論南京國民政府資源委員會對特種礦產(chǎn)資源的統(tǒng)制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

論南京國民政府資源委員會對特種礦產(chǎn)資源的統(tǒng)制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

資源委員會是南京國民政府管理與發(fā)展經(jīng)濟的一個重要機構(gòu)。在抗戰(zhàn)中，資源委員會通過實施特別法來統(tǒng)制特種礦產(chǎn)資源，從而為國民政府獲得大量的軍事裝備和大筆外國貸款，為戰(zhàn)爭提供了物質(zhì)保證。同時，資源委員也在各地方興辦了一些工業(yè)。但是，其低價收購、高價銷售特種礦產(chǎn)，損害勞工、生產(chǎn)者的利益。而且，統(tǒng)購統(tǒng)銷也伴隨貪污腐敗與低效率。制定特別法，擴大國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用也許能夠起一時的作用。經(jīng)濟的持久發(fā)展需要民主法治。

資源委員會;特別法;統(tǒng)制經(jīng)濟;市場經(jīng)濟

資源委員會是民國時期重要的經(jīng)濟機構(gòu)。學(xué)術(shù)界對資源委員會研究已經(jīng)很多，比如其在西部工業(yè)發(fā)展的作用，在戰(zhàn)爭中的作用，人才培養(yǎng)，歷史評價，資源委員會礦產(chǎn)統(tǒng)制。但是，從法律的角度來研究資源委員會很少。本文擬通過特別法來探討戰(zhàn)時統(tǒng)制經(jīng)濟的確立。

一、資源委員會概況

資源委員會成立于1932年11月，隸屬于國民政府參謀本部。資源委員會下設(shè)有礦室、冶金室﹑電氣室等實驗室，從事勘察﹑調(diào)查﹑研究等工作。資源委員會由蔣介石任委員長，翁文灝﹑錢昌照分任正、副主任秘書長。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，資源委員會組織沿海工礦企業(yè)內(nèi)遷，將東部的廠礦遷到湖北、江西、湖南一帶，同時進口德國設(shè)備，計劃在湖南湘潭、江西贛南等地建設(shè)鋼鐵廠、電器廠等。

1938年資源委員會改隸經(jīng)濟部，其職責為:(1)創(chuàng)辦及管理經(jīng)營基本工業(yè);(2)開發(fā)及管理經(jīng)營重要礦業(yè);(3)創(chuàng)辦及管理經(jīng)營動力事業(yè);(4)辦理政府指定之其他事業(yè)。

為應(yīng)對戰(zhàn)爭，資源委員會于1936年制訂了一項重工業(yè)發(fā)展計劃，計劃五年內(nèi)興建鋼鐵、有色冶金、機械、電力、電器、化工、燃料等大中型廠并制定了利用外國資本，引進國外技術(shù)的方針。

1936年，在湖南湘潭下攝司籌建重工業(yè)基地，共購地10 022.5畝建設(shè)中央鋼鐵廠、中央機器制造廠、中央電工器材廠及為其服務(wù)的湘江電廠，其中4 083.54畝為中央機器制造廠和中央電工器材廠用地，鋼鐵廠占地5 938.97畝。并興辦湘潭煤礦、四川龍溪河水電廠等20余家重工業(yè)廠礦。

在1944年主要電器產(chǎn)品產(chǎn)量中﹐資源委員會所占比重為:發(fā)電設(shè)備58.2%﹐電動機81.4%，變壓器42.2%，燈泡49.6%，電子管100%，電線電纜95%，電話設(shè)備90%。到1945年7月，資源委員會屬工、礦、電企業(yè)共115個，其中四川43個，云南、江西各14個，甘肅10個。

二、特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟的確立

資源委員會成立之時起即對特種礦產(chǎn)進行統(tǒng)制，“通盤整理國內(nèi)鎢銻礦業(yè)”，“以外國借款關(guān)系，極力增進出口礦產(chǎn)品的生產(chǎn);以為償債和易貨之用，不得不加強鎢、銻、錫、汞之統(tǒng)制及產(chǎn)運工作，以供出口”［1］84。抗戰(zhàn)時期資源委員會統(tǒng)制的特種礦產(chǎn)主要有鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等幾種。這些礦產(chǎn)在軍事工業(yè)上用途廣泛，是極為重要的戰(zhàn)略物資。國民政府以貨易貨，即用鎢、銻、錫、汞和桐油等礦產(chǎn)換取急需的武器裝備。為此，國民政府頒布了條例等特別法，特別法涉及礦產(chǎn)品的運輸出口、生產(chǎn)銷售、定價等環(huán)節(jié)。

在運輸出口上，1935年12月，頒布《銻業(yè)管理處管理規(guī)程》，規(guī)定限制銻砂的運銷數(shù)量，銻品在省內(nèi)外運輸及出口國外均須向該處領(lǐng)取護照和許可證①《銻業(yè)管理處管理規(guī)程》、《銻業(yè)專營實施辦法》，資源委員會檔案，全宗號二八，案卷號8969，中國第二歷史檔案館藏。。1936年12月，制訂《銻業(yè)專營實施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻的運輸必須持有銻管處的護照，出口必須有資委會的出口許可證才可放行①。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運輸出口管理規(guī)則》，該礦產(chǎn)品在內(nèi)地運輸時須有資委會的運輸護照，如系運輸出口須憑資委會填發(fā)的準運單報關(guān)，請領(lǐng)護照時應(yīng)繳驗礦照或省主管機關(guān)證明文件;該礦產(chǎn)品出口數(shù)量，必要時資委會得限制之①《戰(zhàn)時經(jīng)濟法規(guī)》，《近代中國史料叢刊》三編二十輯，文海出版社1987年版。18－19。1939年公布了《經(jīng)濟部汞業(yè)管理規(guī)則》和《資源委員會管理汞業(yè)實施辦法》，規(guī)定非領(lǐng)有資委會的運輸證照，不得在國內(nèi)運輸或運出國境①44－45。資源委員會掌握了礦產(chǎn)品的運輸出口。

在生產(chǎn)、銷售上，1936年12月，制訂了《銻業(yè)專營實施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻產(chǎn)品由資委會銻業(yè)管理處統(tǒng)一購銷。1938年10月，國民政府公布了《非常時期農(nóng)礦工商管理條例》，規(guī)定鎢、銻、錫、汞各礦產(chǎn)品的收購運銷之管理由資源委員會執(zhí)行。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運輸出口管理規(guī)則》，規(guī)定資委會執(zhí)行鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等礦產(chǎn)品收購運銷之管理。1939年公布了《經(jīng)濟部汞業(yè)管理規(guī)則》和《資源委員會管理汞業(yè)實施辦法》，規(guī)定資委會辦理汞及其礦產(chǎn)品的定價、收買、統(tǒng)一運銷和調(diào)劑生產(chǎn)等事宜①44－45。1939年6月，頒布《經(jīng)濟部管理錫業(yè)規(guī)則》，指定資源委員會管理錫及錫砂一切事業(yè)之生產(chǎn)運銷①44。資源委員會壟斷了礦產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售。

在價格上，1936年12月，制訂了《銻業(yè)專營實施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻管處按長沙平均貨價確定銻砂的收購價格，給價購買。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運輸出口管理規(guī)則》，規(guī)定各礦產(chǎn)品商人應(yīng)按定價售于資委會或其委托機關(guān)，收購價格應(yīng)顧及廠商利潤①18－19。資源委員會控制了礦產(chǎn)資源的定價權(quán)。

為了維持對鎢、銻的統(tǒng)制，資源委員會在鎢、銻的主產(chǎn)地江西和湖南設(shè)置了南昌鎢業(yè)管理處和長沙銻業(yè)管理處，又在其他生產(chǎn)鎢、銻礦的各省設(shè)立分管理處。

實際上，特別法規(guī)定了比一般法更嚴格的處罰。1941年7月，公布了《資源委員會非常時期查緝處罰私販私運甲種礦產(chǎn)品暫行辦法》，規(guī)定如礦工礦商不將礦砂交與管理處而由私人、團體私向礦工、礦商直接收買者，均以私販論;運輸方面，若所運甲種礦產(chǎn)數(shù)量或貨運情節(jié)與照證不符者，未持資委會運輸執(zhí)照或出口許可證者，持逾期證照運輸者，均以私運論。私運、私販者，沒收其礦品;如同時觸犯《禁運資敵物資條例》、《危害民國緊急治罪法》、《懲治漢奸條例》、《非常時期農(nóng)礦工商管理條例》等規(guī)定，則移送審判機關(guān)懲處②《資源委員會非常時期查緝處罰私販私運甲種礦產(chǎn)品暫行辦法》，《抗日戰(zhàn)爭時期國民政府經(jīng)濟法規(guī)》，檔案出版社1992年版。。

1945年8月，公布了《戰(zhàn)時管理礦產(chǎn)品條例》，規(guī)定凡對私購私售特礦產(chǎn)品者，處一年以下有期徒刑、拘役或科相當于收購該項礦品價格五倍以下罰金，其礦產(chǎn)品沒收之;對私運、私自出口者，處二年以下有期徒刑，拘役或科相當于當?shù)厥召徳擁椀V產(chǎn)品價格十倍以下罰金，其礦產(chǎn)品沒收③《中華民國史檔案資料匯編》，江蘇古籍出版社1997年版。79。這樣，對違反特礦統(tǒng)制的行為，國民政府就可以依據(jù)法律實施懲處。

三、實施特別法的結(jié)果

實施特別法與礦產(chǎn)統(tǒng)制為國民政府獲得大量的軍事裝備和貸款，為戰(zhàn)爭提供了保證。1938年，國民政府與蘇聯(lián)商洽軍事援助借款，中國用這筆貸款向蘇聯(lián)購買工業(yè)用品及設(shè)備，并在十年內(nèi)以鎢、銻、鋅、錫、鎳、紅銅還貸。1940年，中國與美國簽署“滇錫借款合同”。1940年，中美簽訂“鎢砂借款合同”，美國給貸款，貸款由資源委員會在五年之內(nèi)以鎢砂交付美國③711。1941年，中美簽署“金屬借款合約”，美國給中國貸款，中國則在七年內(nèi)將錫及鎢銻等礦產(chǎn)品售給③723。

此外，特礦統(tǒng)制為重工業(yè)企業(yè)提供了資金，促進了后方工業(yè)的發(fā)展，其中以黔﹑桂﹑閩﹑贛等省為最。其建設(shè)資金也大都來源于特礦統(tǒng)制的收益。1936年，資委會重工業(yè)五年建設(shè)規(guī)劃中提到，資委會與江西、湖南省商洽，將鎢、銻管理處所得特礦統(tǒng)制的收益的一半用于資委會所辦的重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)項目。

1939年2月，頒布了《鎢銻專款處理辦法》，規(guī)定鎢、銻盈余除了分撥各省用于各省經(jīng)濟建設(shè)外，其余的即為鎢銻專款，全數(shù)留作資源委員會所辦的國防重工業(yè)之用①。1943年資委會特礦盈余中的91.7%被用于發(fā)展工業(yè)［1］141。到1942年，資源委員會已辦了96個重工業(yè)，其中金屬冶煉企業(yè)11個﹑機械企業(yè)4個﹑化學(xué)企業(yè)18個﹑電器企業(yè)4個﹑礦業(yè)企業(yè)37個﹑電力企業(yè)22個，從而奠定了大后方重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)的基礎(chǔ)④《中華民國重要史料初編－對日抗戰(zhàn)時期》，中國國民黨黨史會，1988年版，第675頁。。1936—1945年間，資源委員會通過經(jīng)營特礦和易貨償債等方式得到的外匯收入，折合成戰(zhàn)前法幣大約有1.8億元［2］。

但是，統(tǒng)制限制了自由生產(chǎn)和貿(mào)易，對特礦業(yè)和礦商、礦工的利益造成了嚴重的損害。資源委員會依靠其壟斷地位，產(chǎn)量由其確定，收購價格也由它決定。資源委員會定價時也考慮到了成本，但資委會的收購價格要比成本價低，價格趕不上成本，再加上通貨膨脹，這挫傷了生產(chǎn)者的積極性，造成了許多鎢、銻、錫礦廠停工、縮減生產(chǎn)。

故自1935年2月恢復(fù)收銻起至36年底止，資委會只收購純銻1 200余噸，此23個月內(nèi)之全部收購量，僅抵以前一個月收購之噸量而已。湖南銻礦工商業(yè)者要求政府收回命令，工人罷工，停止生產(chǎn)，致使銻管處無貨可收，使銻管處同意按市價確定收購價格［3］。

1942年，物價上漲，資委會增加了補助金，仍無法趕上物價上漲的步伐。收購價格低于開采成本，各種礦產(chǎn)品都是虧本銷售，礦廠連續(xù)虧損倒閉，生產(chǎn)銳減。湖南鎢業(yè)管理處承認:“現(xiàn)因戰(zhàn)時關(guān)系，物價飛漲，工人生活日高，采砂成本愈貴，各商公司均感收價不敷，無法維持產(chǎn)額，一再請求救濟”，但“迭經(jīng)增加補助金，然仍感難以維持”⑤《資源委員會季刊》第一卷第二期，1941年12月。。

1942年，汞礦的成本已達到每噸73 375元，而汞管處的收價只有每噸40 000元，礦廠嚴重虧本，礦工甚至不足以維持生活。1944年，汞管處多次反映，物價上漲，收價不足以維持礦工最低生活，吁請資委會增加收價，以安礦工之心，而利生產(chǎn)［1］157。

1944年，情況更糟。鎢管處處長程義法稱:“1944年4月，礦工每采一噸砂成本達46 695元，而鎢管處的定價為33 000元，后增加到37 000元，但礦工每采一噸砂仍要虧損9 695元。所以礦工離山日眾，產(chǎn)量日減。茍不即時增加砂價，停頓堪虞。”［1］148

資源委員會業(yè)的統(tǒng)制對特礦產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害，阻礙其持久發(fā)展。有礦商感嘆:十年統(tǒng)制，本山元氣喪失殆盡，盰衡理局，血淚何多!忠實礦商雖已瀕于山窮水盡之境，但只要有一個合理標價，以為計算成本，可敷開支則采煉，不敷則不采煉［4］898。

特礦統(tǒng)制還危及礦工的利益。湖南開采銻礦的礦商與礦工的利潤是7:3分成，礦商占七成，工人占三成，銻業(yè)管理處的價格統(tǒng)制對礦工的影響可以說是很大［4］897。統(tǒng)制經(jīng)濟是國家直接干預(yù)生產(chǎn)、流通、分配等環(huán)節(jié)和經(jīng)濟各個部門，是一種高度集權(quán)的經(jīng)濟模式。經(jīng)濟統(tǒng)制是建立在犧牲人民利益基礎(chǔ)上的。

四、結(jié)論

實際上，在南京國民政府時期，經(jīng)濟統(tǒng)制不斷強化，統(tǒng)制范圍也在擴大。為了統(tǒng)制經(jīng)濟，各種特別法不斷頒布實施。

民國法制的突出特點就是特別法大于一般法。特別法優(yōu)于普通法，數(shù)量亦多于普通法。南京國民政府在法律的制定與適用上，一方面用基本的普通法作為常態(tài)法律;但另一方面又制定大量針對特定對象的特別法。不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，特別法在其他領(lǐng)域也存在。

當時經(jīng)濟學(xué)家與領(lǐng)導(dǎo)者很多曾經(jīng)在西方留學(xué)。他們看到了西方的發(fā)達與中國的落后，想趕上西方國家。財政部長宋子文承認:國家對經(jīng)濟的干涉日漸增加，自由的不受干涉的經(jīng)濟已經(jīng)過時。他要求在國民政府內(nèi)創(chuàng)立一個“真正有效的計劃機關(guān)”，來指導(dǎo)國家的生產(chǎn)，協(xié)調(diào)各部的活動，正確規(guī)劃出每個部門應(yīng)該追求的目標。而經(jīng)濟學(xué)家吳半農(nóng)說，在今天的世界上，如果仍拘泥于自由市場經(jīng)濟理論，試圖走私人資本主義發(fā)展的老路，“無異于白日做夢”［5］。翁文灝，認為通過國家機器主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展，能夠集中辦大事，實現(xiàn)最快速度。資源委員會如此龐大與其發(fā)展經(jīng)濟思路有關(guān)。

近代是中國趕超西方的過程，國家力量在不斷擴大。在晚清，興起了洋務(wù)運動，出現(xiàn)了官商合辦、官督商辦企業(yè)，國家資本迅速膨脹。鄭觀應(yīng)曾經(jīng)入股輪船招商局，事后認為:“輪船招商開平礦，創(chuàng)自商人盡商股”，“辦有成效倏忽變，官奪商權(quán)難自主”，“名為保商實剝商，官督商辦勢如虎”［6］。晚清幾乎所有的官督商辦企業(yè)——包括輪船招商局、開平煤礦、上海機器織布局、津滬電報局——概不例外。

洋務(wù)運動與資源委員會都是用國家方式推進工業(yè)化，用權(quán)力主導(dǎo)市場，這沒給中國帶來真正的工業(yè)化。

實施特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟也許會一時得利，但不能夠長久。特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟會導(dǎo)致腐敗，低效而違背發(fā)展經(jīng)濟的目的。發(fā)展經(jīng)濟的目的是為了造福民眾。在民主法治的條件下，發(fā)展速度也許沒那么快，但能夠激發(fā)民眾力量，合理分配財富，抑制貪腐。從長遠來看，發(fā)展經(jīng)濟與法治是統(tǒng)一的。

［1］林蘭芳.資源委員會的特種礦產(chǎn)統(tǒng)制［M］.臺北:臺灣政治大學(xué)歷史系，1998.

［2］簡銳.國民黨官僚資本發(fā)展概述［J］.中國經(jīng)濟史研究，1986，(3).

［3］張燕萍.抗戰(zhàn)時期資源委員會特種礦產(chǎn)統(tǒng)制述評［J］.江蘇社會科學(xué)，2004，(3).

［4］陳真.中國近代工業(yè)史資料［M］.北京:三聯(lián)書店，1961.

［5］吳半農(nóng).國營事業(yè)論［M］.上海:中國文化服務(wù)社，1943.

［6］商務(wù)嘆，鄭觀應(yīng).盛世危言［M］.沈陽:遼寧人民出版社，1994.

On the Regulation of Special Mineral Resources by Resource Committee of The Nanjing National Government——In the perspective of special law

WANG Cong-cong

Resources Committee of the Nanjing national government is an important economi Cdevelopment agency.Resources Committee set up a lot of industries.However，its low-cost acquisitions，sales of specialty mineral damage the interests of the labor and the producers.Moreover，the purchase and sale is accompanied by corruption and inefficiency.The development of special law to expand the state’s role in economi Cdevelopment may be effective at sometime，however，the long-term economi Cdevelopment need the market economy and law protection.

Resources Committee;special law;controlled economy;market economy

DF462

A

1008－7966(2012)02－0145－03

2012－02－12

王聰聰(1982－)，男，浙江浦江人，2009級法律史專業(yè)博士研究生。

［責任編輯:李瑩］