政府委派高校總會計師制度建設初探

廣東省教育廳 廖開銳 中山大學 李潔雯

一、高校總會計師制度歷史與政策背景

我國高校設立總會計師制度的相關政策文件最早可追溯到二十世紀七十年代。1979年，教育部頒發《部屬高等學校〈會計人員職權條例〉實施細則》中第十四條提出：“凡設立一級財會機構的高等學校，根據工作需要，一般應當設置總會計師，建立總會計師的經濟責任制。總會計師既是技術職稱，又是行政職務，其職位相當于副校（院）長級”。2010年以前，我國規定公辦高校設置總會計師的國家法律、行政法規、部門規章和規范性文件共有16次。其中包括國家法律規章，如1985年1月全國人大常委會通過的《中華人民共和國會計法》（1993年12月29日修訂）、1990年12月國務院發布的《總會計師條例》，也包括教育和財政等部門頒布的部門規章和規范性文件，如1987年10月國家教委頒布的《高等學校總會計師工作試行規程》、1988年12月國家教委印發的《高等學校會計制度（試行）》和2007年1月教育部和財政部共同發布的《關于“十一五”期間進一步加強高校財務管理工作的若干意見》等。

但實際上，由于歷史的、體制的原因，以及現實存在的問題，總會計師制度在我國高校并未真正地實施及推廣。經過30年時間，高校總會計師制度再次成為教育管理界關注的重點。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）第五十八條規定：“在高等學校試行設立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平。公辦高等學校總會計師由政府委派。”教育部在《深化教育體制改革工作重點》和《教育部2011年度工作要點》進一步細化了高校總會計師制度建立的工作安排，即從加強完善高校治理結構、提高高校財經管理水平、落實高校辦學自主權等戰略高度，落實建立高校總會計師制度有關政策。2011年4月，教育部、財政部頒布了《高等學校總會計師管理辦法》，為總會計師制度的建立提供了政策依據和實施保障。

二、高校建立總會計師政府委派制度的必要性

（一）政府委派總會計師制度是高校財務治理的一項重大制度安排 建立高校總會計師政府委派制度是加強政府監管職能，優化高校內部治理結構的一項重大制度安排。近年來高校內部治理出現的問題，如校長一支筆權力過大，重大財經決策失誤導致學校利益受損，基建工程招標投標不透明、不規范，貸款余額過大導致財務危機等等，多與財務治理缺失有關。實行政府委派的高校總會計師制度，是維護校內經濟秩序，明晰各方經濟責任、強化權力制衡、提高財務治理水平的有效途徑。在當前高校經濟活動日趨復雜，財務風險問題日益突出的背景下，加強政府監管職能，建立和完善高校總會計師經濟責任制，是規范高校財務治理結構的必然選擇。

（二）政府委派總會計師制度是高校適應財務管理改革的內在要求 隨著教育事業的不斷發展和公共財政改革的不斷深化，高校正面臨著辦學規模擴大化、辦學形式多元化，資金籌集多渠道化等轉變，經濟業務越來越復雜、財務內部控制要求越來越嚴密。目前，高校建設資金的主要來源除了財政撥款、預算外資金（教育收費）兩大部分外，還有較大規模的銀行貸款資金，形成財政撥款、教育收費、銀行貸款、社會捐助等多層次的辦學籌資渠道。以廣東省屬高校為例，2007到2009年省屬高校銀行貸款余額以每年約15%的比例增加，2009年底存在銀行貸款的省屬高校校均貸款余額近3億元，部分貸款高校每年僅需要支付的利息就上千萬元。如果沒有一個專業化的管理者負責資金的籌措和合理使用，不少高校可能就會面臨還貸危機和財務困境。

三、高校總會計師設置現狀及存在問題

（一）高校總會計師設置現狀 根據中國總會計師協會2006年開展的有關調查顯示，我國行政事業單位設置總會計師的比例很小，大大落后于企業單位。截至2009年底，設置總會計師崗位的高校比例非常的少，據不完全統計，全國2000多所公辦高校中設立副校級總會計師僅12人，占比不到1%。部分高校任命了財務處長為副總會計師，以此來體現對總會計師制度的執行。副總會計師一般并非校級領導，僅僅是學校的中層干部，權責相應比副校級總會計師低得多。

（二）高校總會計師制度建立面臨的問題 包括：（1）僅依靠高校本身無法建立總會計師制度。1990年12月31日國務院發布的《總會計師條例》規定“事業單位和業務主管部門根據需要，經批準可以設置總會計師”，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）提出“公辦高等學校總會計師由政府委派”，2011年4月，教育部、財政部頒布的《高等學校總會計師管理辦法》規定“總會計師由學校主管部門負責選聘、委派”。以上文件都要求高校設置總會計師須經主管部門批準或政府委派。事實上，歷史和現實經驗告訴人們，若僅依靠高校本身根本無法建立總會計師制度，而且除了教育部門和財政部門推動外，還需各級政府和組織部門的參與，高校總會計師制度才能有效建立起來。而正是由于以往各級政府對總會計師制度建設的重視程度不夠，政府相關職能部門未能采取有力措施保障總會計師制度的實施，在組織上也沒有將總會計師納入統一管理，這是我國大多數高校沒有設立總會計師的主要原因。倘使總會計師制度真正施行，必須依靠政府各有關職能部門及高校形成共識，一致、協同、有效地開展工作。（2）當前高校校級領導職數限制制約了總會計師崗位的設置。教育部文件規定“凡設置總會計師的高等學校，在學校行政領導成員中，不設與總會計師職權重疊的副校（院）長”。目前，我國高校領導班子職數和任職資格受到組織部門和有關監管部門的嚴格管理，在領導崗位職數相對有限的情況下，總會計師的崗位很容易淪為空談，無法落實。具體地說，在高校原有的校領導成員中，一般分管財經工作的副校長都不是財會專業背景的。如果該校原有編制未滿，設置總會計師崗位后，原來分管財經的副校長職權將與總會計師重疊，可進行重新分工，保留原副校長職務。但一般情況下原有編制已滿了，這樣可設可不設的總會計師崗位就會成為領導職數限制下的犧牲品。（3）已設置的總會計師崗位在高校中的地位總體偏低。現有設置總會計師的高校沒有按照總會計師制度的規定和要求賦予總會計師相應責權，發揮總會計師的真正作用。部分高校總會計師不是學校領導班子成員，沒有將總會計師擺在學校領導決策層的位置，而是放在執行層。部分高校既設置了主管財務工作的副校長，又設置總會計師崗位，總會計師作為主管財務副校長的助手。在一些高校，設置了副總會計師或只有副總會計師權限的總經濟師，副總會計師往往由財務處長兼任，僅僅是學校的中層干部。（4）能夠勝任高校總會計師職務的高層次會計、財務管理人才欠缺。擔任高校總會計師的人選，必須具有較高的思想政治素質和理論水平，熟悉國家有關財經法律、法規和規章，掌握高校的管理知識和規律，精通高校財務管理工作，組織協調能力和執行力強，堅持原則，公道正派。一方面，高校總會計師是學校財經管理工作的專家，另一方面，其又應是符合領導干部任用條件的校級領導干部。由于歷史的原因，我國的會計隊伍人才缺乏，特別是能夠勝任副校級總會計師職務的高中級會計人才更是少之又少。

四、高校總會計師制度推行政策建議

（一）開展高校總會計師設置情況調研，掌握基本情況 目前，高校尤其是占高校比重大的地方高校，設置副校級總會計師崗位的寥寥可數。究竟是何現實原因導致各地高校總會計師制度的建立停滯不前。應該說，各地既有共同的原因也有地方的特點，不能一概地依葫蘆畫瓢。因此，各級政府在建立當地高校總會計師制度前，應開展充分的調查研究，深入摸清地方高校總會計師崗位設置的現狀和存在的問題，抓住高校總會計師崗位設置面臨的主要問題，積極尋找解決辦法，逐步推開，建立和完善地方高校總會計師制度。

（二）明確政府在建立高校總會計師制度中的責任與作用 根據2010年國家教育規劃綱要，我國公辦高校總會計師實行政府委派制，因此，政府在建立高校總會計師制度中擔負著重要的責任，也起著關鍵的作用。落實總會計師制度，建議首先設立各級政府推動此項工作的組織領導機構。如教育部、財政部和相關部門成立“高校總會計師制度試點（實行）工作協調小組”，統籌負責高校總會計師制度改革試點和建立完善工作，制定出該項工作的時間表和路線圖，指導各地推行總會計師試點工作，定期總結分析和研究部署相關工作。各級政府的教育、財政和組織等相關部門也相應地成立當地“高校總會計師制度試點（實行）工作協調小組”，負責推行當地總會計師試點工作，定期總結分析，逐步建立和完善高校總會計師制度。

（三）建立健全高校總會計師相關制度，為總會計師制度的實施打下堅實保障 一是建立健全高校總會計師任職條件準入機制，明確總會計師任職基本條件和資格條件。二是建立健全高校總會計師選拔配備機制，制定總會計師干部管理權限、任職任期等。三是建立健全高校總會計師履職保障機制，明確總會計師主要職責權限以及履行行政職權的保障機制。四是建立健全高校總會計師日常管理機制，建立總會計師定期報告履職、年度考核、離任審計等制度。五是建立科學的總會計師評價體系，完善高校總會計師評價標準和評價方法。六是結合事業單位總會計師素質提升工程的實施，探索開展總會計師資格認證，為選聘高校總會計師提供制度保障。

（四）高校總會計師制度建立路徑選擇 高校推行總會計師制度，應考慮我國高校的公益事業單位的組織特點，注重堅持高等教育改革和發展的方向，確保積極穩妥，穩步推進，促進發展。建立高校總會計師制度路徑宜為：個別試點→逐步推行→全面推開。首先，選擇條件成熟的或辦學規模比較大、銀行貸款余額和財務風險相對比較高的高校進行試點，根據試點效果，分批（類）逐步推行，直至全面推行高校總會計師制度。試點、擴大再全面鋪開，在五年內完成推行高校總會計師制度的使命。

（五）平衡好政府監管與高校自主權之間的關系 政府作為高校總會計師制度的組織和實施者，要從加強宏觀管理監督的角度，完善對高校的財務治理，防范和控制財務風險。但是，相關管理部門在加強監督的同時也應注意平衡好政府監管和高校自主權之間的關系，不能因為實施了會計師委派制度而妨礙了大學的辦學自主權。

（六）明確相關法律責任 為保障總會計師制度落實到位，應當加強對總會計師制度實施的監督和管理，對于未按規定設置總會計師的單位，阻礙總會計師依法行使職責、總會計師不依法依規履行職責等行為，應制定完善相關法律法規，明確應承擔的法律責任和行政處罰。同時，應加強高校內部控制制度建設，牽制、防止總會計師的權力過大，避免總會計師利用自己的職權做出有損于學校利益的行為。