跨越歷史與現實之困境：論推進黨內民主建設的路徑選擇

楊 軍

（湖南科技學院 思想政治理論課教學科研部，湖南 永州 425100）

跨越歷史與現實之困境：論推進黨內民主建設的路徑選擇

楊 軍

（湖南科技學院 思想政治理論課教學科研部，湖南 永州 425100）

黨內民主建設，是馬克思主義政黨和社會主義國家政權的根本性質所要求的，是真正體現共產黨員在黨內、人民群眾在國家政治生活中當家做主的根本問題，作為一個居于政治體制核心地位的長期執政的黨，其內部的民主狀況，就必然要影響到整個社會主義民主政治的發展。換言之，以黨內民主帶動人民民主也就成為建設社會主義民主政治的一種重要途徑。以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，內在地包含著推進黨內民主建設。在新的歷史條件下把黨內民主建設推向前進，是時代發展的要求，也是中國特色社會主義事業發展的要求。

中國共產黨；黨內民主；黨的建設科學化

黨的十七大報告指出，“黨內民主是增強黨的創造活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。”[1]十七屆四中全會順應黨的建設的新形勢，把積極發展黨內民主置于黨的建設更加突出的位置，對發展黨內民主的原則、重點、目標和任務進行了全面部署，并指出，“黨內民主是黨的生命，集中統一是黨的力量保證。必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主，廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創造性，堅決維護黨的集中統一。堅持以黨內民主帶動人民民主，以黨的堅強團結保證全國各族人民的大團結。要堅持和完善黨的領導制度，保障黨員主體地位和民主權利，完善黨代表大會制度和黨內選舉制度，完善黨內民主決策機制，維護黨的集中統一”[2]。形成了推進黨內民主建設的總體戰略部局。

一 推進黨內民主建設存在的問題

發展民主“知易行難”，盡管黨內民主建設取得了理論上和實踐上的長足進步，但是還有很長的路要走，存在的問題已成為黨內民主進程的瓶頸。

（一）黨內民主主體的素質不高

在我國的傳統文化中，專制多于法制，集權多于民主，使黨員干部的民主素質不高。在政治生活中缺乏應有的熱情和主動性，對黨員權利的理解不明確、不具體，常常處于觀望被動的狀態之中。其現狀是：一是學習不夠，缺乏動力。有的黨員對政治理論學習興趣不濃，把學習當作一種負擔，心浮氣躁，靜不下心思考問題，更不談不上理論聯系實際，導致理想信念容易發生動搖，世界觀、人生觀、價值觀的取向發生改變，甚至扭曲，經受不起物欲誘惑。二是素質不高，缺乏后勁。有的黨員馬克思主義理論素養不高，不能正確理解和貫徹黨的路線、方針、政策；有的黨員思想守舊，不能接受新事物；有的黨員能力低下，不能完成黨組織交給的工作任務；有的黨員作風浮夸，不能發揮表率作用。三是游離于黨組織之外，缺乏發揮作用的舞臺。市場經濟體制的建立和發展，人員流動性明顯增強。部分流動黨員怕麻煩多事，不愿意接轉組織關系，造成所在地和流入地黨組織無法對其進行有效教育管理，成為所謂的“地下黨員”，無法發揮作用。四是缺乏主人翁精神，對黨內事務漠不關心，習慣于領導說了算，自覺不自覺地將自身權利授予少數人行使。比如大大小小的代表大會，黨員代表們除了對領導工作的報告多了幾份恭維外，幾乎聽不到批評或是建議的聲音，使民主決策、民主選擇完全流于形式，為家長制的存在和泛濫提供了土壤。

（二）黨員的權利規范缺失

鄧小平曾指出：“憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”[3]P144《關于黨內政治生活的若干準則》明確規定：各級黨組織必須切實保障黨員的各項權利。侵犯黨員權利的行為，是嚴重違反黨紀的。十二大通過的黨章明確規定：黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。可見，中央對黨員權利的保障問題是非常重視的。但相對于紛繁復雜的黨員權利行使過程來說，黨員權利的規定顯得原則而抽象。這既有理論研究不足的問題，如對具體選舉制度、決策制度、監督制度、情況反映制度等方面就缺乏深入的研究，而研究如何更好地保障黨員民主權利運行機制的則少之又少。比如，要保護檢舉人和控告人。對檢舉人、控告人及檢舉、控告內容，應當保密。不準將檢舉控告材料轉給被檢舉、被控告的組織和人員。嚴禁對批評人、檢舉人、控告人歧視、刁難、壓制，嚴禁各種形式的打擊報復。黨員權利受到黨組織或黨員侵犯時，可以向黨的各級委員會、紀律檢查委員會提出控告，黨的各級委員會、紀律檢查委員會要按照《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》所規定的程序和方法進行處理。黨員在黨內所享有的各項權利受到黨外各種組織或個人的侵害時，可以向各級黨組織請求幫助和保護，黨組織應采取措施，與黨外有關組織或個人聯系協商，提出建議，要求停止侵害，保障黨員權利的正常行使，等等。但在實踐方面，由于缺乏可操作性，這些條文基本都是一紙空文，造成了黨內民主與集中之間的嚴重失衡，使沒有民主約束的集中變成了高度集權。

（三）隨意曲解民主集中制原則

實際上，恩格斯早就指出，無產階級政黨的“組織本身完全是民主的，它的各委員會由選舉產生并隨時可以罷免，僅這一點就可堵塞任何要求獨裁的密謀狂的道路”[4]P200。但在現實政治生活中，往往集中多于民主，致使“家長制”、“一言堂”現象十分嚴重，有的黨組織領導人對重大決策的出臺、重要干部的任免、重要建設項目的安排和大額資金的使用，搞獨斷專行，個人說了算，將個人凌駕于組織之上。其主要表現在：第一，一些制度原則性要求多，具體操作性條款少。比如原則規定重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用等，都必須經黨委集體討論決定，但對哪些屬于重大問題，沒有界定。第二，相關制度脫節甚至矛盾。比如，對重要干部的任用采取全委會無記名投票表決制，同時，又規定了用人失誤責任追究制。一旦出現用人決策失誤，因無記名投票，追究往往因無責任對象而落空。這種制度相互打架，弱化了制度的約束力。第三，保障機制形同虛設。人所共知，黨內民主是黨的生命。但黨內卻大量存在不愿監督的問題，有的根本不敢行使這個權力。[5]P133比如，黨內“一把手”的權限如何設置、權力運行的程序如何規范、由誰監督等等，就沒有具體的規定，只是空泛地加以原則性的規定，目前各級領導班子中副書記以下的成員都有具體分工，而主要負責人都沒有具體分工，僅是“全面負責……工作”一句話，再“聯系”一些部門單位，沒有嚴格的分工就意味著沒有邊界、沒有限制，在自己的一畝三分地里想管什么、怎么管都可以。因此，“進一步發揮黨的中央和地方各級委員會全體會議的作用”[6]P14刻不容緩。

二 黨內民主建設存在問題的原因探析

黨內民主建設存在的種種問題。既有制度不完善和運行機制的內因，也有封建思想的慣性影響；既有執政黨在執政前后國際國內、黨內黨外所發生的變化，新舊體制相互碰撞、斗爭，并左右黨內民主建設發展的現實原因。

（一）黨內民主建設滯后于經濟建設

黨內民主建設是以黨所領導的革命和建設事業發展，以及黨的自身建設發展的兩大歷史進程為基礎的。從執政黨的先進性講，黨內民主建設必須依賴于執政黨的理性與歷史自覺。黨執掌全國政權后，重視發展生產力來改變落后的物質基礎，以滿足人民日益增長的物質文化生活需要，顯示其先進性和執政的合法性，這是必須的。但對黨的先進性只強調階級基礎，擴大群眾基礎，宣示其宗旨和使命，而忽視其本身的民主建設，用經濟建設的巨大成績來彌補黨內民主建設制度缺陷的認識偏差，對于推進黨內民主建設是極端錯誤的，在實踐中是極為有害的，久而久之，勢必會危及其執政的合法性。主要表現為：一是在指導思想上，改革開放以來，先進行經濟體制改革，后進行政治體制改革。原本應該兩條腿走路的改革，導致政治體制改革嚴重滯后，而政治體制改革又更多關注的是國家層面體制改革、領導體制改革，但相對忽視執政黨自身內部的民主體制改革；二是在具體的民主探索和實踐中，黨內民主的制度不斷健全完善，但因缺乏保證全面貫徹執行的具體政策、措施和機制，往往流于形式。在理論方面，黨內民主制度探討又往往局限于理論層面，在復雜具體的民主實踐中往往缺乏實用性和可操作性，使民主成了可望而不可即的海市蜃樓，特別是在一些基層組織的黨內政治生活中，民主被移花接木、被偷梁換柱、被扭曲的所謂民主實踐模式，大大損害了執政黨自身內部的民主化進程，不僅對人民民主沒能起到應有的榜樣和引領作用，反而激化了黨群、干群關系。從近年來一些地方的黨群干群關系緊張事件中可見一斑。

（二）傳統一元化領導體制的影響

計劃體制是黨在全國執政后，為迅速恢復我國國民經濟而采用的體制，這種一元化的社會運行機制使我國的國民經濟得以迅速恢復并促進了生產力的極大提高，這種選擇是符合時代要求的。但是，這種體制的弊端是，在政治上表現為黨政不分、以黨代政、以言代法、黨不管黨的。改革開放后，以經濟建設為中心的中國社會各方面改革也全面啟動，改革首先解放生產力，對嚴重束縛生產力發展的環節和方面進行革新。在由傳統的經濟體制向市場的轉型中，改革相對遲緩的政治體制不僅開始暴露出與經濟發展不相適應的特點，并顯現出束縛經濟進一步發展的趨勢，也使民主政治發展受到嚴重制約。黨內民主建設更是步履蹣跚。實踐證明，繼續沿用高度集權的計劃模式，執政的黨易于集黨政軍大權于一身。不僅如此，我國體制改革過程中還出現了重復性博弈，一是因為改革者自身的局限性，不可能使改革措施一步到位；二是改革措施所涉及的一些利益集團，為了保留某些特權，故意使本可以一步到位的改革出現反復。這種狀況也成為民主建設難以全力推進的外緣因素。如黨內五花八門特權現象的滋生和腐敗現象的屢禁不止，就是市場經濟背景下高度集權的計劃體制的現代畸形產兒。此種境遇，為官僚主義、特權、腐敗擠占民主空間提供了方便。因而，要使黨內民主制度化、法律化、科學化，就必須掐斷執政黨在對社會、人、財、物等資源整合及再整合中，尤其是領導干部滋生特權腐敗的體制和機制性鏈條，徹底消除阻礙黨內民主建設的障礙。

（三）黨內潛規則的影響

我國是一個有幾千年封建專制史的國家，這不僅嚴重制約著人們民主意識的培養和形成，而且也嚴重地阻礙了黨內民主力量的生長。“中國社會在正式規定的各種制度之外，在種種明文規定的背后，實際存在著一個不成文的又獲得廣泛認可的規矩，一種可以稱為內部章程的東西，恰恰是這種東西，而不是冠冕堂皇的正式規定，支配著現實生活的運行。”[7]P1應當說，執政黨的價值理念是代表最廣大人民的利益，為最廣大人民的利益而奮斗。這就要求黨員干部必須以人民利益為價值本位。但顯然，黨內潛規則的價值理念與執政黨的價值理念大相徑庭，這就必然引發黨員干部的思想言行混亂。同時，黨員干部的行為與黨的制度之間存在著一種復雜的相互關系：如果執行制度能得到積極評價及正向引導，那么黨員干部就會在切身體驗的基礎上增強遵守、執行制度的內在動力。反之，制度對人的規范、引導力下降，甚至完全被消解、被扭曲走形。恰恰在潛規則侵蝕、盛行的黨內一些組織中，堅持制度原則的得不到支持，而奉行潛規則的卻被賞識重用，這就必然會消解制度的權威，強化潛規則的權力意志效應。由于潛規則的潛入，就出現了破壞規則的事情，勢必損害公正性和嚴肅性，破壞黨紀和國家的法律法規，危害黨和人民的利益。在潛規則盛行的地方，不正之風、腐敗就會蔓延，甚至泛化為一種具有普遍性的行為方式和生活方式，而另一些人雖然并不認同這種潛規則，但又不得不違心去適應這種扭曲的變化。當這種潛規則成為實際支持黨員干部的個人行為時，廣大黨員干部就不得不跳進這個敗壞黨內風氣的陷阱。

黨內潛規則的盛行有著深厚的歷史淵源。其一是中國傳統“潛規則的政治文化”[8]P210陰魂不散，向現代政黨的滲透與傳遞。二是中國社會的轉型造成了制度的真空，并在客觀上釋放了潛規則的活動空間。毛澤東曾指出：“極端惡濁的官僚主義灰塵和軍閥主義灰塵天天都向我們的臉上大批地撲來。”[9]P935比如，家長制的工作作風，把個人凌駕于組織之上，把自己主管的地方、部門或單位看成是自己的自留地，大權在握而為所欲為，稱王稱霸，既嚴重違背了黨的集體領導原則，也損傷了黨群關系。過去，鄧小平在總結“文革”的教訓就指出：“我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信，家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制。”[3]P348他認為封建主義對現存黨和國家的領導制度、干部制度的影響，其主要遺毒就是“官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象”[3]P327。同時他認為“權力不宜過分集中。權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的歷史條件下產生官僚主義的一個重要原因。”[3]P321

因此，肅清封建主義影響的任務亟待加以解決。正如馬克思恩格斯在《共產黨宣言》所言：“共產主義革命就是……在自己的發展進程中要同傳統的觀念實行最徹底的決裂。”[10]P293必須采取有效措施，徹底消除潛規則生存的環境與空間，健全黨內制度體系。在黨內制度體系中，要在黨內體制、機制、程序這三個層面綜合構成黨內的制度環境。制度環境好壞直接決定著工作規定和紀律要求的執行狀況。任何一個體制、機制一旦形成，就有著自動發生、自動運轉的力量，個人力量事實上難以與制度力量相抗衡。由此，我們不僅要考慮單項制度規定的創制，更要充分考慮制度體系建設的科學性和系統性，以科學合理的體制機制創建健康良好的黨內制度環境。其次，要加強輿論監督制度的力度，對“權大于法”的種種丑聞要公開曝光，讓潛規則不再能夠潛行。再次，營造良好的黨內生活環境，大力宣傳民主集中制具體制度要求以及集體領導決策的依據、程序、方法，少數集體領導成員因照顧情面而犯錯誤的典型案例，讓人們從中感悟到法不言情以及集體領導成員的責任，進而營造出一種理解集體領導成員工作、支持集體領導成員工作并以剛性的、細化的制度約束到崗位的社會環境。

三 推進黨內民主建設的路徑選擇

實現黨內民主的制度化、規范化、科學化，是黨內民主走向成熟的關鍵。推進黨內民主建設，必須把完善黨內民主制度作為一項根本任務。

（一）完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度

黨的代表大會制度是馬克思主義先進政黨的根本性制度，黨的代表大會是黨的最高權力機關和監督機關。就其權限來看，代表大會的權限大于委員會，委員會的權限大于常委會。要確立代表大會的權威地位，改革和完善黨的代表大會制度，急需在實踐中探索黨的代表大會代表發揮作用的途徑和形式，建立代表提案制度，完善代表大會代表的產生辦法，完善代表大會的議事規則。要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”[1]黨的各級委員會是由同級黨的代表大會選舉產生的黨的領導機構，在代表大會閉會期間負責領導黨的工作。凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論作出決定。在實際工作中，有些地方存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會的現象。因此，要“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用。”[1]

（二）完善民主集中制各項制度

民主集中制是無產階級政黨在借鑒資產階級民主合理成分的基礎上發展起來的一種組織制度。這種制度遵循對立統一的規律，既講民主，又講集中，力圖尋求民主與權威的平衡、公平與效率的統一，是一種內含科學機理的制度。這種制度是以民主為前提和基礎的，高度民主與高度集中的平衡和統一是這種制度的理想境界。如果民主發展得很不充分，那么，這種制度的優越性就不可能發揮出來。因此，發展黨內民主對于完善民主集中制和最大限度地發揮這種制度的效能，就具有特別重要的意義。我們黨的歷史也充分證明了這一點。黨內民主的狀況比較好的時期（比如從遵義會議到社會主義改造的一段時期），往往也是黨的集中統一堅持得比較好、黨的力量比較強大的時期。而單純地強調集中，往往并不能實現真正的集中，反而容易導致民主不夠的現象與集中不夠的現象同時并存，使民主與集中達成一種低層次的平衡，從而大大影響民主集中制的效能。要真正達到毛澤東所說的：“要在全黨和全國范圍內造成一個既有民主又有集中，既有自由又有紀律，既有個人心情舒暢、生動活潑又有統一意志、安定團結的政治局面。”還有很長一段路要走。

（三）完善黨內選舉制度

黨內選舉是黨內民主的核心和支柱。是黨內民主發展程度的重要標志。要健全和完善候選人提名方式。候選人的產生必須充分發揚黨內民主，廣泛聽取黨員的意見，經過民主推薦，并把組織提名與黨員提名結合起來，多數人不同意的不能作為候選人。改革和完善黨內選舉制度，必須充分尊重和體現黨員的意志和民主權利，嚴格實施任期制，堅持克服和防止過去那種“領導提名，黨員畫圈”的家長制做法，以及長期不進行選舉而由上級機關任命的缺陷。另外，應加大力度，規范差額選舉，擴大直接選舉的范圍。在選舉實踐中，要逐步擴大差額選舉比例，引入競爭機制，在基層黨支部中，甚至可以借鑒村民自治中的“海選”，讓黨員自由表達意愿，以體現選舉的真實性。擴大選舉制比例，減少任命制范圍。早在1921年，列寧就指出要“排斥一切委任制，從下到上的一切機關都要實行普遍選舉制”[11]P54-57。黨章也明確規定，黨的各級領導機關除他們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。并不斷完善選舉制度，健全選舉程序。與此同時，還應建立與選舉制度相配套的彈劾罷免制度。彈劾罷免制度與選舉制度一樣，是實現黨內民主的重要形式和重要制度。列寧曾強調指出：“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。”[12]P102只有建立彈劾罷免制度，才能與選舉制度相配套，使選舉產生的不稱職的黨代表或領導人及時而有序地得到撤換或調整。

（四）完善黨內監督制度

監督權是黨章賦予黨員、黨代會、黨代表的一項重要的民主權利，是體現黨員當家做主的重要途徑和方式，加強黨內監督是黨內民主建設的重要組成部分。對黨內民主建設起著重要的保證和保障作用。黨內監督的作用，主要是通過建立健全各項具體制度來體現。健全黨內監督的最主要任務，就是要根據形勢的發展和歷史條件的變化創造性地改革和完善黨內監督的各項規章制度，并嚴格執行這些規章制度，使它們真正起到應有的作用。當前，完善監督制度主要應完善權力制約和監督機制，改革現行的紀檢體制。根據《黨章》和《黨內監督條例》的規定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。現行的地方各級紀律檢查委員會在同級黨委和上級紀委領導下，以同級黨委領導為主的體制，這種雙重體制使其在監督同級黨委常委尤其是“一把手”方面難以發揮作用。近年來，“一把手”腐敗的案件很少是由同級紀委發現的。從長遠看，有必要逐步健全黨內權力制約機制，黨內的決策權、執行權與監督權可以適當分開。執政黨要有壯士斷腕的巨大政治勇氣，將紀檢機關自上而下實行垂直領導，保持完全獨立。以利劍與官商勾結的“特殊利益集團”徹底切割。確保執政的合法性和執政的民意基礎不流失。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報,2007-10-25.

[2]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[N].人民日報,2009-09-28.

[3]鄧小平文選:第2卷[C].北京:人民出版社,1994.

[4]馬克思恩格斯選集:第4卷[C].北京:人民出版社,1995.

[5]楊軍.要有制約和監督權力的新辦法[J].中國共產黨,2010,(5).

[6]本書編寫組.講學習講政治講正氣[M].北京:學習出版社,1996.

[7]吳思.潛規則——中國歷史中的真實游戲[M].昆明:云南人民出版社,2000.

[8]馬慶鈺.告別西西弗斯:中國政治文化分析與展望[M].北京:中國社會科學出版社,2002.

[9]毛澤東選集:第3卷[C].北京:人民出版社,1991.

[10]馬克思恩格斯選集:第1卷[ C].北京:人民出版社,1995.

[11]蘇共決議匯編:第2分冊[Z].北京:人民出版社,1964.

[12]列寧全集:第33卷[C].北京:人民出版社,1985.

D614

A

1673-2219（2012）02-0083-04

2011―09―10

教育部人文社會科學研究一般規劃基金項目（項目編號10YJA710076）。

楊軍（1969－），男，湖南洞口人，湖南科技學院研究員，碩士生導師，從事馬克思主義中國化、中國近現代思想文化教學與研究。

（責任編校：周欣）