論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策

吳曉瑛，鄧曉東

（1. 福建省公安廳刑事偵查總隊，福建福州 350003；2. 福建師范大學法學院，福建福州 350108）

論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策

吳曉瑛1，鄧曉東2

（1. 福建省公安廳刑事偵查總隊，福建福州 350003；2. 福建師范大學法學院，福建福州 350108）

《有關海上遣返協議》和《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》是建構海峽兩岸警務合作的制度框架。以民間組織之名行刑事司法互助之實的合作路徑獨具特質。海峽兩岸的政治障礙導致兩岸警務合作現行制度內容粗疏，亟待解決刑事偵查管轄權沖突、警務合作主體對接、人員遣返移交、異地取證、審前追贓等問題。平潭綜合實驗區有條件在上述問題上實現突破。

警務合作；跨境犯罪；金門協議；南京協議

引言

目前兩岸四地“一國兩制三法系四法域”的獨特政治法律格局，不僅形成了“人類歷史上最為復雜最具特色的區際法律沖突”，而且區際刑事司法協助的復雜程度也是“世界刑事司法協助史上前所未有”。[1]由于互信度低及政治隔閡、法律差異等原因干擾，制度化的合作一直未能實現正常路徑上的構建，目前兩岸以民間組織為締約主體的合作模式在世界范圍看都堪稱“前無古人”。在如此錯綜的背景下，開展海峽兩岸警務合作、共同打擊跨境犯罪成為極具挑戰性的研究課題。

一、海峽兩岸警務合作的現狀

在我國，對海峽兩岸警務合作共同打擊跨境犯罪的研究和實踐始于上世紀80年代末。迄今，經歷了從《有關海上遣返協議》（以下簡稱《金門協議》）到《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（以下簡稱《南京協議》）為框架的兩個發展階段。

（一）海峽兩岸警務合作的模式演變

在《金門協議》簽訂之前，兩岸之間不存在常態的警務合作，僅偶有自發單向遣返作業，主要表現為針對非法入境人員的遣返，或者表現為向國際刑警組織提出請求并由國際刑警組織間接移交犯罪嫌疑人。1990年《金門協議》簽訂后兩岸直接警務合作才實際展開。根據兩岸共同打擊跨境犯罪活動的范圍及內容，可以將警務合作模式演變劃分為兩個階段。

1．單項合作模式

該階段的時間跨度大致從1990年至2009年，即《金門協議》后至《南京協議》前。將該合作模式界定為直接合作性質的理由是兩岸紅十字會作為《金門協議》的締約主體僅起名義作用，在紅十字專用船上的雙方遣返作業人員均是警務人員，真正溝通主角也是居于幕后的兩岸警務部門。這一時期兩岸共同打擊跨境犯罪活動工作的內容僅涵蓋“遣返”這一單項，基本上不涉及其他合作領域。需要指出的是，雙方合作由于在初創摸索階段，且兩岸政治關系起伏不定，所以《金門協議》協議的執行并不順利，在已建立直接合作機制的情況下仍然于個案實踐中保留了借助國際刑警組織的間接溝通管道。

2．綜合合作模式

進入新世紀后，兩岸先后加入WTO，相互間的人員及資金往來迅速增長，經濟犯罪成為兩岸跨境犯罪的主要形態，犯罪的跨境因素也日趨復雜。以人員遣返為內容的警務合作無法適應新形勢下的警務合作需求。犯罪情資交換、法律文書、司法移管、協助偵查、部門對口協調、應急處突、警務官員互訪甚至警務學術交流都有了愈來愈現實的合作必要。所以《南京協議》在人員遣返基礎上，順應形勢增加了協助偵查、文書送達、罪贓移交、犯罪情資交換這四項警務合作內容，合作范圍上的全面拓展標志著綜合合作模式的成型。

（二）《金門協議》與《南京協議》的積極意義

海峽兩岸警務合作機制的構建走過的是一條堪稱“奇異”的發展路徑。受政治因素的影響，公權力當局假借民間組織的名義“明修棧道暗渡陳倉”。 海協會和海基會名義上是民間組織，但實質上具有半官方性質。兩岸秉持“化異求同”的精神，通過對民間組織的授權進行協商、交流、合作乃至于解決糾紛。戴著民間組織這只“白手套”，兩岸公權力實現了握手。不得不承認，在尚不具備打破兩岸政治現狀的前提下這是一種富于智慧的合作路徑。

1．《金門協議》

《金門協議》開啟了海峽兩岸警務合作的序幕。但由于僅涉及人員遣返問題，尚不是典型的警務合作協議。從適用范圍來看，在偵查取證、犯罪情報共享等方面未作任何規范。從遣返管道上看，遣返作業只能通過金門與廈門、馬祖與馬尾這兩條線路進行，難以滿足海峽兩岸日益增長的共同打擊跨境犯罪的現實需求。

盡管如此，《金門協議》仍然邁出了兩岸警務合作具有里程碑意義的第一步。據統計，《金門協議》簽署之后到《南京協議》訂立之前的19年間，雙方根據《金門協議》實施雙向遣返作業200余次，涉及38936人次。其中，大陸向臺灣遣返私渡人員、刑事犯和刑事嫌疑犯共91批366人次，大陸接回私渡人員3870人次。[2]5

2．《南京協議》

《南京協議》堪稱兩岸第一個綜合性的區際刑事司法合作協議。雖然僅24條，卻標志著海峽兩岸警務合作進入了一個新時代。與《金門協議》相比，《南京協議》不僅在警務合作模式上變得更為直接緊密，而且在警務合作范圍上更有廣度和深度。例如，《南京協議》第6條確立了遣返的基本原則，即“人道、安全、迅速、便利”，這對于遣返機制的長效構建具有正面意義。同時，對移交有關證據、簽署交接文書等程序細節進行規定，使得遣返作業對共同打擊跨境犯罪具有了更多的促進價值。

此外，《南京協議》還確立了“類案協同與個案協助”的協作模式，標志著兩岸警務系統框架性地建立了全面合作關系。雙方可就彼此均認為涉嫌犯罪的行為進行打擊。當雙方法律對是否涉嫌犯罪認定不一時，雙方承諾基于對個案有重大社會危害的共識下，可進行獨立的個案司法協助。這不僅擴大了刑事案件的協作范圍，而且在技術上部分解決了雙方法律的沖突問題。再如，對《金門協議》中未涉及的偵查協助問題，《南京協議》第5條規定“雙方同意交換涉及犯罪有關情資、協助緝捕、遣返刑事犯與刑事嫌疑犯，并于必要時合作偵查、偵辦”。據此，雙方警務合作的內容已包括四方面：一是交換涉及犯罪有關情資。即交換有關犯罪的情報、信息和資訊；二是協助緝捕刑事犯與刑事嫌疑犯；三是遣返刑事犯與刑事嫌疑犯；四是必要時合作協查、偵辦。該規定言簡意賅，涵蓋了兩岸共同打擊跨境犯罪案件必須涉及的基本合作內容。

二、海峽兩岸警務合作所面臨的現實問題

《金門協議》和《南京協議》構成了海峽兩岸目前警務合作機制的框架性“法律”文件。囿于歷史原因，現階段兩岸在政治上還存在諸多爭議，在警務合作的許多方面也存在分歧。在刑事管轄權、罪名認定差異、刑事訴訟證據的認可與刑事偵查行為的代執行等涉及主權或人權保障的關鍵問題上均采取回避的做法，這使兩岸警務合作實踐無論是在效率還是在合法性上都捉襟見肘。

（一）刑事偵查管轄權問題

共同打擊跨境犯罪最終是為刑事司法審判的順利進行而服務，所以警務合作中的刑事偵查管轄權問題屬于刑事訴訟移管問題下的一個子問題。兩岸刑事訴訟移管是指兩岸基于聯合有效懲治互涉犯罪之目的，在一岸因某種原因不能或者不便對犯罪嫌疑人行使管轄權的情況下，讓渡自己的刑事管轄權，將案件移管給對岸審理的一種刑事司法合作活動。[3]316

國際刑事司法互助實踐中如發生刑事管轄權沖突，通常都是通過制度化協商的方式實現刑事訴訟移管，例如近期涉嫌策劃制造湄公河“10. 5”慘案的泰國糯康犯罪集團在我國受審就是適例。刑事管轄權是一國司法權的重要組成部分，是國家主權的核心表現，在海峽兩岸關系上屬于最敏感的底線，因此《南京協議》刻意回避了此問題。《南京協議》第15條所規定的“因請求內容不符合己方規定或執行請求將損害己方公共秩序或善良風俗等情形，得不予協助”，但對何謂“請求內容不符合己方規定”并沒有列舉說明，這給雙方留下了不可預計的爭議空間，可能使兩岸打擊跨境犯罪的合作隨時可能被兩岸政治氣候所影響。

盡管在實踐中有相當部分的臺籍罪犯，臺灣地區也依其法律進行了司法懲治，這樣看來似乎沒有必要深究刑事偵查管轄權沖突問題。實則不然，在沒有明確移管制度的警務合作框架下，兩岸均是出于本方懲治犯罪之目的各自懲治處于本方控制下的犯罪嫌疑人，沒有形成偵查環節中制度化的統籌協作。如果兩岸警方沒有將被害人陳述、報案材料、證人證言、同案犯供述、相關物證書證等正式移交給對方的移管制度，幫助對方構建訴訟所需的完整證據鏈，那么對方的刑事偵查和審判無異于“盲人摸象”，甚至能不能立案偵辦都是未知數。筆者在承辦某起跨境電信詐騙案的工作實踐中對上述弊端深有體會，在我方刑事判決書中對于所列未到案的在臺臺籍罪犯均表述為“另案處理”。但事實上，臺灣地區是否會立案懲治這些案犯，需不需要大陸相關部門轉交有關證據，均難以預料。

（二）在逃人員遣返問題

因上文的刑事偵查管轄權問題將對象定義為處于對岸控制下的對方籍犯罪人，本段所指的在逃人員遣返問題針對的則是逃至對岸境內的本方籍犯罪人。另外，在國際刑事司法互助中該問題其實就是如何“引渡”，但臺海兩岸顯然不是國與國之間的關系。我國《引渡法》第2條規定“中華人民共和國和外國之間的引渡，依照本法進行”，“引渡”不適用于內地與港澳臺之間；同樣，臺灣地區的“引渡法”也不對大陸適用。所以，《南京協議》沿用了《金門協議》中“遣返”這一雙方都能接受的詞匯，并有限適用雙重犯罪原則。

在國際引渡制度中，雙重犯罪原則、死刑犯不引渡原則、政治犯罪不引渡原則是各國長期以來已經形成的共識并在許多國際條約中予以確定。[4]在兩岸目前互不承認對方主權的現狀下，相互交往所依據的法律制度存在明顯差異，必然會產生前所未有的一國之中兩種法律制度的沖突。[5]2因此，在兩岸之間是否應當借鑒引入國際引渡法原則就成為順利解決兩岸在逃人員遣返問題的關鍵。有研究者主張“不得引用國際刑事司法協助中的關于引渡的規則”。[6]筆者認為，這樣的觀點立場正確但不夠務實。臺灣問題的復雜性決定了其解決路徑不同于港澳問題，應在堅持“一國兩制”的前提下有更為靈活的手段創新。

（三）警務合作主體對接問題

通常在國際警務合作中，對接主體并不是一個需要刻意關注的問題。但在海峽兩岸警務合作中對接主體的選擇卻頗費周章，致使《南京協議》對此只能含糊其辭。大陸地區刑事案件的偵查主體主要是公安機關，檢察院扮演偵查監督者角色。但根據臺灣地區“刑事訴訟法”第 229 條與231條之規定，警察、憲兵及其他“依法令關于特定事項，得行司法警察之職權者”均會是所謂的“司法警察”，受檢察官之命令偵查犯罪。臺灣地區法律制度中偵查權與執行權的高度分離使臺灣地區與大陸的刑事偵查主體對接管道“口徑不合”。從法理上講，與大陸警方對口的應當是臺灣地區的檢察官，但由于臺灣地區檢察官并不親自執行偵查，所以實踐中歸口聯系的是臺灣地區“內政部”下屬的“警政署”或“法務部”下屬的“調查局”。大陸警方甚至會因此有無所適從的困惑，往往是輾轉努力聯系上對岸某單位之后才發現對方并不擁有我們所想當然的相應職權和罪案情資。

值得關注的是，在實踐中為規避司法審查的繁瑣程序給遣返作業造成的不便，如果逃至對岸的犯罪嫌疑人同時有非法入境事由，則往往會以偷私渡人員的名義予以遣返。這種以行政執法合作為名行刑事遣返之實的做法使得對岸的“海巡署”、“移民署”長期以來實質上擔當了相當部分的警務合作功能，造成臺灣方面參與警務合作的對接主體更趨復雜。

（四）調查取證問題

《南京協議》第5條和第8條規定，兩岸關于調查取證合作的內容包括：確定關系人所在或確認其身份；取得證言及陳述；提供書證、物證及視聽資料；勘驗、鑒定、檢查、訪視、調查；搜索及扣押，合作協查、偵辦等。值得注意的是，《南京協議》的調查取證措施術語表達，考慮到兩岸的法律差異和各自司法體制的不同，采取了與兩岸法律術語均不盡相同的措辭，這有可能在具體操作中因定義理解上的不一致導致兩岸警務部門有無所適從之虞。

兩岸刑事訴訟法上的差異在《南京協議》中未被重視，這將會是未來警務合作中的誤會之源，其中尤以證人證言的法律差異為甚。例如大陸的《刑事訴訟法》中證人一般沒有拒絕作證之權利，但是臺灣地區的“刑事訴訟法”的第180、181、182、185、186、193條列舉規定了證人得拒絕作證的情形及對證人無正當理由拒絕作證的處罰。①因此，如臺灣地區委托大陸“取得證言及陳述”，則根據大陸的《刑事訴訟法》，大陸警方合法取得證言，但卻不符合臺灣方面的規范要求，所獲得證據不能被臺灣地區法院采信；反之如大陸請求臺灣“取得證言及陳述”，而臺灣地區警方以“證人拒絕作證”為由回應則完全有可能引起大陸方面不必要的反感。

另外，兩岸偵查取證主體不同，會導致證人證言在對岸法院的證據效力不同。依臺灣地區的刑事訴訟法體制，檢察官是唯一法定的偵查主體，警方僅是偵查輔助機關，證人向檢察官所作之陳述才有證據效力。相反在大陸，警方卻是大部分犯罪案件的法定偵查取證主體。

（五）審前追贓問題

近年來，兩岸詐騙、毒品、走私等以經濟利益為目的犯罪呈現快速上升趨勢。不法分子把海峽對岸作為逍遙法外的安全島，通過洗錢或者干脆直接轉移贓款來達到非法獲利的犯罪目的。如果不從追繳贓款環節加強警務合作，不僅不能有效懲治犯罪、保護受害人合法權益，而且會因未觸及犯罪分子實質利益而放縱更多的犯罪滋生。

在我國刑法的語境里，“犯罪所得”被俗稱為“贓款贓物”，“追贓”的法律依據是我國《刑法》第64條“犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠；對被害人的合法財產，應當及時返還；違禁品和供犯罪所用的本人財物，應當沒收。沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理”。《南京協議》第9條關于“罪贓移交”的內容含糊表述為“雙方同意在不違反己方規定范圍內，就犯罪所得移交或變價移交事宜給予協助。”

刑事司法互助中的追繳犯罪所得是個非常復雜且艱難的過程。在罪贓移交之前，需要先對罪贓進行追查、扣押或凍結等程序。刑事管轄權、競合犯罪、犯罪嫌疑人洗錢導致追查困難的現實問題，都有可能阻礙罪贓移交的順利進行。由于罪贓移交取決于偵查中諸多先合作環節是否順利，所以其雖然是警務合作機制的靠后問題，但同時又是不能不解決的問題。有必要把兩岸關于罪贓移交的原則予以制度化明確。

三、深化警務合作的對策

《南京協議》雖然內容粗疏，但客觀評價，這是雙方在當時歷史條件下周詳考慮的結果。一方面，由于兩岸在刑事司法領域的合作尚處于起步階段，具體操作性的經驗有待實踐中不斷探索。另一方面，《南京協議》是綜合性的區際司法互助協議，其目的在于確定兩岸司法互助的原則和大方向。所以，雙方采取一種先定框架后完善的路徑，是靈活務實的表現。時至今日，兩岸和解氣氛更濃，那么運作細則的深化和未商定事項上的精進就亟待擺上議事日程。

（一）刑事偵查管轄沖突的解決

鑒于逃至對岸人員的遣返問題同樣有賴于刑事偵查管轄沖突的順利解決，本節將前文所述的“在逃人員遣返問題”和“刑事偵查管轄權問題”合并闡述其方案設想。

兩岸刑法的差異性對當事人而言，由大陸或臺灣管轄，在結果上可能會產生實質區別。由于法域的不同，兩岸的區際法律沖突始終是雙方解決刑事偵查管轄問題在政治因素之外必須面對的技術性障礙。筆者認為，鑒于法域差異的現實存在，兩岸談判的基礎必須建立在法域平等的原則上，即相互承認對方刑事法律的效力并棄用雙重犯罪原則，這樣可以避免犯罪人利用兩岸刑法差異來逃避制裁。建議采用“有條件移管”方式，即以刑事偵查便利性和保障受害者利益為切入點，在案件符合雙方事先協議約定的案件類型條件下，一方應對方請求，將本方籍犯罪人移管交由對岸偵辦，在對岸起訴審判執行刑罰。

在對方籍在逃人員的遣返問題上，則應不受“政治犯不遣返”、“宗教和軍事犯不遣返”以及“已進入司法程序不遣返”等原則的影響，同樣以刑事偵查便利性和保障受害者利益為切入點，充分尊重對方法律的屬人管轄效力，應對方請求，將本方控制下的對方籍犯罪人移管交由對岸偵辦。 但如發生對方在逃犯罪人在本岸又犯新罪的特殊情形，則兩岸可對該新罪的司法追究事宜進行個案協商。筆者認為各罪分別管轄較為妥當，即新罪在本岸判決后再移管對岸合并執行刑罰。當然，這必須以相互承認對方刑事判決效力為前提。

就跨境犯罪案件刑事偵查管轄權移管的具體規則而言，可從以下幾種情形予以區分。如犯罪行為地與犯罪結果地分處兩岸，則由犯罪行為地管轄，因為從偵查的便利性看，犯罪證據通常集中于犯罪行為地；如跨境犯罪屬于共同犯罪，團伙成員分處兩岸，則宜以實施犯抓獲地作為確定管轄的基準，教唆犯、幫助犯等相應進行管轄移管；如出現共同犯罪的行為地與結果地交叉或主從犯混雜不清的情況，則宜按“先受理優先”來確定管轄，即由先立案偵查的一方管轄，對岸偵查機關予以配合，根據請求內容進行移管，這樣有利于經濟有效地打擊跨境犯罪活動。

（二）偵查主體對接渠道的常態化

目前，除了獲得公安部授權并且與臺灣地區警方合作、交流互訪開展得較多的直接聯系窗口能在較短時間內得到臺方的協查結果外，其他警務單位從發出協查請求到臺灣地區警方答復協查，最短的2個月，最長的7個月后才能得到回復。[2]189《南京協議》沒有給出兩岸偵查主體常態化的對接方式，所以目前兩岸的警務合作常常仰仗于相互間的默契。從實踐中看，福建省公安機關獲得了許多有益的對口協作經驗，通過參與處置各類涉臺案事件，與臺灣地區“刑事警察局”、“海巡署”、“調查局”、“移民署”等開展了情報交流、個案協查等合作。

2009年，兩岸警方正式啟動了“FT913”機制，邁出了警務合作與共同打擊跨境犯罪的關鍵一步。“FT913”是兩岸警方明確獲得授權直接進行聯系的公共平臺，專門負責雙方警務合作的業務接洽、日常管理、協調指導等事項。現在兩岸互涉警務與刑案請協可直接訴諸“FT913”，無需再通過海基海協兩會代為聯系轉達。“FT913”受理協助申請后，由其常設兩岸警務聯絡員在第一時間知會對方有關事項，并及時反饋相關信息、協助指導辦案單位妥善處理互涉事務。[7]該溝通管道在偵查實踐中正發揮重要作用，為及時打擊跨境犯罪創造了更加有利的條件，可以繼續總結經驗，不斷豐富“FT913”通道的互動內容。

“FT913”仍屬于聯絡性機構，與具有獨立地位的兩岸警務合作機構還有一定距離。遠期展望，兩岸將根據 ECFA 協議專門就兩岸經濟合作的組織進行制度安排，成立“兩岸經濟合作委員會”，由雙方指定的代表組成，負責處理與 ECFA 相關的事宜。為深層次推進兩岸警務合作，兩岸在條件成熟時完全可以考慮在“兩岸經濟合作委員會”框架下，爭取設立兩岸警務合作小組，負責兩岸的警務合作、情報交流、共同打擊犯罪、刑事司法協助等戰略協調。[8]

（三）派員取證與遠程取證

目前《南京協議》只規定了委托取證和聯合偵查、偵辦這兩種形式，并未規定是否可接受及配合對方的“派員調查取證”。并且聯合偵查、偵辦在實踐中仍然只能稱為委托取證的變異表現，在打擊跨境犯罪上的“聯合”充其量只是雙方形成了個案上的共同打擊之認識，具體事宜仍是由兩岸警務部門在各自轄區自行負責偵辦。從國際或區際刑事司法互助實踐看，派員調查取證屬于積極的協助方式，委托取證屬于消極的取證方式，兩相比較，顯然前者更為高效。雖然派員赴對岸取證的司法成本較高，并且以何種名義派員的問題尚需兩岸慎重考量。但可以預見的是，如果在派員調查取證這種直接偵查方式上有所突破，適用于一些重大案件，那么對兩岸警務合作將是一大利好。

如果說上述設想在短時間內還難以企及的話，遠程視頻取證或許會是一個更具現實意義的選擇。因為我國國內法中雖然尚未規制遠程視頻取證，但是在與其他國家簽訂的一些司法協助條約中已有規定。例如2005年7月21日簽訂的《中華人民共和國和西班牙王國關于刑事司法協助的條約》第10條第3款就規定“在可能且不違反任何一方法律規定的情況下，雙方可根據具體情況約定通過視頻會議獲取證詞”。②遠程視頻取證是視頻會議技術在司法領域的應用，可以適用在案件偵查或法庭審判過程中，借助多媒體視聽和網絡傳輸手段將遠在異地的證人的聲像傳至當地現場，使案件偵查者完成無斷續的實時問答并錄影存證或法庭即時聽取其證人證言并作現場質證。遠程視頻取證從性質上看，應屬于視聽資料，并不是一個新的證據種類，所以該取證方式的推廣適用在法律上的障礙相對較少。隨著跨境犯罪的增加，雙方都會面臨越來越多的跨境取證工作。如果都按照傳統協助方式委托取證或者派員取證，要么以犧牲效率為代價要么有浪費公帑的嫌疑。遠程視頻取證免于跨境往返的舟車勞頓，極大地提高了刑事司法合作的效率。通過多媒體實時通訊技術實現詢問人和被詢問人面對面問答溝通，也使取證更為直觀和翔實。

（四）審前追贓的移交與分享

《南京協議》第9條以寥寥數十字給出了雙方合作的意向框架。兩岸警方近年來在共同打擊跨境犯罪方面也屢有成功范例，但是兩岸目前沒有任何現實管道可以達成隔岸追贓。所以亟需在《南京協議》的框架內，設計有可操作性的“罪贓移交”的制度。

筆者認為，如果我方不能明確承認罪贓分享原則，則該制度實無構建前提和談判空間。隨著《聯合國禁止非法販運麻醉品和精神藥品公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國關于分享沒收的犯罪所得或財產的示范協定》等一系列國際公約的簽訂，罪贓分享原則已經得到國際社會的普遍認可。但我國在此問題的立場頗為曖昧，一方面在參與《聯合國反腐敗公約》的談判過程中，我國堅持應當將罪贓全部歸還請求國；另一方面對某些犯罪類型上的罪贓分享又持開放姿態，例如《中華人民共和國禁毒法》第57條就規定“通過禁毒國際合作破獲毒品犯罪案件的，中華人民共和國政府可以與有關國家分享查獲的非法所得、由非法所得獲得的收益以及供毒品犯罪使用的財物或者財物變賣所得款項”。

雖然目前并無研究能夠以實證方法比較大陸與臺灣的罪贓流入量，但單從近年多發的電信詐騙跨境犯罪來看，罪贓流轉方向明顯呈現出單向流往臺灣的情況。此外，我國現行的外匯管制相當嚴格，也使得大陸地區并不成為臺灣不法分子眼中理想的罪贓移入地。這種不平衡的情況如持續，勢必架空《南京協議》所確立的刑事司法互助費用的“互免”原則。一岸警方可能耗費大量財力投入罪贓追繳行動卻不能在總體上獲得對等平衡的“補償”，進而漸失警務合作的積極性。

（五）平潭綜合實驗區的先行先試價值

綜觀近年來的研究成果，不少研究者試圖以粵港澳警務合作機制作為海峽兩岸警務合作制度構建的樣板。筆者認為，現有的粵港澳警務合作機制對兩岸警務合作雖有借鑒意義，但這種純技術層面上的借鑒無法直面兩岸關系的特殊性。在對“一國兩制”的解讀中，大陸研究者常常側重于“一國”，較多地強調國家主權和單一制下的集中統一，立場上不自覺地流露著一種心理優越。[9]例如有研究者就主張“采用中央統一立法的模式，當是解決區際司法協助問題的最佳途徑”。[10]在兩岸尚未對“一國兩制”生成共識的前提下，上述思路多少有些一廂情愿的意味。兩岸和平及軍事互信協議簽訂前，《南京協議》所確定的框架并沒有重構的空間，所以能做的只是在《南京協議》框架內探索并積累合作的具體經驗。

當前，兩岸關系正站在新的歷史起點上呈現出和平發展的良好勢頭，兩岸人民大交流局面正在形成。在新形勢下，建設兩岸交流合作平潭綜合實驗區成為國家戰略的重要組成部分。平潭綜合實驗區正致力于兩岸同胞共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益，打造兩岸同胞共同家園。因此，在兩岸警務合作機制建設上，平潭不僅有可為更應有作為。“先行先試”是平潭綜合實驗區跨越式發展的生命力所在，海峽兩岸完全有條件將平潭綜合實驗區作為警務合作機制的試驗田，嘗試在操作層面上的大膽突破。臺灣地區警方在平潭綜合實驗區設立辦事處，與平潭公安機關以聯席工作會議形式協調警務合作事宜，開展更為深入和直接的協同偵查取證；大陸以指定管轄方法將一些涉臺跨境犯罪案件置于平潭起訴審判，開放臺灣司法部門派員觀摩旁聽甚至參與庭審；依臺灣法將在臺的臺籍犯罪嫌疑人移管至平潭偵辦、審訊、執行刑罰等等。這些設想或許在平潭都將被賦予“先行先試”的意義。

結語

海峽兩岸警務合作建構在社會制度、法律制度、意識形態、政治制度等差異性明顯的現實之上，是一種獨具特質的警務合作機制，因而關于合作機制的每一處建構都將形成一種創新。

注 釋：

① 參見：臺灣地區“刑事訴訟法”，福建律師協會官方網站法律法規數據庫，http://fj.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db= twd&gid=939524669。

② 參見：《中華人民共和國和西班牙王國關于刑事司法協助的條約》，福建律師協會官方網站法律法規數據庫.http://fj.chinalawin fo. com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=eag&gid=100667281。

[1] 王大為, 黃慧霞. 論兩岸四地刑事司法協助機制創新[J]. 中國人民公安大學學報(社會科學版), 2011(3): 8.

[2] 張淑平. 海峽兩岸刑事司法互助研究[M]. 北京: 九州出版社, 2011.

[3] 趙秉志. 中國區際刑法問題專論[M]. 北京: 中國人民公安大學出版社, 2005: 316.

[4] 張毅. 引渡中的法律障礙透析[J]. 中國司法, 2004(4): 79-82.

[5] 藍天. “一國兩制”法律問題研究(澳門卷)[M]. 北京: 法律出版社, 1999: 2.

[6] 張建良, 熊安邦. 中國區際警務合作模式的探析[J].云南警官學院學報, 2009(1): 63-66.

[7] 熊一新, 吳仲柱. 海峽兩岸警務合作機制研究[J]. 公安研究, 2010(11): 10-16.

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（責任編輯：林貴文）

D631；D675.8

A

1674-8557（2012）04-0020-07

2012-12-6

吳曉瑛（1976-），女，福建建甌人，福建省公安廳刑事偵查總隊主任科員。鄧曉東（1976-），男，福建建甌人，福建師范大學法學院副教授。