民生檔案建設和管理存在問題探析

陸慶華

（池州市軍隊離退休干部管理服務中心，安徽 池州 247000）

民生問題是人民群眾最關心的現實利益問題，民生檔案是民生民情的重要記載，加強民生檔案工作，讓民生檔案更好地服務民生，這對于開創檔案工作新局面，促進社會主義和諧具有重要意義。民生檔案管理工作已成為現階段檔案工作的重點和熱點，但由于這項工作開展時間不長，還存在不少問題和難點，亟待我們解決。

1 民生檔案建設和管理存在的主要問題

1.1 沒有統一、準確的范疇界定

簡單地說，涉及民生問題的檔案就是民生檔案。但涉及民生的領域很廣泛，民生檔案的范疇是什么？其究竟包含哪些內容呢？對這一重要的理論問題，目前檔案界還沒有形成共識，對民生檔案還沒有統一、準確的界定。有的人把民生檔案細分為十多個方面，如土地承包檔案、農村稅費改革檔案、農民工檔案、改制企業檔案、城市低保檔案、社保檔案、移民檔案、房地產檔案、拆遷檔案、婚姻檔案、勞模檔案、學籍檔案、復退軍人檔案、知青檔案等。有的人把它歸納為民主政治檔案、社會保障檔案、企業改制檔案、教育衛生檔案、安居樂業檔案等幾個方面。有的人又把環境保護檔案、食品安全檔案和生產事故檔案等納入民生檔案的范疇。甚至有學者對民生檔案能否作為一個單獨檔案門類提出質疑。這些說法各有道理，但都存在問題，要么是未能全面概括民生檔案涵蓋的內容，要么是無限擴大了民生檔案的外延。對民生檔案沒有統一、準確的界定使得其建設缺乏堅實的理論基礎，容易造成混亂。

1.2 沒有統一的規范和標準

民生檔案涉及多個部門，一些業務主管部門對其管理的檔案制定有相應的整理規范標準，如近年來就出臺了 《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會保險業務檔案管理規定》等，這些檔案標準的及時出臺，為相關民生檔案的規范管理奠定了基礎，但并不是民生檔案的所有領域都有自己的規范和標準。更嚴重的是，由于這些管理規范大都由各業務主管部門單獨制定，自行設計，政出多門，未考慮檔案的專業要求，檔案標準化程度較低。這種規范標準混亂的狀況，不利于檔案行政管理部門對民生檔案的業務監督和指導，因而制定比較科學的、切實可行的規范標準是民生檔案制度建設的當務之急。

1.3 管理權限高度分散

由于民生問題涉及眾多社會領域，民生檔案常常被保存在各個不同的單位、部門，所以民生檔案管理權限高度分散。這種分散性主要表現在兩個方面：一是不同種類的檔案分屬不同的部門管理，既有黨政機關，又有事業單位，還有企業和中介組織。如人事檔案由人事部門保存，房產檔案由房管部門保存，社會保險檔案由社會保障部門保存，婚姻、社會救助檔案由民政部門保存。最為分散的是改制企業職工檔案，涉及人才交流、企業主管、社會保險、檔案、勞動就業等多個部門。因此，很多人不清楚自己要查的檔案究竟要到哪里去找，到處奔波。二是屬于同一部門管理的檔案也常常分散在不同業務科室保存，沒有集中統一管理。如在人事部門管理的涉民檔案中，職稱檔案、人事仲裁檔案、畢業生安置檔案等分別保存在職稱科、仲裁辦和人才交流中心。這些都不利于廣大民眾對民生檔案的查詢利用，也直接影響了整個民生檔案資源體系的建設。

1.4 管理水平亟待提高

當前民生檔案制度、規范和體系不健全，各級別、各部門、各行業民生檔案的管理水平也存在著差異。以池州市為例，自2008年2月安徽省檔案局轉發了國家檔案局 《關于加快民生檔案工作的意見》之后，市檔案業務部門先后對民生檔案的管理、移交、整理進行了工作部署，經過三年多的建設，初步形成了民生檔案建設、管理制度和體系，但由于一些客觀條件和主觀原因，各級民生檔案管理單位的建設和管理水平參差不齊。有的民生檔案如土地檔案、房產檔案、戶籍檔案等，都按照相應的規范進行了系統化整理，甚至建立了數據庫，實現了計算機保存和檢索。有的單位和部門為保管民生檔案設置了專門庫房，配備了專用設備。有的單位已將其管理的民生檔案向社會開放，讓廣大民眾查詢利用。但有的單位和部門對民生檔案的重要意義認識還不到位，對這項工作重視不夠，建設相當滯后。要么是對形成的民生檔案未進行規范化的整理，基本處于零散保存狀態；要么是民生檔案歸檔不及時保存不全；要么是對檔案的安全保管未引起足夠的重視，存在安全隱患。有的單位仍把建立民生檔案定位在方便自身的業務工作需要上，服務民生的意識不強，未能及時接受民眾的查詢。所以各單位民生檔案管理水平參差不齊，或多或少存在問題，只有及時解決好這些問題，才能更好地開發民生檔案資源，服務人民群眾。

所以，當前民生檔案建設和管理還存在著上述諸多問題，這些問題若不及時解決，將影響其服務民生、造福民生目標的實現。面對這些問題該采取怎樣的對策呢？

2 加強民生檔案理論建設，理順其管理體制

2.1 明確范疇、內涵和業務規范、標準，完善制度體系

加強民生檔案的理論建設、完善其制度體系是建設民生檔案的前提和基礎。要建設好民生檔案，首先必須明確何謂民生檔案，只有界定了其范疇、內涵和外延，才能為其建設提供理論基礎和依據。民生檔案的內容異常豐富，而且隨著時代和社會的發展，民生問題的內涵也在不斷發展。這樣，要從理論上對民生檔案給出準確的定義幾乎不可能。然而，對民生檔案的內涵和外延進行界定，是我們開展民生檔案工作迫切的現實需要，是繞不過去的問題。目前盡管我們還無法從理論上進行準確的界定，但可以進行相對準確的界定，只要能夠涵蓋民生檔案的主要領域、主要內容即可。我們認為“民生檔案是指機關、社會組織和個人形成的與人民群眾利益直接相關的檔案，是解決民生問題和維護廣大群眾合法權益的原始憑證和真實記錄。具體包括涉及人民群眾政治權益、生存發展權益、財產權益、生命健康和安全權益、人身自由權益、社會保障權益以及文化教育權益等方面的各種門類和載體的檔案”[1]。這一表述基本上涵蓋了民生檔案的主要范疇。

要建設好民生檔案，還要有科學的業務規范和標準，完善的制度體系。民生檔案涉及眾多行業部門，要想用一個規范標準一刀切地指導所有民生檔案的管理，那是不可能的。但我們可以靈活處理，可以先對各種民生檔案的特點和規律進行深入細致的研究分析，在此基礎上，對其類型進行高度整合，然后再分門別類地制定規范標準。這些規范標準既要體現各自的特點，又要符合檔案管理基本原則。這樣同一類型的民生檔案可以采用同一種管理規范標準。當然，所分的類型要盡可能地少，要達到最大限度的整合，這樣規范標準就能盡可能地少一些。

2.2 理順管理體制，明確權利責任

目前民生檔案管理權限高度分散，必須改變其各自為政的管理狀態，理順其管理體制，明確權利責任。怎樣理順其管理體制呢？將各類民生檔案實體集中到檔案行政管理部門統一管理利用，這當然是最好的辦法。但這涉及到多方面的問題，現階段這種方式是行不通的。目前可以通過立法的形式，讓各行業、各單位的檔案管理部門接受各自行業主管部門和檔案行政管理部門的雙重領導，檔案行政管理部門行使指導、監管民生檔案建設的職權，提供技術支持和智力保障，統一組織、統一規劃各行業、各單位的民生檔案建設；而行業主管部門負責民生檔案的實體建設，提供人力和建設經費。只有通過立法，明確檔案行政管理部門與各業務主管部門的權利和責任，才能理順民生檔案的管理體制，才能使民生檔案工作的開展有較為堅實的組織保證。

3 構建民生檔案資源共享平臺，提高其利用效率

要提高民生檔案的利用效率，讓其真正造福民生，就必須將分散在各部門保存的民生檔案資源整合在一起，建立民生檔案資源體系，構建資源共享共用平臺，向公眾提供綜合的、系統的、全方位的民生檔案信息服務。但種類繁多、數量巨大的民生檔案采用什么樣的方式才能有效整合呢？前文已述，目前采用檔案實體集中整合的方式是難以實現的，現階段最好的辦法是信息整合。可以根據各類民生檔案的實際，采用信息整合方式，形成共享共用的基礎平臺。而信息整合的最佳方式是建立民生檔案網絡管理系統，通過網絡將各部門、各單位的民生檔案信息鏈接起來，形成“網上民生檔案館”，應用統一的管理平臺對外開放，提供網上在線查詢服務。當然檔案行政管理部門要充分發揮行政管理職能，充分利用專業技術條件，主動加強與相關行業、部門的協商和溝通，為民生檔案信息共享創造條件，如提供網絡環境下民生檔案的收集、開放和安全保障所需要的計算機信息技術和網絡技術。

4 加強民生檔案法制建設，提高其法治水平

要使民生檔案更好地服務社會、服務民生，還必須依法治檔。積極立法才能讓民生檔案服務于社會公眾時有法可循，才能用法律的手段保障檔案管理有序進行。雖然《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》，從法律上規范了檔案管理的各個環節；《政府信息公開條例》和《關于加強民生檔案工作的意見》實施后，民生檔案相關法規的建設也有了依據和基礎，但由于民生檔案紛繁復雜，而目前管理者與公眾的檔案法律意識又很淡薄，因此其法制建設需要一個不斷完善的長期過程，不可能一蹴而就。由于民生檔案所涉及領域廣泛，其立法首先要立足于公眾的利益需要，要以公開透明的方式，積極廣泛地采納公眾意見，最大程度地明確對外服務和利用上的諸多具體細節。“民生檔案法制建設的立法角度、立法主體、執法方式和普法途徑等方面都需要體現社會公共性”[2]。同時作為主要立法主體的檔案管理機構，應該與民生相關的重要領域進行合作，積極廣泛地采納其它社會公共服務部門的立法建議，聯合制定相關的規章制度，這樣就能讓民生檔案相關法律法規更加具有社會生命力。

總之，當前民生檔案建設和管理還存在著諸多問題，這些問題必須盡快解決，為此，我們首先要界定民生檔案的范疇、內涵和外延，制定科學的業務規范標準，建立完善的制度體系，理順其管理體制，明確權利責任。還要建立民生檔案資源體系，構建資源共享共用平臺。同時還必須加強民生檔案法制建設，用法律的手段保障檔案管理依法進行，這樣才能確保民生檔案及時造福民生。

[1]楊芳展，等.關于民生檔案資源體系建設的幾點思考[J].湖北檔案，2009(7)：12-14.

[2]張東華，等.檔案管理社會范式下民生檔案法制建設的思考[J].檔案學通訊，2009(4):42-45.