以制度創新推進城鄉統籌發展

劉永柏

以制度創新推進城鄉統籌發展

劉永柏

改革開放以來，我國農村社會發生了巨大變化，如今正在向城鄉統籌、城鄉一體化和全面小康社會邁進。與其他發展中國家相比，我國在消除農村貧困和統籌城鄉發展方面，成效舉世矚目。但同時也必須看到，目前城鄉差距還較大，統籌城鄉發展仍然是一項艱巨的戰略任務和相當長的歷史進程。筆者認為，統籌城鄉發展的主要標志是消除城鄉差別，基本要求是實現城鄉經濟、政治、文化、社會建設同步發展，根本目的是實現農村生產和生活條件現代化，使農村居民同城市居民一樣過上幸福的小康生活。統籌城鄉發展，具體包括統籌城鄉發展規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務、統籌城鄉勞動就業和統籌城鄉社會管理等內容。推進城鄉統籌發展，基礎是加強農村基礎設施和公共服務事業建設，要旨是推進農村經濟、政治、文化、社會建設全面發展，關鍵是培養造就領導農村改革發展的基層干部隊伍和帶領農民勤勞致富的人才隊伍，而最根本的是推進城鄉統籌發展的制度創新。

一、制度創新是統籌城鄉發展的根本保障和強大推動力

制度及機制創新是統籌城鄉發展的最根本舉措，其中，確立城鄉統籌發展的政策法規具有最普遍的意義。其原因如下：

（一）統籌城鄉發展的政策法規具有強制、普遍的約束力和強大、廣泛的推動力

有關統籌城鄉發展的政策法規一旦正式頒布，各級黨委和政府就必須肩負認真貫徹落實的責任，廣大農村人民群眾也就有了期盼的具體目標和奮斗的共同方向，從而能夠形成合力共同推進城鄉統籌發展。

（二）統籌城鄉發展的政策法規對廣大農村和農民具有普惠性和利益悠關性

統籌城鄉發展的政策舉措，其基本出發點和根本導向是縮小城鄉差距，惠及農村人民。這類政策法規一旦出臺，不是一部分農村和一部分農民受惠，也不是想落實就落實，不兌現也可以，而是必須貫徹落實，這就保證了黨和政府的惠民政策能夠陽光普照，而且能夠從制度上縮短或縮小城鄉差距。

（三）統籌城鄉發展的政策法規具有穩定性和持久性

這方面政策的確立，有利于避免和消除對統籌城鄉發展的觀望、等待，甚至疑惑，有利于防止和克服推進城鄉統籌發展忙乎一下子熱鬧一陣子的現象，也有利于引導和幫助廣大農村基層干部和農村人民群眾樹立長期奮斗的信心。

（四）統籌城鄉發展的政策法規具有指導實施的統一性和規范性

統籌城鄉發展的路徑、模式等需要因地制宜、實事求是，但統籌城鄉發展的制度設置和安排，必須是統一、規范的。它既是推進城鄉統籌發展的基本要求，也是檢驗城鄉統籌發展的具體標準。

二、以制度創新推進城鄉統籌發展

城鄉統籌發展，必須從制度和體制上徹底打破城鄉二元格局，從頂層設計的高度著眼，從政治、經濟、文化、社會等各層面對農村社會結構進行全新的系統的制度設置安排，形成城鄉一體化的現代社會形態，使農村全面徹底地脫胎于農耕社會，從而實現中國農村歷史上前所未有的最深刻、最廣泛、最進步的偉大變革。

（一）統籌城鄉戶籍制度，廢除農村戶口，讓農民變居民

城鄉二元結構導致了城鄉兩大差距，一是工業品與農產品價格上的剪刀差；二是具有城鎮戶口的市民與只有農村戶口的農民的社會地位差別。現在很多地方拆村建鎮，農民雖然“上了樓”，但還沒脫草鞋，被城鎮化，屬于“偽市民”，因為沒有改變農村戶口，不能享受城鎮居民就學、就業、社保等方面的同等待遇。廢除農村戶口，時代在呼喚，農民在吶喊。廢除農村戶口制度既是從根本上打破城鄉二元結構的突破口，也為統籌城鄉發展、建立城鄉一體化社會結構開拓了新的制度基礎。如果說新中國成立之初的土地改革，使農民翻身得解放，成了土地的主人，從此站起來了，那么，新世紀新時期廢除農村戶籍制度，讓農民變居民，農村人就能和城鎮人平起平坐。這將是我國廣大農村社會一次巨大的歷史進步，也將是廣大農村人民群眾解除身份束縛的又一次解放。這對于進一步解放和發展農村生產力，打通城鄉人才對流互通，促進城鄉同步發展，將產生無法估計的力量和能量。

（二）統籌城鄉就學就業制度

統籌城鄉就學就業制度是實現城鄉居民就學就業平等的根本保證，也是實現社會生活中社會公正的主要方面。統籌城鄉就學就是要從根本上解決農村上學難上學貴的問題。一是要統籌城鄉辦學布局，制定農村辦學布點、辦學條件、師資配備、經費保障等規范標準，按規范標準改善農村辦學條件。二是要改革和完善現行高考錄取制度，繼續堅持全國或全省統一命題考試，實行城鄉考生同比例分配招錄名額，按市、縣等地域確定錄取分數線，從而改變現行高考招錄最終結果平等和農村考生教育條件差教學資源少的前提不平等的狀況。三是在鞏固義務教育的基礎上，建立農村免費職業技術教育培訓制度，提高農村勞動力素質，同時緩解就業壓力。

統籌城鄉勞動就業制度，建立城鄉統一的人力資源市場，將農村勞動力納入整個社會就業體系，一方面真正使農村勞動者與城鎮勞動者平等地享有就業權利和機會，不受任何歧視和排斥；另一方面制定相關優惠政策措施，引導和鼓勵城鎮居民和回鄉人員到農村創業興業，安業樂業。

（三）統籌城鄉社會保障與公共服務制度，讓農村居民與城鎮居民享受同等同類的待遇

堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系及其制度。現階段應著力解決兩個突出問題：

一是60周歲以上的農村居民由國家全額提供每月最低養老金。這部分居民長期因農產品價格剪刀差為國家作出了貢獻，也為打工經濟作出過貢獻，但因改革不到位等歷史原因過去未能被納入養老保障體系。現在國家財力能夠支撐而且他們憑借貢獻也應該享受最基本的養老保障。實施這一保障舉措，既實現了農村老有所養的目標，也減輕了農村現有勞動力的經濟負擔，還有利于擴大農村的消費需求。

二是健全和完善城鄉統籌的社會保障制度和其操作方法。盡快頒布、實施國家人力資源和社會保障部正在制定的《社會保障費申報繳納管理規定》，實現城鄉居民養老、醫療、失業、工傷和生育五項社會保險，統一登記、統一基數、統一征繳和統一稽核。在此基礎上，完善和規范農村外出流動就業人員的社會保險個人帳戶，實行隨身一卡通，避免因辭工、轉崗、遷移流動，喪失已繳存的保險金或中斷保險，從制度和操作方式上，為廣大流動就業人員的切身利益提供保障和方便。

與此同時，統籌城鄉教育、衛生、文化等公共服務制度，逐步實現農村居民享有與城鎮居民同等、同類的公共服務，使農村居民與城鎮居民一樣，過上豐富的物質文化生活，從而從物質和精神兩個層面逐步縮小城鄉差距。

（四）統籌城鄉公共財政制度

城市支持農村、工業反哺農業，不僅要有口號，還要有制度措施。最根本的是要建立城鄉統籌發展的公共財政制度，克服和扭轉公共財政投資重城鎮輕農村的現象，按照公共服務均等化的原則和支持“三農”的導向，調整國民收入分配結構，形成公共財政對農村長期穩定投入的體制機制，推動農村基礎設施建設和公共事業建設持久發展，逐步改變農村落后面貌，為農村的城鎮化和現代化創造基礎條件。

（五）創新農村土地流轉制度

農業現代化和城鄉一體化的推進，必然帶動農村土地的流轉。要在堅持農村土地承包法的基礎上，在保護農民權益和保證農業用地的前提下，做好以下工作：一是創新農村土地出讓制度，徹底改變現行農村土地征購辦法。要從理論上確認農民土地承包的長期使用權就是土地出售有限期內的土地所有權，土地有限期的所有權轉讓也就是土地經營使用權的轉讓，拍賣土地的收入應歸承包人所有，屬于土地承包人承包期內的經營所得，從而從根本上維護土地承包人的合法權益，從源頭上杜絕地方政府廉價征收承包人土地轉手高價賣給開發商這種剝奪土地承包人利益的所謂經營城市的擴張行為和生財沖動。二是創新和規范土地入股經營制度。這是發展農業規模經營和實現農業產業化、市場化的必然趨勢。應建立地價評估、股權確認、入股退股、盈利分紅、風險防范等制度規范及其運行機制，使土地入股經營步入合符法規、有序運行的健康軌道。三是創新和規范土地“反租倒包”辦法。“反租倒包”是農村土地流轉實踐中逐步出現的，它有利于克服農地撂荒和有利于發展農業規模經營，對此應總結規范，制定出雙方自愿、互利雙贏、合法引導、規范管理的具體辦法。四是確保農耕用地不得侵占、不得改變用途的強制性制度，堅定不移地守住農耕用地紅線。

（六）創新農村社會管理制度

要按照城鄉統籌發展的要求和城鄉一體化的發展趨勢，推進農村社會管理創新，改變城鄉分割、條塊分割的管理方式，逐步形成城鄉社會管理一體化的體制，形成城鄉社會管理有效對接和良性互動的全新格局。具體說來，就是要把城鎮社區社會管理的有效做法和成功經驗，延伸、推廣、輻射、滲透到農村，并結合農村的現實情況和發展趨勢，改造和提升其現行社會管理格局，從機構設置、職能確定、人員配備、經費保障等方面創新農村社會管理體系，使農村居民享受與城鎮居民同等的社會管理服務，從而確保城鄉一體化格局的和諧與穩定。

（作者系湖北省委黨校副巡視員）（責任編輯張婭）