區域不同的交通特征，在具體策略上給予差異化考量，進而引導空間布局優化。

5.3 提升新城交通地位和能級

目前，新城交通供給方式相對單一，交通設施配置與需求之間不相適應。新城規劃人口少則幾十萬，多則上百萬，已達到大城市能級規模。因此，立足長三角網絡次級城市節點和獨立城市視角，新城的對外交通應強化新城與中心城、新城與新城以及新城與市域外城市的聯通，內部交通應建立支撐新城能級規模的綜合交通系統。

6 結語

在上海邁向世界城市的進程中，應充分考慮長三角一體化后所產生的“同城效應”，在資源約束的條件下，應關注交通對城市空間引領和支撐作用以及綜合交通發展方式轉型后對城市空間的影響，努力建設低碳、宜居、智慧和創新型城市。

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