教育內部審計質量控制要素探析

上海大學管理學院 李 薈 上海大學審計處 張佳春

一、教育內部審計質量控制的相關概念

（一）教育內部審計 根據教育部2004年頒發的《教育系統內部審計工作規定》（教育部17號令），教育系統內部審計是教育系統內部審計機構、審計人員對財務收支、經濟活動的真實、合法和效益進行獨立監督、評價的行為。教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規和本規定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員，開展內部審計工作。

教育內部審計是保障教育系統經濟建設健康運行的一個“免疫系統”。隨著《審計法》的修改，以及國家審計署和教育部一系列文件下發以及兩辦按《規定》的公布，原教育部17號令關于教育審計的定義顯然已經落后于形勢，教育部正著手修改17號令。中國教育審計學會常務副會長沈國強認為：教育審計是教育系統內部具有內部審計資格的機構與人員獨立對本組織教育經濟運行全過程的真實、合法、效益進行監督、評價、鑒證、控制及其咨詢服務的行為，以保障、促進、加強教育經濟管理和實現事業目標。

（二）內部審計質量控制 內部審計質量控制，是指內部審計機構為確保其審計質量符合內部審計準則的要求而制定和執行的政策和程序。教育內部審計質量控制可分為廣義質量控制和狹義質量控制。一般認為內部審計質量控制應從審計的計劃階段、準備階段、實施階段、終結階段等各個環節加以控制，也就是說內部審計質量控制貫穿于審計實施程序的各個階段，這是狹義上的審計質量控制。

2005年5月1日起施行的《內部審計具體準則第19號——內部審計質量控制》指出：“內部審計質量控制一般包括內部審計督導、內部自我質量控制與外部評價”三個方面，其中，內部審計督導是內部審計質量控制的最基本內容，是保障審計質量的重要內容；內部自我質量控制，是內部審計機構負責人和審計項目負責人通過適當的手段對內部審計質量所實施的控制；2009年上海市教育委員會印發的《上海市教育委員會內部審計督導辦法》（滬教委審【2009】7號）指出：“審計督導是指市教委審計部門對全市市屬高校、區縣教育行政部門、市教委直屬單位的內部審計機構、內部審計人員及其從事的內部審計活動所進行的監督和指導”。審計督導、自我質量控制、外部評估是廣義上的審計質量控制。

二、教育內部審計質量控制體系特征

教育內部審計質量控制要素應該符合審計質量控制體系的特征要求。《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》中曾提出，要建立審計質量控制體系，實行審計項目全過程質量控制，并在規劃中提出建立審計質量控制體系應具有以下特征：（1）全面性。審計質量控制體系涉及計劃、制約、檢查、分析和反饋等各個方面，包括實現審計質量目標的組織結構及物質手段，涵蓋各機構的職責、工作標準和程序等，因而審計質量控制體系必須是全面的。（2）系統性。審計組織內部不同部門的職責不同，審計組內每人的分工不同，不同審計類別的審計質量控制方法、手段、標準也不同。審計質量控制體系關系到審計機關內部的綜合部門和各業務處室，貫穿于審計實施的各個階段因此具有系統性。（3）嚴密性。審計質量控制的各種要素相互依靠，相互鉗制，絲絲入扣，少了任何環節或那一個環節出了問題，都將影響整個審計質量，因此審計質量控制體系不能有漏洞，具有較強的嚴密性。（4）有效性。任何控制系統必須是有效的，審計質量控制體系的有效性主要表現在兩方面：一是通過審計質量管理，既對提高審計工作質量有直接效果，又能進一步促進審計工作發揮更大的社會效果；二是通過質量控制，既對某一環節、某一項目的審計質量產生效果，同時也對整個審計工作產生積極影響。

三、教育內部審計質量控制SWOT分析

（一）優勢分析 近年來，各教育部門或單位對于加強內部審計質量控制的意識不斷提升，有越來越多的高校加入了該項課題研究的行列，并取得了一定成果。教育部門或單位主管領導也較以前更加重視審計部門，大部分高校內部都建立了相對獨立的審計機構，積極引進復合型人才，壯大審計隊伍。審計經費不斷得到保障，目前高校的審計人員基本配備了計算機，單位內部的硬件設施達到了一定水平。內部審計業務基本涵蓋了各種業務類型，尤其是經濟責任審計在各教育系統紛紛開展，提高了審計質量和效率。隨著人員、資金、技術的不斷投入，審計質量得到了較大改善。

（二）劣勢分析 錢華（2010）和蘭艷澤等（2008）分別對我國高校內部審計情況進行了問卷調查，他們發現目前我國高校內部審計機構的獨立性、權威性較弱，內部審計部門沒有真正參與到高校的管理，學校管理層及普通員工對內部審計缺乏了解和理解；各高校普遍缺乏復合型專業技術人才，審計技術和方法相對落后，主要業務范圍仍局限于財務、基建、后勤、資產等保障部門，對學校管理的核心業務如教學管理、科研管理、人力資源管理等缺乏有效的控制途徑；內部審計制度建設參差不齊，大多高校沒有形成系統的內部審計制度；審計項目質量管理力度不夠沒有形成對高校內審質量的約束（外部監督檢查）和激勵機制。這些可以基本反映出我國教育內部審計的現狀，這是由于我國內部審計質量控制起步較晚，控制環境較差，控制具體操作不規范等造成的。

（三）機會分析 審計質量是審計工作的生命線，審計質量控制也越來越受到各層審計部門的高度重視。2010年審計署發布的《國家審計準則》中要求審計機關應當針對審計質量責任、審計職業道德、審計人力資源、審計業務執行、審計質量監控這個幾個要素建立審計質量控制制度。2005年，中國內部審計協會發布了專門針對內部審計質量控制的準則《內部審計具體準則第19號——內部審計質量控制》，明確了內部審計質量控制的內容，這對于內部審計質量的進一步提高具有重要的促進作用，也具有深遠的現實意義。2009年，特別針對高校內部審計工作的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》中進一步明確要求高校內部審計機構應加強審計質量控制，定期接受各級教育行政主管部門內部審計機構對所屬高校內部審計工作進行的質量評估。這一系列法規的出臺對教育內部審計質量控制的研究給予了政策支持和良好的外部環境。此外，隨著信息技術的發展，審計技術也在不斷創新，計算機輔助審計的發展給傳統的審計質量改善方法帶來了新的契機。

（四）威脅分析 與政府審計和社會審計相比，內部審計的制度建設相對滯后。作為一個完整的內部審計質量控制體系，必須擁有一整套控制標準，然而目前我國已有的相關法規還不夠完善，缺乏操作性和系統性。一些辦法缺少具體的操作細則，從而影響了審計質量控制的效果。如《內部審計具體準則第19號——內部審計質量控制》中只是對質量控制的一般原則作了規定，僅僅是一個框架性的文件，具體應用起來受人為主觀因素影響，可操作性不強。對于實際從事內部審計的人員來說，期盼著具體操作指南和操作標準的出臺。另外，計算機輔助審計雖已逐漸引入內部審計的工作中，但教育系統專用的審計軟件還未成熟，也并未在全國范圍內推廣應用。

通過上述教育內部審計質量控制的SWOT分析，明確了教育內部審計質量控制的發展方向，即應加快內部審計質量控制的法規建設，形成一套完整的控制標準，鞏固現有教育內部審計部門的優勢，推進內部審計部門的自身建設，利用良好的外部條件構建有中國特色的教育內部審計質量評價體系。

然而無論是美國還是我國的內部審計質量控制規定都是針對企業而言，本文的研究對象是教育內部審計，在參考的同時要根據教育系統的特點予以創新。由于專門針對教育系統內部審計方面的規范還不夠全面，主要包括《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》和《教育系統內部審計工作規定》。依據這些規定，結合我國教育系統內部審計現狀，總結上海教育系統二十多年內部審計的工作經驗及2009年以來推行的教育審計督導的實踐經驗。并順應國家金審工程規劃要求，筆者提出了教育內部審計質量控制的八大要素。

四、教育內部審計質量控制要素

（一）領導重視 領導重視在推動本部門或單位的內部審計質量控制工作中起著不可替代的作用。2003年，原國家審計署審計長李金華在考察石家莊市審計工作時，以“領導重視和支持是搞好審計工作的關鍵”為主題做了講話，指出國家審計工作必須得到領導重視。當前我國在法律法規和制度層面上，對各教育單位的領導對于內部審計工作的重視，已有了明確的要求。教育單位領導重視審計工作，是防范風險、保證經濟運行安全的必要途徑，是內部審計部門做好審計工作的前提。

（二）隊伍建設 內部審計人員是順利開展教育內部審計業務的根本，只有保證審計人員配備充足，審計人員隊伍穩定才能保證審計質量。內部審計人員需具有必須的業務知識，能夠獨立客觀地開展工作并遵守相關法規才能保證審計質量的可靠。只有審計人員的個體素質提高了，整個審計隊伍的素質才會得到提高，審計隊伍的年齡結構、學歷結構和專業結構都對整個系統效用的發揮起著重要的作用。

（三）實務開拓 目前，一些內部審計機構在業務開拓上，只是維持傳統的財務收支審計和經濟責任審計，且只是開展事后審計，認為內部審計轉型不現實，沒有進行過程審計或跟蹤審計。為了規范審計行為，提高審計質量，明確審計責任，應進一步強化教育內部審計質量控制辦法和措施，并從審計實務操作和實務開拓各主要環節著手，給出審計質量評價的依據、內容和方法，用于教育審計管理機構檢查審計質量，進行審計督導。

（四）制度建設 合理的制度安排應該能夠防范審計代理人的道德風險，提供高質量的審計服務。嚴謹科學的審計工作制度是發展教育審計的保證。制度建設完善與否，是關系到教育審計工作能否有序、持續、健康開展，關系到審計質量的好壞，關系到審計目的是否達到；審計工作制度完善與否，是關系到審計工作成效、成敗，關系到能否規避審計風險、把審計風險減少到最低程度。

（五）體制機制 在任何一個系統的運行過程中，機制體制都起著基礎性的、根本的作用，有了良好的機制，系統才能全面實現系統總體目標。當前我國教育事業的全面、協調和可持續發展，離不開機制體制的優化和完善。教育審計工作作為教育工作的重要組成部分，在服務教育事業發展、推動機制體制優化起到了明顯的促進作用。通過政策推動、優化環境，領導重視，理順體制，加強自律，強化機制，結合實際，采取得力措施等手段，積極推進教育審計機構自身的管理機制體制、保證機制、監督機制、激勵機制的創新。

（六）審計信息化 審計信息化是適應教育審計工作質量和評價體系建設的必要基礎工作。實現審計信息化管理是順應國家金審工程規劃的要求，對于輔助審計作業和提高審計管理水平，具有現實意義。在審計信息化條件下，可以規范審計程序，全面紀錄審計工作內容，提高審計工作效率，降低審計風險。根據設定要求自動反映審計質量評價的結果，還能夠將審計質量改善的方法直接轉化為提高審計質量的智能化措施，為審計工作改善提供依據，從而真正實現審計質量的過程化控制。

（七）理論研討 審計事業的科學發展離不開理論的指導。2011年4月2日，國家審計署出臺了《關于進一步加強審計理論研究工作的意見》，強調指出，加強審計理論研究，有利于促進各級審計機關牢固樹立科學審計理念、把握審計發展規律，有利于正確理解和把握審計“免疫系統”理論的科學內涵和精神實質，有利于提升審計機關的創新能力。作為審計重要的一項工作，理論研究開展的狀況往往折射出一個單位整體審計工作質量和水平的高低，高水平的理論研究帶動審計工作質量的提高與發展。

（八）審計整改 審計整改是審計成效的具體體現，也是審計工作最后一個重要環節，更是反饋檢驗審計工作質量、審計工作效能的標準。2010年中央“兩辦”下發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》和2011年上海市教委下發了《上海市教育系統領導干部經濟責任審計整改工作的暫行辦法（試行）》等文件，進一步明確了審計整改工作在審計工作全局中的地位以及對審計整改工作的要求。因此，明確審計整改的具體要求，督促被審計單位及時反饋審計整改情況和結果是十分必要的。

［1］國家審計署第8號令：《國家審計準則》，2011年1月1日實施。

［2］錢華：《高校內部審計質量控制研究》，《財會通訊》（綜合·上）2010年第7期。