談亞洲城市研究

伍 江 王才強 沙永杰

1 為什么關注亞洲城市

上海，作為一個正在快速建設和發展的國際中心城市，其城市化建設模式將在今后相當長時間內對中國其他城市產生重要影響，也對亞洲其他地區城市的發展起到不同程度的引領作用。上海的規劃和建設有很多成功經驗，也存在一些日益明顯的、影響進一步發展的問題和挑戰，上海在今后進一步深入建設國際中心城市的進程中，一方面要學習西方發達國家城市發展的經驗和相關理念，尤其應研究西方重要國際中心城市在與上海目前轉型發展類似的歷史階段的發展過程，另一方面，亞洲一些重要城市的發展經驗也值得上海仔細研究，尤其應關注那些城市化進程先于上海的城市的發展過程。這兩方面的目的和意義有所不同，相比之下，我們對后者的關注度不足。亞洲一些重要城市，如東京、首爾、香港、新加坡和臺北等城市化進程先于上海的城市在城市規劃管理方面的具體經驗比西方城市的經驗更適合中國國情，更有參考價值。但更重要的是，這些重要亞洲城市都經歷過學習西方城市理論和經驗，并根據本國或本地區具體的政治、經濟、社會及文化等綜合情況進行轉化的發展過程，探索出各自不同的規劃和發展模式，并體現在各自不同的規劃建設和管理的具體辦法上。隱藏在這些城市不同模式背后的這個轉化過程，也就是各個城市探索解決自身問題的思路更值得研究，更有參考價值，而這一點是向西方學習所無法替代的。

上海和上述幾個亞洲重要城市各具不同的發展特點和典型性，也各有經驗和教訓。由于在資源、歷史、文化背景、近代以來的發展軌跡和當今面臨的挑戰等諸多方面有相似之處，亞洲城市之間相互學習的意義將會越來越明顯，尤其對上海，對大量正在經歷高速城市化的中國城市具有重要現實意義和理論意義。當然，亞洲重要城市還包括胡志明市、馬尼拉、雅加達、吉隆坡、曼谷、孟買等另一組處于不同發展狀態的區域性中心城市，分析這些城市當前的發展趨勢和面臨的挑戰為進一步理解中國城市化的現狀提供了特殊的參照——可以從另一角度更清楚地看到中國城市化進程中的優勢、潛力、今后可能發生的錯誤及其不利影響。除了上述所謂重要的亞洲城市外，亞洲城市還包括為數眾多的、國際化和城市化程度還比較低，也沒有受到足夠關注的中小城市或城鎮，這是亞洲城市的“另一面”。而中國大部分欠發達地區的中小城鎮在未來數十年的城鎮化進程中與這類亞洲城市也有大量可供相互借鑒的經驗與教訓。這方面的研究，在國際范圍也十分薄弱，其中所包含的郊區城市化、小城鎮發展和“就地城市化”等一些重要問題，隨著亞洲城市化的深入，這個涉及更大比例亞洲人口的問題在不久的將來也會引起國內外學術和專業界的關注。

亞洲城市研究一直是西方學術界的一個重要領域，上世紀中期以來，該領域的成果很多，但主要集中在歷史、文化人類學、社會學和經濟地理等幾個學科。上世紀90年代以來，隨著亞洲城市化規模和速度的大幅提升，對亞洲城市規劃與設計的研究成為一個新的關注點，探討有形的城市化建設與經濟、社會和環境的關系，研究城市規劃如何促進可持續發展等問題成為政府、學術界和專業界共同關注的焦點，也涌現出一批研究機構，包括亞洲各國及歐美國家的。歐美國家的這類研究機構大多設在大學里，學術性研究的特點明顯，在亞洲，除了大學里的研究中心外，政府性的研究機構在為政府制訂政策提供支撐和組織國際交流等方面發揮重要作用，如首爾發展研究院（Seoul Development Institute）和新加坡宜居城市中心（Centre for Liveable Cities）等。從研究成果角度來看，對亞洲城市規劃和城市空間發展演變的普遍狀態進行觀察和分析的成果已陸續面世，但數量較少，如彼得·羅（Peter G. Rowe）的《東亞的現代化：當代城市的形成》（East Asia Modern: Shaping the Contemporary City, Reaktion, 2005）等。與亞洲城市化進程的規模和重要性相比，這方面的研究成果還遠遠不足，仍有極大的現實需求和發展空間。當然，由于面臨更迫切的現實需求，亞洲研究機構、學者、城市管理者和專業人員將在該領域發揮越來越突出的積極作用。

2 上海和新加坡

上海和新加坡在亞洲城市中具有典型性，盡管發展過程和特征不同，但二者的城市化過程揭示了亞洲城市在城市化進程中必然面臨的一些共性問題和發展規律。以下從亞洲城市研究視點對兩個城市進行簡要分析。

上海至今經歷了三輪重要的城市化過程，在城市人口、產業和城市空間規模等方面體現出各自明確特征。

上海第一次現代意義的城市化是從19世紀40年代開始，達到高峰是在1900年以后。到上世紀20年代，初步實現現代的城市化，成為當時的遠東經濟中心。這與西方發達國家重要大城市的現代城市化基本同步，如果用當時西方國家城市化的狀況來衡量，近代上海的人口、工業、經濟規模和城市空間規?；臼浅杀壤?。而且，當時西方資本主義國家城市的一些突出問題，如貧民窟等問題，在上海也普遍存在。但這次城市化由于特殊的歷史背景，與西方城市工業化的內在動力推動城市化相比，更多的是外力作用下的被動過程，與西方城市存在本質上的區別。

第二輪城市化是新中國成立后，在中央政府推動下自上而下的工業化過程，上海成為中國最大的工業基地，對中央財政的貢獻率達到全國的1/6。盡管中國解放后受蘇聯影響，全國輕重工業比例失調，但上海一直是一個輕重工業都非常完整的工業城市。從1949年到改革開放前夕的30年，上海人口從600萬增長到1200萬，除了自然增長，因工業化需要而有組織引進的人口占很大比重。但從城市空間的城市化來看，嚴格地說，這次城市化幾乎沒有帶來城市空間的擴展。盡管在城市外圍造了很多工廠，工廠所在地區并未真正實現城市化，只是一個很大的工廠和配套生活區，并沒有形成真正的城市。這與上世紀五六十年代中國新建設的工業城市，如大慶等非常類似。這些擴展區域對上海城市空間結構的城市化并沒有帶來積極影響?？梢哉f，在人口、工業和產值大大增加的情況下，真正意義的城市空間沒有明顯增加，而南京路商業街等城市重要空間又肩負著服務于全國的功能，出現極度擁擠的常態。這30年，從城市空間而言，上海人的生活水平不斷降低，到上世紀80年代初，上海的人均居住面積、人均綠化面積和公共交通狀況等重要指標在全國排名最末。

從改革開放至今的城市化是第三輪，與中國城市化的大背景同步。過去30年里，上海人口從1200萬上升到2360萬，幾乎又翻一番，城市建成區面積由1000平方公里增加到2860平方公里。但今天的2360萬人口中只有1340萬的戶籍人口，與30年前上海戶籍人口1200萬相比增加量很小。其中超過1000萬的增量人口并未能享受完全的市民待遇。因此，上海第三輪城市化具有空間城市化先于人口城市化的特點，與第二輪城市化正好相反。這也體現了鄒德慈先生提出的“半城市化”的論點。

上海正在進行的這一輪前所未有的快速大規模的城市化有很多值得肯定的經驗。首先，這種強勢規劃控制和引導下的城市化避免了很多自由狀態下快速城市化過程中極易產生的弊端，如基礎設施匱乏、大量棚戶區、環境質量低下、城市中不同區域的質量反差巨大等在其他發展中國家常見的問題；其次，用政府力量和政府掌握的經濟資源推進基礎設施建設，確保基礎設施先行，確保公共環境質量，這在很多國家難以做到。

同時，這一進程中存在的一些突出問題，是今后發展必須面對的嚴峻挑戰，也是中國當前城市化進程中普遍存在的問題。最突出的問題是土地資源利用效率問題，上海在1980年之前的人均城市用地面積遠遠低于100平方米，屬于偏低，而現在這個指標已經超過120平方米，對于上海這樣的人口規模和土地資源條件而言，超過適宜的人均標準意味著土地資源的極大浪費。除去長江水域和崇明島，上海土地范圍約為5000平方公里，而建成區面積目前已經過半，這種超常比例應引起高度重視。香港土地面積為1100平方公里，由于地形限制，建成區只占25%，新加坡土地面積僅700平方公里，規劃對城市建設用地的限制是國土面積的1/3。這兩個城市與上海在經濟總量上有可比性，而土地利用效率方面反差巨大，如何提高土地利用效率是上海必須解決的首要問題。第二個嚴重問題是由于前一個問題所帶來的生態和環境問題，上世紀90年代設想的“三個三分之一”，即城市建設用地、農業用地、生態綠地與林地各占1/3的大格局目前已不可能實現。第三個問題是文化，包括歷史文化和人性化兩個方面。上海近10年來在歷史風貌區和歷史建筑保護方面做了大量工作和實踐探索，對城市歷史文化保護的普遍意識大大提高，但對城市空間尺度失控方面的問題還意識不足，由于改造和新建城市空間尺度過大而造成的城市人性化程度降低的趨勢十分明顯。

新加坡真正意義的城市化是從1965年國家獨立（1959年成立獨立政府）算起，此前殖民地時期的城市建設十分緩慢，城市建成區面積不足8平方公里（今天的中心城區），僅占全島面積的1.2%。建國之初大約180萬人口幾乎都集聚在這個范圍內，很多區域是當時世界上密度最高的貧民窟。從1960年起，新加坡以政府力量大力推進公共住宅和新鎮建設，60年代后期在聯合國協助下完成島域長期發展規劃，步入真正意義的城市化進程，至今城市人口增至520萬（其中新加坡人350萬）。新加坡的城市化經驗是包括中國在內一些國家學習研究的重要對象，但是，研究分析新加坡的城市規劃和管理經驗，必須理解新加坡的幾點特殊性，否則很難解釋新加坡的城市表象。

（1）新加坡是一個島國，而且是一個城市國家，一方面沒有從鄉村向城市進行人口轉移的壓力，另一方面可以通過國家政策，依據發展需要調控外來人口，這是絕大多數城市不具有的特點。

（2）新加坡政權從獨立至今十分穩定，是一黨執政，而且政府高度重視規劃，這種很強的穩定性既確保了制訂規劃時不需要太多的妥協，也確保了規劃實施的長期連續性。

（3）從獨立到現在的約半個世紀，新加坡政府直接擁有的土地從40%多增加到80%多，翻了一番。其中一部分是靠填海得來的，另一部分是長期有計劃地征用來的。這很利于規劃，例如從國家經濟發展考慮需要建一個工業園區的話，就比較容易，這和中國很相似，而在印度或日本，征地就十分困難。

（4）因為城市國家的地域范圍小，不管政治家下一任到哪里，都在這700平方公里之內，沒有一個“市長”能夠在做完短暫的政績之后能到幾百、幾千公里以外去當領導，這就要求政治家的眼光要放長遠，因為可追究責任性比較強。而且，新加坡的主要政府部門都在一個層級上，沒有省、市、區等多個行政層級，上下層級協調比較容易，很多問題可以通過政府的十幾個部門一起研究就可以解決。當然，新加坡政府各個政府部門之間的整合運作能力很強，是新加坡政府部門高效率的一個重要體現。

（5）新加坡在1965年獨立時，城市建成區的范圍很小，所以幾乎是在一張白紙上建設國家，束縛較少。但另一方面，在700平方公里范圍內，除了農業外（有少量農業），做為一個國家應該有的設施，如機場、港口、電力設施、軍事用地等，都必須充分滿足，甚至基本實現用水自給，而且要在規劃上處理好這些設施和用地與城市生活的關系，這也是一個挑戰。因此，新加坡對用地是極其謹慎的。

新加坡歷經獨立后近半個世紀的快速發展已經成為第一世界國家，但國土和人口規模很小，無論任何問題都必須先幾步考慮，以應對外部環境的變化。同時必須保持相當規模和速度的發展，才能在競爭日益激烈的全球格局中立足。在這樣的發展程度上，所面臨的問題和挑戰也相當嚴峻，主要有以下幾點：

第一是人口問題。國家人口規模小，人口老齡化，僅依靠新加坡的生育率不可能維系社會發展。同時，金融和研發等第三產業發展需要的高級人才也不可能完全來自既有人口，引進外來人口是必然的。兩方面的問題必須面對：一是應對老齡化的舉措，從政策到社區環境細節設計的各個相關層面；二是如何確定外來人口的上限，以及如何權衡外來人口與本國人口之間在資源等方面的利益沖突問題。

第二，因為土地資源有限，而必要的設施用地不可能減少，也不能減少綠化等環境優勢方面的用地（現有規劃甚至增加綠化用地的比例），因此必然提高建設用地的密度（土地利用強度）。大幅增加密度的同時，保持甚至增強宜居性是新加坡今后城市發展的重大挑戰，這是西方發達國家不存在的問題。

第三是文化方面的提升。除了為本國人口提供更好的生活環境外，新加坡要在全球范圍內繼續吸引更多、更高層次的人才，與亞洲其他重要城市之間的競爭會越來越激烈。在目前的發展程度基礎上，除了繼續保持在自然環境和建成環境方面的優勢外，提升城市的文化品質是新課題。新加坡大部分的城市區域是在過去40多年里快速建成的，多樣性缺乏。例如，做為國家重要建設成就的公共住宅（新加坡HDB）滿足了超過80%國民的需求，從滿足使用的角度來看很好，但在今天的發展程度下，多樣性不足的問題也顯現出來了。上海等歷史較長的城市，在不同城市區域因為歷史背景不同會有不同的城市肌理、城市空間特征和建筑特色，因而在城市多樣性和文化特征方面有優勢。

3 城市規劃和設計面臨的問題

從以上對上海和新加坡兩個城市的簡要分析可以很清楚地看到一系列城市規劃和設計面臨的新問題。

（1）城市規劃和設計在今后的城市化或再城市化進程應發揮更積極更有效的作用。新加坡城市建設從宏觀到很小的細節都是“完全規劃（totally planned）”的結果，而且采用了近乎“實驗室”程序的不斷改進模式。新的思路和改進意見，來自其他國家經驗，或來自使用者意見等渠道，無論在何種尺度層面，都會通過規劃和具體實施來檢驗——合理的繼續，不合理的改掉，再有好的想法就再進行實施和檢驗，這種特點在過去近半個世紀新加坡公共住宅和新鎮模式的不斷改進過程中體現得十分明顯，立體、甚至高層工業區建筑的模式也是在這種“實驗室”程序下“發明”出來的。當然，前提是總的指導思路不變，以及規劃管理及其配套的規劃設計機構的運作能力。亞洲領先的幾個重要城市其實都有不同方式的、強有力的城市規劃控制和引導。中國城市也重視規劃，但是“墻上掛掛”的情況，或明知不合理但也很難修改的情況并不鮮見，如何確保城市規劃和設計最大限度地發揮作用，探索合理的規劃管理和相關實施機制還有很大余地。特別是將城市總體規劃、地塊詳細規劃和規劃實施控制指南更有機和有效地組織在一個統一的法定框架下，是中國目前城市規劃體系建設的主要任務。

（2）隨著亞洲城市化的進一步突進，土地集約利用將是關系到城市能否維持正?！吧妗钡母締栴}之一，必須在決策和政策層面，自上而下地解決這個問題，規劃和設計必須提出土地集約利用的新模式和配套的管理規則等支撐條件。土地利用效率在中國應成為衡量規劃合理性與合法性的第一指標。上海大量工業園區土地的低效率問題值得高度重視并及時采取有效舉措。

（3）提高土地利用效率和宜居性等城市環境品質問題同時兼顧。亞洲城市不具備按照北美、歐洲和澳洲城市建設標準的資源條件，探討高密度條件下的宜居環境，將對于西方城市看來自相矛盾的兩方面結合在一起，使二者都達到均衡狀態下的最佳指標，是亞洲城市必須面對的課題。各個城市的氣候、歷史和文化背景不同，模式也會不同，但東京、香港和新加坡在這方面的思路模式對中國城市有參考價值。

（4）對于新城、新鎮等城市擴展的新區域，實現物質性建設與產業配套，以及提供市民完整城市生活的各方面需求同步進行是很大的挑戰。從二戰后歐洲新城鎮建設情況看，做到這種“同步”的案例極少，但對于亞洲城市化的人口規模而言，必須找到有效的解決模式。

（5）城市更新或新建區域內尺度失控，以及以往城市中不同層級的結構關系被抹殺，不僅僅是城市空間質量問題，由此促成的人群重新分布包含了很多新的社會問題，也造成絕大多數人群的生活不便。中國的舊城改造運動和城市成片開發加劇了原有城市尺度的喪失和社會階層的隔離。

（6）城市中各個方面的多樣性是延續城市文化的有效途徑。城市建設模式及城市空間與城市形象的趨同現象在中國當代城市化進程中表現尤為明顯，城市文化多樣性問題必須予以重視。

（7）近30年來中國城市化進程中政府的集權加上單一的商業開發模式所帶來的速度與效率為世人矚目，其弊端也日益明顯。不同亞洲城市的經驗交流與分享將為城市開發模式等城市建設和管理方面的改進或多元化提供更大的發展潛力。

以上概要羅列的問題并不全面，將通過本專欄后續的針對各個城市的研究報告，結合具體案例進行分析。

亞洲城市專欄以及同濟大學建筑與城市規劃學院與新加坡國立大學設計與環境學院在該領域進行的合作交流得到鄭時齡教授長期大力支持，特此感謝。

References

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