基層公務(wù)員績效考核改革的路徑設(shè)計

姜杰敏

基層公務(wù)員績效考核改革的路徑設(shè)計

姜杰敏

就公務(wù)員隊伍而言，基層公務(wù)員（主要是指正科級領(lǐng)導職務(wù)以下的公務(wù)員，如無特殊說明，下文中的“公務(wù)員”都指這一類型）占了大多數(shù)，他們大部分身處一線，直接與群眾接觸，是各項工作的具體執(zhí)行者和高層的主要信息來源，地位十分重要。如何對公務(wù)員特別是基層公務(wù)員開展程序規(guī)范、便于操作、導向明確、約束力強的績效考核，一直是公務(wù)員管理部門十分關(guān)注的問題。本文借鑒各地的成功經(jīng)驗，對績效考核的改革提出一些設(shè)想。

一、制訂科學有效、分類分級、具體到人的量化考核體系

現(xiàn)行考核機制存在考核內(nèi)容空泛、考核指標抽象、考核結(jié)果反饋和運用不足等弊端。對此有針對性地設(shè)計出一個既具有時代特征，能體現(xiàn)對公務(wù)員的普遍要求，又具有個性考量，能反映不同單位、層級和崗位的公務(wù)員工作實績的分類分級考核體系，就成為亟需解決的首要問題。

（一）建立考核機構(gòu)

在市級層面應(yīng)設(shè)立非常設(shè)性的市公務(wù)員績效考核委員會（以下簡稱市考委會），由組織部、公務(wù)員局牽頭，紀委、監(jiān)察局、效能辦、黨委辦、政府辦、統(tǒng)計局、調(diào)查隊、財政局、審計局、文明辦、信訪局、綜治辦等部門組成，日常事務(wù)由公務(wù)員局承擔。市考委會主要負責指導、協(xié)調(diào)、處理績效考核工作中的重大問題；審核各單位制訂的考核指標體系；監(jiān)督全年考核完成后各單位的獎懲事項進展；組織較大規(guī)模的外部測評和資料收集等事宜。

（二）科學分類分級

首先，對全市機關(guān)單位進行分類，第一類為黨群部門、第二類為政府部門、第三類為街道辦事處或鎮(zhèn)政府。對共性內(nèi)容設(shè)定基礎(chǔ)建設(shè)和運作機制兩大維度指標，在此基礎(chǔ)上突出個性內(nèi)容，第一類突出考核黨的建設(shè)，第二類突出考核群眾滿意度，第三類突出考核業(yè)務(wù)實績。此外，可根據(jù)服務(wù)對象的特點，將第二類的政府部門再分成三個組，分別是對內(nèi)服務(wù)部門、對外服務(wù)部門，和既有對內(nèi)又有對外的部門，三組部門在測評方法和難度系數(shù)上都要進行區(qū)別。然后，將基層公務(wù)員按“正科級非領(lǐng)導職務(wù)”、“副科級”、“科員”劃分成三個層級。通過區(qū)別對待的分類分級考核辦法，避免一刀切的做法，提高考核結(jié)果的公信力。

（三）建構(gòu)考核指標框架

首先，確定一、二級績效指標，明確列出對該類該級的所有公務(wù)員都共同適用的一般要求。一級指標即指德、能、勤、績、廉，可將這五個項目的考核比例由現(xiàn)行的“五等分”變?yōu)?0：30：15：30：5（強調(diào)以德為先，突出能力建設(shè)，注重實際成績和效果，“廉”的比例雖不高，但實行一票否決）。二級指標結(jié)合實際可細化為德（思想政治素養(yǎng)、職業(yè)道德、社會公德、個人品德）、能（學習能力、調(diào)查研究能力、團隊協(xié)作能力、心里調(diào)適能力、表達能力、創(chuàng)新能力）、勤（出勤情況、勤奮程度）、績（業(yè)務(wù)工作數(shù)量、業(yè)務(wù)工作質(zhì)量、日常事務(wù)處理、工作效率）、廉（自警自重）等項目。通過該框架能統(tǒng)一整個指標體系的計算衡量，從而形成有效的可比性。

其次，確定第三級績效指標。由被考核者和單位領(lǐng)導共同圍繞一、二級績效指標，結(jié)合單位年度目標和特色工作，結(jié)合各崗位的性質(zhì)和要求（正常情況下分為綜合管理型、專業(yè)技術(shù)型、行政執(zhí)法型），結(jié)合每個人的職責和分工，適當瞄準同行業(yè)中的先進水平，使用“數(shù)字”、“時間”、“行為”來量化、細化第三級指標。國內(nèi)外的實踐證明，這是可行的（如果一項工作能夠用“數(shù)字”表示，就表示這項工作可以量化。如果不能量化，則可用“時間”表示，設(shè)定時限，按時完成或參加了就合格，反之就不合格。如果有些工作項目“數(shù)字”和“時間”皆不適用，就用“行為”表示，即以“行為”發(fā)生與否作為合格的標準）。為防止一些單位在設(shè)計三級指標時避重就輕，市考委會可事先針對各類各級分別制定考核體系樣表，供各單位參考，允許做一定程度的變動。

（四）確定指標權(quán)重及標準

由被考核者和單位領(lǐng)導協(xié)商制訂各項指標具體的權(quán)重和等級分值，反映每項指標在整體績效中所占的重要度，進而使該指標體系能夠以量化分數(shù)反映每個人的績效。在確定權(quán)重時，應(yīng)對公務(wù)員所做工作進行全面的分析和比較，既考慮工作數(shù)量、質(zhì)量，又考慮工作難度和服務(wù)對象滿意度；既考慮外部環(huán)境、條件的影響，又考慮其主觀的努力程度等。

二、完善考核程序和方法，加大外部考核，強化平時考核

有了完善的考核體系，但如果沒有合理的考核程序和正確的考核方法，在執(zhí)行中仍會被錯誤操作，最終令考核結(jié)果難以服眾，阻礙改革的有序進行。因此，須從以下幾方面著手：

（一）加強考前培訓和考后糾偏

在機關(guān)引入較為完整的績效考核方法是一次新鮮嘗試，各方面都不完善。要加強對考核者的理念構(gòu)建、指標設(shè)定、方法運用、誤差分析以及反饋技巧等方面的培訓，并通過模擬考核，以提高考核者實際運用時的準確性與公正性。市考委會還應(yīng)采取多種形式對各單位的考核工作進行監(jiān)督檢查，注意區(qū)分影響績效結(jié)果的可控因素和不可控因素，根據(jù)具體情況加以處理，及時糾正出現(xiàn)的偏差，對各單位考核工作進行規(guī)范。

（二）提高公民的參與程度

根據(jù)公務(wù)員不同崗位的特點，積極探索開門考核的辦法，擴大民主參與。例如，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進行考核時，可邀請人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、服務(wù)對象、轄區(qū)企業(yè)（工商戶）代表、基層群眾等社會各界參與，組成考核評議團對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員進行年度考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員述職基礎(chǔ)上，當場可對述職人提問評議，述職人現(xiàn)場答復，接受社會各界代表的直接評判。要充分發(fā)揮各地已有的機關(guān)效能投訴中心、市長電話、政府網(wǎng)站等平臺的作用，使公務(wù)員隨時接受社會監(jiān)督。

（三）平時考核與年度考核相結(jié)合

不單以一次年度考核定好壞，加大平時考核力度已是時代的大勢所趨?？煽紤]將全年考核滿分定為200分，其中平時考核和年度考核各占100分。平時考核得分指的是績效考核信息化系統(tǒng)（見下文）所記錄的“一個工作年度內(nèi)公務(wù)員的上級領(lǐng)導對該公務(wù)員評分的平均值，再加上相關(guān)獎勵分后的所得值”。年度考核得分則是以考核指標體系為標準，結(jié)合受核者年度年終述職，由單位主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導、處室領(lǐng)導進行評分，并按不同的比例相加后得出。平時考核得分與年度考核得分相加即為該公務(wù)員全年考核總分，這樣，可有效減少“一言堂”現(xiàn)象和過多的主觀隨意性。另外，還需規(guī)定，平時考核得分排在單位同層級中（即前文所述的三個層級）末位的公務(wù)員，以及單月有得分在60分以下的公務(wù)員，全年考核等次不能定為優(yōu)秀；優(yōu)秀公務(wù)員的名額只設(shè)上限，不設(shè)下限，寧缺毋濫。

三、提升績效考核信息化程度

績效考核信息化系統(tǒng)要廣泛運用，必須既簡便易操作，又能全面及時記錄平時考核中的重要信息。筆者認為，可參考江蘇省南通市通州區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合實際推出新的考核系統(tǒng)，除正常的公文處理模塊外，還應(yīng)集成以下模塊：

（一）工作計劃和評估

通過系統(tǒng)，公務(wù)員需每周提交日常工作記錄和下周工作計劃，即使當周或下周沒有具體事務(wù)，也要記錄和安排學習、思考的內(nèi)容；處室領(lǐng)導每半個月、單位分管領(lǐng)導每一個月、單位主要領(lǐng)導每一季度，對所分管的公務(wù)員進行一次評估，并可隨時通過系統(tǒng)對單個或全體公務(wù)員發(fā)表評語；領(lǐng)導評估以客觀問卷式評估為主，題量控制在10至20題左右，覆蓋德、能、勤、績、廉等方面，結(jié)果以自動生成的分值體現(xiàn)，并輔以若干不做硬性要求的評語類評估，從而便于操作和比較；被考核者無法看到領(lǐng)導給自己的評分，但當其得分處于較低水平時，系統(tǒng)會自動警示公務(wù)員在其薄弱方面加以改進；人事部門監(jiān)督運行情況，保存評估結(jié)果。同時，單位成員可以互相瀏覽其他同事的日常工作記錄，但無法看到別人的領(lǐng)導評分、評語。這一模塊既能促進單位同事間的互相了解、監(jiān)督與激勵，也為公務(wù)員自警自省創(chuàng)造了條件，更重要的是為年度考核積累了詳實的資料。

（二）任務(wù)交辦和評價

單位領(lǐng)導、處室領(lǐng)導可以通過系統(tǒng)即時給下屬交辦工作任務(wù)，并對任務(wù)內(nèi)容、完成時限等作出具體規(guī)定。承辦者接收任務(wù)后，可以通過系統(tǒng)向交辦者反饋任務(wù)處理或完成情況。如果任務(wù)沒有辦結(jié)，承辦者每次登陸辦公平臺，都會接收到任務(wù)催辦的“彈窗”。交辦者還可視反饋情況對任務(wù)進行追加和修改，最終可通過系統(tǒng)對任務(wù)完成質(zhì)量和效率進行星級評價，五星為最高，一星為最差，未完成不得星，記入全年積分。通過這一模塊，可以簡化日常工作任務(wù)的交接流程，實現(xiàn)壓力與責任的傳導落實，提高每個人的工作效率，也為年度考核提供重要依據(jù)。

（三）信息記錄和積分

通過系統(tǒng)，收集記錄公務(wù)員刊發(fā)文字材料和獲表彰的情況（由公務(wù)員自行及時申報），以及出勤、任務(wù)完成、受處罰的情況（由人事部門負責錄入）等重要信息。配套制定各類信息的分數(shù)換算辦法，使這些信息轉(zhuǎn)化為實際得分，全年累積，并定期自動排名，從而實現(xiàn)公務(wù)員平時考核的無縫化。通過這種公開、透明的信息統(tǒng)計平臺，將競爭機制引入公務(wù)員日常績效管理，提高每個人爭當先進、嚴守紀律的自覺性。

四、重視考核結(jié)果的反饋和運用

（一）采取面談反饋方法

可采取面談反饋的方法，通過面談?wù)吲c被考核者“一對一”的談話，將考核意見反饋給被考核者，幫助被考核者分析成功或失敗的原因，征求被考核者的看法，并解釋考核操作過程中的一些問題，消除雙方由于信息不對稱造成的理解障礙，從而有益于績效考核的改進和此后工作的開展。

（二）發(fā)揮兩種培訓的作用

對優(yōu)秀公務(wù)員注重提高培訓：諸如領(lǐng)導講座輔導、專家專題報告、赴先進地區(qū)考察、赴知名院校進修，使優(yōu)秀公務(wù)員能吸收新知識，掌握新技能，提高工作水平和服務(wù)能力，以適應(yīng)更高工作崗位和級別的工作。對基本稱職和不稱職公務(wù)員則進行履職能力培訓，培訓內(nèi)容一般包括：公務(wù)員職業(yè)道德和行為規(guī)范、公務(wù)員能力建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、心理輔導、優(yōu)秀公務(wù)員事跡報告、信訪部門工作體驗、邊遠農(nóng)村調(diào)研、軍訓等。

（三）實行獎金差異化

現(xiàn)行制度下，凡全年考核稱職以上者，均加發(fā)一個月工資為獎金。但由于目前公務(wù)員考核中，稱職以上的近乎100%，獎金產(chǎn)生不了太大的激勵作用?？稍谒膫€考核等次中再增加一個“良好”考核等次（即優(yōu)秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職），各等次依據(jù)全年考核總分排名確定，以便合理地體現(xiàn)差距。等次確定后，優(yōu)秀公務(wù)員可獲得130%的獎金，“良好”公務(wù)員可獲得正常的獎金，稱職公務(wù)員只可獲得80%的獎金，基本稱職等次以下人員不發(fā)獎金。此外，對各考核單位優(yōu)秀公務(wù)員的比例可由人事部門根據(jù)文明單位評比結(jié)果進行差別化確定；對在考核過程中存在組織不力、徇私舞弊、弄虛作假、打擊報復等問題的單位，要視情況減少優(yōu)秀公務(wù)員比例。

（四）豐富正激勵手段

除現(xiàn)行鼓勵措施外，可以對連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的公務(wù)員，在所任職務(wù)對應(yīng)級別范圍內(nèi)晉升一個級別，列入后備干部推薦名單；連續(xù)兩年以上獲優(yōu)秀等次的公務(wù)員，在晉職或競爭上崗時任職資格條件可適當放寬；參加各類表彰獎勵的推薦人選近四年全年考核必須均在稱職以上且至少有一次為優(yōu)秀等次；建立考核結(jié)果和公務(wù)員休假時間掛鉤制度，優(yōu)秀公務(wù)員可在規(guī)定的年休假時間的基礎(chǔ)上有所增加，并可考慮強制休假。

（五）完善考核申訴機制

目前，《公務(wù)員考核規(guī)定》對該內(nèi)容雖有提及，但語焉不詳，其重要性并沒有得到突出?？芍贫己松暝V程序大致如下：（1）在績效考核過程中，被考核者如認為受到不公平對待，可在考核期間或考核結(jié)果反饋后的10個工作日內(nèi)直接向市考委會提出申訴，并填寫申訴材料；（2）市考委會負責受理、記錄、審看、調(diào)查被考核者的申訴；（3）如因考核者對績效考核操作不規(guī)范所引起的申訴，市考委會有權(quán)要求重新考核；如因被考核者對考核內(nèi)容有異議所引起的申訴，市考委會應(yīng)同考核者進行溝通以解決問題；如因考核過程中確實存在不公平現(xiàn)象所引起的申訴，由市考委會對考核者進行處理，并更正考核結(jié)果；（4）市考委會應(yīng)在申訴人提出申訴10個工作日內(nèi)給予答復；（5）如果申訴人在5個工作日內(nèi)未向市考委會提交要求二次評審的書面報告，可視作申訴人已接受最終處理結(jié)果。

（作者單位 福州市委文明辦）

（責任編輯 崔光勝）