行政信訪制度的司法化與非司法化研究

梁開斌

（福建工程學院法學系, 福建福州 350108）

行政信訪制度的司法化與非司法化研究

梁開斌

（福建工程學院法學系, 福建福州 350108）

學界關于行政信訪制度的激辯重心已經從存廢之爭轉為優化之爭。中國行政信訪制度的存在與發展離不開相應的社會土壤，行政信訪制度的法制化進程不應脫離社會的實際而隨意跨躍式前進。應當針對行政信訪制度的獨特糾紛解決機能，作司法化和非司法化并行的雙軌制設計。

行政信訪；司法化；非司法化

在我國多元化糾紛解決機制中，行政信訪極富特色。許多研究者注意到，行政信訪制度在追求實體正義時有忽略程序正義之虞，可謂“法治之敵”。相對于偏重程序正義的法律救濟來說，行政信訪制度又是維持社會和諧的一個重要穩壓器，可謂“法治之友”。在2000年左右，人們曾激烈辯爭行政信訪制度的存廢。時至今日，學界基本達成共識，認為行政信訪制度在相當長一段時期內仍有其存在的必要性。[1]存廢之爭塵埃落定后，如何讓行政信訪制度走上法制化軌道則是一項不容回避的重大課題。

一、行政信訪工作之殤

中國行政信訪制度在發揚民主、了解民情、化解矛盾、解除民憂、接受公民監督和提供決策參考信息等方面發揮了重要作用。但自20世紀90年代中期以來，行政信訪的發展似乎背離了設計者初衷，出現了以較大規模群體訪和表達形式激烈的個體訪為標志的持續十幾年的信訪高潮。[2]近來，行政信訪總量雖有所回落，但其所面臨的緊張壓力并未得到根本緩解。

（一）行政信訪機構、行政機構和司法機構關系的失衡

1．行政信訪機構沒能獲得應有的權威。2005年5月1日起施行的《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）第6條規定了行政信訪機構的六項職責。既有實踐中，大多數行政信訪機構的第1、3、5項職責履行的較好，第2、4、6項職責則可謂差強人意。究其因，第1、3、5項所規定的內容偏向于信訪事項的程序處理，行政信訪機構依憑自身努力即可完成。第2、4、6項職責的履行，多有涉及行政信訪事項的實體處理，行政信訪機構對此多是有心無力，需將其轉送給對口的行政機構。長此以往，行政信訪機構事實上淪為行政信訪事項中轉站。有學者尖銳地指出，“目前信訪機構的職權僅僅限于轉辦權和督辦權，但是社會民眾對這項制度寄托了太多的期望，使信訪制度承擔了過重的社會責任”。[3]而且，行政信訪機構對信訪案件所擁有的督辦權，也多是有名無實。①[4]

2．行政機構的權威被過分依賴。在行政信訪事項的處理中，為保證社會穩定，許多地方出臺了“領導包案制”和“大接訪”制度。不言而喻，這種做法突出了行政機構的權威，更強調了行政機構領導人的權威。[5]從實際效果看，此時強調領導者權威，會產生正反兩方面的影響：積極的一面是，許多行政信訪案件確實由于領導人注意而迅速妥善地得以解決；消極的一面是，包案制的實際運行存有很大問題，“有的領導包案不辦案，辦案不結案；有的原辦案責任部門和責任人責任心不強，把問題推向上級、推向同級信訪部門；有的對明顯錯案或重大失誤案件責任人追究不力”。②此外，“大接訪”制度并非一項常設性制度，它的間或運行能解燃眉之急，卻不能徹底正本清源。

3．司法機構權威受到嚴重挑戰。實踐中，有一部分民刑案件當事人，在正常訴訟程序結案后，并不滿意判決結果。為了翻案，當事人及其親屬往往通過各種渠道，將訴求反映到人大和政府的行政信訪機構，要求其過問既定判決的正確性。這其中，又有相當一部分案件得到人大和政府機構的關注，并以質詢案等形式，要求人民法院重新審理這些案件。實際上，這些案件的判決往往涉及許多復雜法律條款的適用，而人大和政府機構的相關人士未必熟悉相關法律。由于各級人民法院工作報告須經同級人民代表大會通過，其在財務上又受制于地方人民政府的撥款預算，因此，法院對于此兩部門轉送的質詢案，必須給予高度重視，被動地敞開重審之門。如是，人民法院判決的既判力受到了嚴重挑戰，法治秩序也可能遭到不合理干擾。令人欣慰的是，2007年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第179條進一步完善了再審程序。該規定有利于遏制各種提起再審之訴的無端事由，維護了人民法院判決的既判力。饒是如此，人民法院對于再審案件的啟動，仍然受到非司法因素的不當沖擊。

（二）過分推崇行政機構領導權威衍生的次要矛盾

1．信訪人過于迷信領導者權威，導致纏訪現象普遍存在。行政信訪事項的處理，主要通過行政機構自查自糾的方式解決。因此，行政信訪人與被信訪人之間的關系，并不如訴訟中原被告雙方那般具有強烈的對立性。由于缺乏居中行使裁決職責的第三方力量，信訪事項往往難以得到令信訪人滿意的處理。實踐中，行政信訪人一級又一級上訪，寄希望于某個包青天式的領導為自己主持公道。部分信訪人堅忍地逐級上訪和反復上訪，直至自己的利益訴求得到滿足，形成大量的纏訪現象。

2．信訪人并不信任行政機構的處理決定。在為數頗多的行政信訪案件中，信訪人要求推翻某個行政機構的既有決定，這很容易導致信訪人和被信訪人自始處于利益對立面。要求行政機構否定自身行政行為的正確性，無異于是讓鐮刀來砍刀把子。除此之外，在許多地方，行政信訪人僅僅有權提出行政信訪事項，但無法知悉該事項的具體處理過程。強勢的行政機構、信訪人對官官相護的擔心、以及不透明的信訪事項處理過程，信訪人難以信任負責承辦的行政機構會秉公處理相關事項。此時，信訪人有一種矛盾心態：一方面，相信會有某個能為自己匡扶正義的行政權威的存在；另一方面，對具體處理案件的行政機構的權威性又難以認同。

3．行政機構對部分信訪人遷就進一步惡化了行政信訪秩序。行政信訪是公眾參與政治、推進行政法治的一條重要途徑。但就行政法治而言，公眾參與具有兩面性。[6]意欲實現其正面作用，則公眾在行政信訪中對政治的參與，必須是一種有序參與。當前，在一些矛盾比較突出的信訪案件中，行政機構對信訪人無原則遷就，這反過來進一步惡化了行政信訪秩序。

2005年的《信訪條例》雖然緩解了近些年來的信訪高潮，“但不能說脫胎換骨，因為它并未解決實際工作當中信訪的制度設計和功能定位模糊的問題，因而有關信訪制度的爭議也沒有因新《信訪條例》的施行而停止”。[7]行政信訪制度的改革依然是任重道遠。

二、行政信訪程序處理機制的司法化

（一）從領導者權威向程序權威的轉變

行政信訪事項處理機制意欲有效運行，應逐漸減少對領導者權威的倚賴，并充分借助程序的力量。眾所周知，行政信訪的顯著特征就是它的非程序性。而這并不意味著信訪沒有規則，只是此種規則并非“是另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規則’。這種‘潛規則’不是由某一方預先制定的，而是由有關各方在推拉伸縮的實踐中形成的”。[8]62在行政信訪中，這些自生自發的程序有明顯的人為烙印。導致這一現象的原因很多，但信訪程序的不完善是首要因素。[2]105只有構建起全面客觀的行政信訪程序，努力實現從領導者權威向程序權威的轉變，才能保證其作為救濟途徑的有效性。

（二）行政信訪程序處理機制司法化的方向

1．行政信訪機構程序主體職能的法定。在行政信訪事項的處理中，行政信訪機構是否有絕對權威，是信訪事項能否得以妥善處理的前提條件。因此，行政信訪機構的成員構成與職權配置至為關鍵。

（1）賦予行政信訪機構以處理信訪事項的實體權力。當前的行政信訪事項處理，必須依靠行政機構自身對相關事項的決定。行政機構的這種特殊地位，實際上已經違反了“任何人不得成為自己事項的裁判官”這一基本法諺。為保證信訪事項處理組織的中立地位，行政信訪事項的調處人員應由作為第三方的行政信訪機構的工作人員出任。

（2）樹立行政信訪機構處理信訪事項的絕對權威。為保證行政信訪機構工作人員處理糾紛的權威性，應盡可能降低行政信訪機構對同級別大多數行政機構的依賴。這可以通過兩個途徑來完成：一方面，行政信訪機構的工作人員可以和共同隸屬于同一個行政機關的同級別的紀檢委機構、監察機構的工作人員進行人力整合，甚至可以采用“一套人馬，兩塊牌子”的做法。[9]另一方面，還可以大膽地考慮讓行政信訪機構的主要負責人，由同級人民政府的行政正職或副職負責人來擔任。事實上，上述兩種做法已經被一些地方行政機關所采用。

（3）保證行政信訪機構對行政事務的參與。保持行政信訪機構對同級其他行政機構的相對獨立性，是為了維護行政信訪機構處理信訪事項的權威性。當然，行政信訪機構的獨立性地位不應當被絕對化。如果讓行政信訪機構獲得完全獨立的地位，無異于設立人民法院的分支機構。一種比較理想的畫面是：行政信訪機構的組成人員，既應當參與該行政信訪機構所屬行政機關及其各具體部門的政策調研，保持行政工作上一定的隸屬關系；另一方面，行政信訪機構的工作人員，在人事和財務方面能夠不隸屬于本級行政機關，而是直接隸屬于上級行政信訪機構。

2．行政信訪工作程序流程的法定。在行政信訪事項的解決過程中，必須保有程序的公開與透明。程序的公開宣示，能夠起到客觀的監督作用，在一定程度上抑制各種違規操作的空間。在程序的選擇上，行政信訪機構應當根據信訪案件的不同情況，作出區別對待：①對于涉及面不廣的、矛盾沖突不劇烈的、案情較簡單的個體性行政信訪事項，行政信訪機構可居中以座談會的形式召集信訪雙方來共同處理。②對于涉及到包含相同訴求的普遍性信訪事項、群體性信訪事項、矛盾特別劇烈的個體性信訪事項，行政信訪機構可以召集信訪雙方以及適當的群眾代表或者媒體，以聽證會的形式來處理行政信訪事項，以期獲得更好的社會效應。[10]③對于涉及到國家機密、商業秘密或者個人隱私等特殊情況，行政信訪機構對信訪事項的處理過程則不應當公開。

3．行政信訪法律關系主體程序權利和程序責任的法定。（1）強化信訪人的程序權利。信訪人信訪權的配置，是信訪程序得以有效運行的首要環節。信訪人的信訪權，應當包括：信訪事項的提出權、復查權、復核權、對話權、信訪事項處理過程的知情權、獲取書面處理決定權等一系列必要的程序性權利。（2）嚴格被信訪人的程序責任。在我國的《信訪條例》中，確有一些關于處理信訪事項的程序性規定，但在實際操作中，程序責任意識并未普遍確立。《信訪條例》第15條對涉訟信訪和非涉訟行政信訪進行了區分，并作了各自歸口管理的規定。但實踐中，該條例并沒有得到嚴格的執行。（3）明確違反信訪程序的責任。在《信訪條例》第五章關于法律責任的規定中，其對違反信訪程序的法律責任僅做了簡單粗線條的概括，主要內容包括違反信訪事項受理和登記的責任（第42條）、違反信訪事項辦結期限的責任（第43條）、隱瞞、謊報和緩報信訪事項和信訪信息的責任（第45條）。但是，對信訪程序的違反可以有多種表現形式，《信訪條例》僅僅列舉了上述三種情況，無疑不利于信訪程序機制的培育和發展。尤值一提的是，在諸項程序性違法中，那種不公開處理信訪事項的行為會嚴重地傷害到信訪人的程序利益，③[12]其表現形式是對信訪人公開辯論權的剝奪。《信訪條例》第31條規定了信訪事項的公開處理，但是，該條規定并沒有將其列為法定義務。又《信訪條例》第16條可視為對“越級上訪”的禁止性規定，《信訪條例》中除了對越級上訪人作“不予受理”的不利規定外，并無其他的進一步處罰建議。但實踐中很多行政信訪機構對進京越級上訪者采取了一些法外措施，有的辦起了限制人身自由的法制培訓班，[13]更有甚者將信訪人送進了精神病院。[14]而《信訪條例》對于這種嚴重違反程序的做法，并無相應的責任性規定。

4. 行政信訪事項范圍確定方式的法定。在民事和行政審判中，審判對象范圍的確定性是審判之基礎，如此方可嚴格執行一事不再理和既判力制度，以確保審判的效率。這種讓審判對象恒定的程序思維方式，應當得到行政信訪理論和實踐的充分關注和借鑒。依據《信訪條例》第34條和第35條的規定，對依據“同一事實和理由”提出信訪請求的，采用的是三級終局制處理方式。對此規定，應當注意以下三點：（1）對何為“同一事實和理由”，相關信訪法規應當進行嚴格化的核心和邊界界定；（2）對當事人依據“同一事實和理由”提起訴訟且審理終結的民行案件，行政信訪機關不應再行受理同樣的信訪事項；（3）對信訪人依據“同一事實和理由”進行信訪且經三級終局制處理者，現行法律法規并未明確審判機關是否可受理當事人后續提起的民事行政訴訟，茲應得到立法上的明確答復。

（三）行政信訪程序處理機制司法化的限度

行政信訪程序處理機制的司法化是行政信訪制度的一個重要改革方向。在行政信訪程序的司法化過程中，既要注意對既有程序性規定的嚴格遵守，又要注意對一些內容失于寬泛的程序性規定進行嚴格界定，更要注意讓那些事關程序的責任性規定落到實處。當然，在堅持行政信訪程序司法化的同時，也應當反對那種將行政信訪程序完全司法化的傾向。行政信訪程序和民事訴訟程序有所區別，應當保持一定的靈活性。在程序的效率性和程序的確定性這兩種價值的權衡中，行政信訪程序的價值取向應當是優先考慮程序的效率性，適當兼顧程序的確定性。

三、行政信訪實體處理機制的非司法化

有學者認為，行政信訪制度的根本改革，就是要消滅行政信訪，走上徹底的法治化道路。這意味著不僅僅要在程序處理機制方面實現行政信訪的司法化，而且要在實體處理機制方面實現行政信訪的司法化。行政信訪制度是否要走上徹底的法治化改革道路，這實際上涉及到了行政信訪事項上行政權和司法權的權力配置問題。

（一）理論界與實務界的態度

1．《信訪條例》的規定。《信訪條例》第31條和第32條是關于行政機關處理信訪事項的實體性授權，而《信訪條例》第21條還間接地規定了行政機關處理信訪事項的排他性權力。從《信訪條例》之規定看，《信訪條例》對于行政信訪事項的處理，并未留出司法權可以介入的空間。

2．最高人民法院的司法解釋。最高人民法院在相關的司法解釋中明確指出：（1）信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。（2）對信訪事項有權處理的行政機關根據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。④從該司法解釋中可以明確地看出，行政信訪事項當事人目前尚無法在人民法院中尋找到救濟入口。

由上可知，我國行政機關和司法機關對于行政信訪事項的最終處理權，保持著一致的態度，即由行政機關來作出最終的處理決定。

3．學界的態度

是否承認行政權對于行政信訪事項最終決定權的討論，在我國學術界表現為信訪制度的存廢之爭。

（1）贊成派。有學者從正面大力褒揚信訪制度存在的必要性，認為“中國信訪制度一直發揮著抒發民情、消除民怨、改善政府與公民關系的作用”。[15]這派學者也承認，之所以能夠讓政府的行政部門來處理信訪事項的實體性問題，“是因為信訪人對行政機關提出的信訪事項中，大多數是這些工作部門有權處理的問題，而且信訪人提出的信訪事項通常是由相關政府工作部門的違法失職或者不合理不公正行為造成的，再者也是目前相關立法對其職權配置的結果”。[16]

（2）反對派。持相反觀點的學者認為，“信訪權利是一種飲鴆止渴式的權利”。[17]“信訪制度就是中國法治沙漠中那有限的水，它是會給人們一絲希望，但它不是也不應成為中國實現法治的救命稻草，甚至就是因為它的存在，也許人們就不那么迫切的需要去尋求法律的綠洲，反而使這絲希望阻礙了法治的腳步”。[18]反對派總體上認為，對行政信訪功能的過分強化，就是不斷撕裂正在建設中的國家法治。從目前的情況來看，反對派的聲音日漸式微。

（3）漸進派。在贊成派和反對派之間，還有主張并不立刻廢除行政信訪制度，而是走漸進性改革道路的學者。他們認為，我國當下的信訪實踐根本不是人治的表現，而是法治的應有之義。[19]“在時機成熟的時候，我們可以借鑒瑞典首創、多個國家和地區的通行做法，建立申訴專員制度，將信訪救濟正式納入法治的軌道”。[8]71第三類學者顯然持有著一種比較溫和的觀點，也因此擁有了廣大的支持者。但是，這些學者對如何實現中國信訪制度的法制化轉變，卻是見仁見智，難以達成一致的見解。

（二）行政權與司法權的配置關系

行政信訪事項的終局性解決，究竟是要依賴司法機構，抑或是行政機構？作者認為，對這個問題的思考不應當局限在行政信訪領域中做狹隘的探討，而應當深究行政權和司法權之間的權力配置關系。

1．司法權和行政權的不同特性。在社會的構架中，司法權和行政權有著各自不同的功能屬性。司法權是帶居中性質的裁判權，其主要功能在于為各種各樣的權利提供最終的救濟渠道，并審查和控制國家權力的使用，防止濫用國家權力侵犯個人權利。行政權是帶管理性質的處事權。行政主體在實施行政行為時，其代表的是國家利益或社會利益，主要功能在于保證國家行政管理秩序的穩定與和諧。行政權和司法權目標指向的不同，決定了二者價值取向上的差異。行政權更加強調效率，兼顧公平；而司法權則是公平優先，兼顧效率。

2．現階段司法權的克制。行政權不應當干預到司法權的行使，否則不利于司法的獨立。同理，司法權對于行政權的不恰當干預，也不利于一個社會的良性發展。從我國現階段的實際出發，必須允許大量內部行政行為、抽象行政行為和終局性行政行為的存在。在當前司法資源并不充裕的情形下，不應當輕率地讓司法權介入到這些行政權的特定管理范圍。

3．未來司法權功能的延伸。一個國家法治文明的發達與否，在很大層面上表現為司法權規制領域的擴展程度。“在美國，幾乎所有的政治問題遲早都要變成司法問題，法庭成為日常政治的法治性渠道，成為教育人民的基本手段”。[20]“中國則是很多司法問題都會成為政治問題，行政信訪成為國家治理的常規渠道”。[21]當然，這種情況也不可能一成不變，隨著司法體系的進一步健全和發展，可以分階段分批次地將行政信訪機構的主管事項劃至司法權的規制領域。

（三）行政終局解決方式的救濟

考慮到我國的實際情形，仍然必須讓行政權保有對行政信訪事項的最終決定權。因此，《信訪條例》規定了行政機關處理信訪事項的三級終局制。三級終局制對于維護信訪事項處理決定的穩定性有著極為重要的作用，但是，其也對一些被錯誤處理的信訪事項無情地關上救濟之門。

在行政法理論體系中，絕對的三級終局制，實際上和無效行政行為理論相悖。行政法學通說認為，行政行為一經成立即具有公定力，即行政主體作出的行政行為，除法律規定絕對無效的情況外，在被有權機構撤銷之前，不論合法還是違法，都應推定為合法有效。[22]法的安定性原則要求賦予行政行為存續力，即使行政行為可能存在瑕疵；但在行政行為具有明顯并且重大瑕疵的情況下，不應再適用法的安定性原則，而應當適用實質的正當性原則。為了解決“安定性”與“正當性“之間的矛盾，西方國家（主要是大陸法系國家）提出了補救性理論，即無效行政行為理論，并在行政程序法中確立了相應的制度。

所謂無效行政行為，是指那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權機構確認并宣告，自始、當然、確定地不發生法律效力的行政行為。[23]事實上，在任何一個國家，都會存在無效行政行為。無效行政行為的認定，必須以相應的法律為依據。在我國，就絕大多數行政信訪案件的處理而言，完全可以依據相關的法律和行政法規來判定是否具有無效、可撤銷或可變更的情形。當司法審查領域受限時，為了避免《信訪條例》的三級終局制無意間成為那些顯失實質正當性的行政行為可以安然潛伏的居所，應大膽地將無效行政行為的概念引入到行政信訪制度中。具體而言，就是針對行政信訪案件，設立類似于民事再審程序的特別救濟程序：確認行政行為無效的申訴程序。為維護行政信訪事項處理決定的穩定性，對于信訪人提起信訪行政行為無效的申訴條件，不宜設定得過于寬泛。應當注意將那些重大的、明顯不當的信訪行政行為和那些一般的、輕微不當的信訪行政行為加以區分，前者才是提起申訴程序的對象。結合我國現有的信訪工作實際，可以將信訪人提起確認信訪行政行為無效的程序限定為以下四個條件：（1）原處理決定明顯違反了國家政策與法律的；（2）有新的證據，足以推翻原處理決定的；（3）剝奪信訪人辯論權的；（4）信訪機構工作人員在處理信訪案件時有徇私舞弊等嚴重不當行為的。

行政信訪是多元化糾紛解決機制中不可或缺的一項制度。從公民的角度來看，行政信訪是申訴維權的表達平臺，是參政議政的特殊渠道；從國家的角度來看，行政信訪是國家聯系公民的橋梁，是化解社會矛盾的滅火器，對于推進依法行政，建設法治、服務、責任、高效、透明、有限政府具有特殊意義。我國現有的信訪工作對構建和諧社會做出了重大的貢獻，但也存在著一系列的問題。為了有效地推進現有行政信訪工作的改革，必須實現行政信訪工作程序的司法化，從法律上授權行政信訪機構辦理信訪事項的權力，嚴格辦理信訪事項的各個程序環節，切實地保障信訪法律關系主體的各項程序權利。在堅持行政信訪工作程序司法化的同時，還應從我國現階段的社會實際出發，堅持行政信訪實體處理機制的非司法化特性，保留現有信訪事項處理的三級終局制，并設立無效行政行為的信訪申訴程序。

注 釋：

① 國家信訪局局長王學軍在指導2009年下半年的工作時強調，要繼續推進信訪部門由“秘書型”向“職能型”的轉變。

② 中央政法委：《關于認真貫徹胡錦濤總書記重要指示，進一步加大工作力度，推動涉法涉訴信訪工作深入開展的通知》（2006年9月14日）。

③ 所謂程序利益：指因程序的簡化而使得當事人可以節省下來的包括勞力、時間或費用等項目在內的訴訟成本支出。程序利益的概念為臺灣的邱聯恭教授首創。程序利益的概念雖然是針對民事訴訟而創，但是，對信訪人而言，其也同樣存在程序利益的保護問題。

④ 最高人民法院《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復》（(2005)行立他字第4號批復）。

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（責任編輯：陳 馳）

D632.8

A

1674-8557（2012）04-0107-07

2012-09-05

國家社會科學基金“社會法理論基礎與制度體系研究”（11BFX071）；福建省社科規劃項目“民事判決界限之類案監督”（2012B006）；福建省教育廳項目“海峽兩岸法院民事審判對象界定方式的一致性研究”（JA11196S）；福建工程學院項目“中國法院民事審判對象界定方式的調查”（E2100016）。

梁開斌（1974-），男，福建莆田人，法學博士，福建工程學院法學系講師。